社會(huì)福利行政中的正當(dāng)程序——戈德伯格訴凱利案*

施立棟　譯

● 經(jīng)典判例

社會(huì)福利行政中的正當(dāng)程序——戈德伯格訴凱利案*

施立棟**譯

美國聯(lián)邦最高法院

紐約市社會(huì)福利機(jī)構(gòu)專員戈德伯格訴凱利等人

從紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院上訴而來

No.62

1969年10月13日庭審，1970年3月23日判決

本案被上訴人為紐約市居民，他們接受由聯(lián)邦政府撥款的育兒家庭援助（Aid to Families with Dependent Children）項(xiàng)目或紐約州一般家庭救濟(jì)（Home Relief）項(xiàng)目的資金補(bǔ)助。這些居民在初審法院訴稱，負(fù)責(zé)這些項(xiàng)目的官員在事先沒有進(jìn)行通知與舉行聽證的情況下，終止了或正準(zhǔn)備終止針對他們的補(bǔ)助，這侵犯了他們依據(jù)正當(dāng)法律程序所享有的權(quán)利。聯(lián)邦地區(qū)法院認(rèn)為，只有在停止發(fā)放補(bǔ)助前為補(bǔ)助金領(lǐng)受人舉行了證據(jù)性聽證（evidentiary hearing），方能滿足憲法的要求。同時(shí)，聯(lián)邦地區(qū)法院拒絕采納福利官員提出的答辯意見，該答辯意見認(rèn)為，將現(xiàn)行的在停發(fā)補(bǔ)助金后舉行“公正的聽證（fair hearing）”程序與在停發(fā)補(bǔ)助金前舉行非正式的復(fù)審程序相結(jié)合，足以保障補(bǔ)助領(lǐng)受人的權(quán)利。本院認(rèn)為：

1.福利補(bǔ)助是有領(lǐng)受資格的人員享有的一項(xiàng)法定權(quán)利（statutory entitlement），對他們停止發(fā)放這一補(bǔ)助，有適用程序性正當(dāng)程序（procedural due process）之余地。

2.公共補(bǔ)助金為適格的領(lǐng)受人提供了必需的食物、衣物、住房和醫(yī)療服務(wù)，領(lǐng)受人在確保這一補(bǔ)助不受妨害方面所享有的利益，加上州政府在確保補(bǔ)助金不被錯(cuò)誤終止方面的利益，顯然勝過州政府在阻止財(cái)政和行政負(fù)擔(dān)增加方面所存在著的競爭性關(guān)切。

3.為福利領(lǐng)受人提供程序性正當(dāng)程序之保護(hù)，需要在停止發(fā)放補(bǔ)助前為其舉行證據(jù)性聽證。

（1）此類證據(jù)性聽證不必采取司法或準(zhǔn)司法審判的形式，但領(lǐng)受人應(yīng)有權(quán)獲取及時(shí)、充分的通知，該通知需詳細(xì)載明停止發(fā)放補(bǔ)助的原因，同時(shí)領(lǐng)受人應(yīng)有權(quán)當(dāng)面對質(zhì)對方證人，以及以口頭形式向決定者（decision maker）發(fā)表意見和提交證據(jù)，以此來為自己作有效的辯護(hù)。

（2）在終止補(bǔ)助前的聽證中，福利補(bǔ)助領(lǐng)受人并非必須要聘請律師，但如果領(lǐng)受人有聘請意愿的，則應(yīng)予準(zhǔn)許。

（3）決定者不必發(fā)表全面的意見，也不必作出正式的事實(shí)認(rèn)定或法律結(jié)論，但必須給出決定的理由和所依據(jù)的證據(jù)。

（4）決定者必須是中立的。福利官員先前從事與案件相關(guān)的某些工作，并不必然會(huì)導(dǎo)致其不能擔(dān)任決定者，除非被復(fù)審的決定是由該官員參與制作的。

本院判決：維持紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院的判決。

小約翰·J.勞福林（John J. Loflin，Jr.）代理上訴人一方進(jìn)行辯論。與他一起提供律師辯論意見書（brief）的是J. 李·蘭金（J. Lee. Rankin）和斯坦利·布克斯鮑姆（Stanley Buchsbaum）。

李·A. 埃爾伯特（Lee A. Albert）代理被上訴人一方進(jìn)行辯論。與他一起提供律師辯論意見書的是羅伯特·博爾索迪（Robert Borsody）、馬丁·加伯斯（Martin Garbus）和大衛(wèi)·戴蒙德（David Diamond）。

代表合眾國出具法庭之友（amici curiae）意見的是副檢察總長格里斯沃爾德（Griswold）、檢察總長助理拉克爾肖斯（Ruckelshaus）和羅伯特·V.齊納（Robert V. Zener）。代表全國法律和貧窮教育研究所（National Institute for Education in Law and Poverty）出具法庭之友意見的是維克特·G.羅森布魯姆（Victor G. Rosenblum）和丹尼爾·威廉·費(fèi)斯勒（Daniel Wm. Fessler）。

布倫南大法官（Justice Brennan）發(fā)表法院意見

本案有待判決的問題是，州政府在對特定的公共補(bǔ)助金領(lǐng)受人停止發(fā)放補(bǔ)助金前，沒有為其提供舉行證據(jù)性聽證的機(jī)會(huì)，這是否違反了憲法第十四修正案的正當(dāng)程序條款。

本件訴訟最初是由紐約市居民向紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院提起的，這些居民正接受由聯(lián)邦撥款的育兒家庭援助項(xiàng)目或紐約州一般家庭救濟(jì)項(xiàng)目的資金補(bǔ)助。①育兒家庭援助項(xiàng)目由1935年的《社會(huì)保障法》（49 Stat. 627）所確立，后經(jīng)修改被編入42 U.S.C. §§ 601-610（1964 ed. and Supp. IV）。依據(jù)美國聯(lián)邦衛(wèi)生、教育和福利部部長（Secretary of Health, Education, and Welfare）規(guī)章的規(guī)定，該項(xiàng)目是由聯(lián)邦政府進(jìn)行撥款的專項(xiàng)補(bǔ)助金，但由州政府具體負(fù)責(zé)管理。See N. Y. Social Welfare Law §§ 343-362（1968）. 本院在1968年的“金訴史密斯案”（392 U.S. 309）以及1969年的“夏皮羅訴湯普森案”（394 U.S. 618）中，對育兒家庭援助項(xiàng)目的其他方面問題做出過判決。家庭救濟(jì)項(xiàng)目是一個(gè)完全由紐約州和地方政府進(jìn)行撥款與管理的一般援助項(xiàng)目。N. Y. Social Welfare Law §§ 157-165（1966）（自1967年7月1日起，為Social Services Law §§ 157-166）。該項(xiàng)目旨在為無法自食其力或無法從其他渠道獲取資金支持的人員提供援助。Id., § 158.他們訴稱，紐約州和紐約市負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的官員在事前沒有進(jìn)行通知和舉行聽證的情況下，終止了或正準(zhǔn)備終止上述補(bǔ)助金的發(fā)放，這侵犯了他們依據(jù)正當(dāng)法律程序所享有的權(quán)利。②本案原本是兩個(gè)分別提起的訴訟，聯(lián)邦地區(qū)法院進(jìn)行了合并審理。原告（包括中途參加訴訟的當(dāng)事人在內(nèi)）總計(jì)達(dá)20名，其中14名已被或即將被停止發(fā)放育兒家庭項(xiàng)目的補(bǔ)助金，其余6名則已被或即將被停止發(fā)放家庭救濟(jì)項(xiàng)目的補(bǔ)助金。在訴訟過程中，絕大多數(shù)原告參加了“公正的聽證會(huì)”，或者在沒有獲得聽證機(jī)會(huì)的情況下查看了行政官員據(jù)以作成決定的案卷（restored to the rolls）。在許多案件中，補(bǔ)助金事后得到了恢復(fù)，但即便在此類案件中，引發(fā)本起訴訟的補(bǔ)助金領(lǐng)取資格問題并未獲得解決。例如，阿塔格拉西亞·古茲曼（Altagracia Guzman）女士訴稱，她在起訴跟她分居的丈夫時(shí)，由于沒有與紐約市社會(huì)福利部門進(jìn)行合作，可能會(huì)失去育兒家庭援助項(xiàng)目的補(bǔ)助金。她認(rèn)為，要求進(jìn)行此類合作的部門政策并不能適用于她身上。案卷記載顯示，到目前為止，古茲曼女士的補(bǔ)助金并未被停止發(fā)放，但沒有跡象表明，她是否有合作義務(wù)這一基礎(chǔ)性的爭議問題獲得了解決，她所宣稱的補(bǔ)助金將被停止的危險(xiǎn)也并未得到排除。胡安·德杰西（Juan DeJesus）因拒絕接受戒毒方面的心理輔導(dǎo)和康復(fù)服務(wù)，而被停止了家庭救濟(jì)項(xiàng)目的資助。德杰西先生堅(jiān)稱他沒有沾染毒品。在他提起訴訟的第二天，他的補(bǔ)助金得到了恢復(fù)。但沒有任何案卷記載顯示，該案內(nèi)在的事實(shí)性爭議問題得到了澄清。在本案當(dāng)事人提起訴訟之時(shí)，沒有法律規(guī)定，在停止發(fā)放補(bǔ)助金之前必須對領(lǐng)受人進(jìn)行通知和舉行某種形式的聽證。但在訴訟提起之后，紐約州和紐約市引入了通知和聽證程序，原審原告（即本案被上訴人）則對此類程序提出挑戰(zhàn)，認(rèn)為它們并未符合憲法的要求。

紐約州社會(huì)福利機(jī)構(gòu)專員（The State Commissioner of Social Services）通過修改《紐約州社會(huì)福利部門官方規(guī)章》（State Department of Social Services' Official Regulations），要求地方社會(huì)福利官員在擬對領(lǐng)受人終止或暫停補(bǔ)助金之時(shí)，必須遵循修改后的規(guī)章第351.26條a款或b款規(guī)定的程序要求。①該規(guī)章第351.26條在1968年2月獲得通過，并于同年3月作了修改。這一條款與聯(lián)邦衛(wèi)生、教育和福利部對其部門規(guī)章的修訂保持一致，該部門規(guī)章的修訂旨在實(shí)施《美國法典》第42編第602條a款第4項(xiàng)（即《社會(huì)保障法》上的條款），后者規(guī)定，州政府如果決定停止發(fā)放由聯(lián)邦政府撥款的補(bǔ)助金，在此類決定成為終局性決定以前，應(yīng)為補(bǔ)助金領(lǐng)受人舉行“公正聽證”。現(xiàn)行的規(guī)章通過在終止補(bǔ)助金的初步?jīng)Q定作出后為當(dāng)事人提供一個(gè)參加“公正聽證”的機(jī)會(huì)，滿足了前述條款的要求。See HEW Handbook of Public Assistance Administration（以下簡稱 HEW Handbook），pt. IV，§§ 6200-6400. 即將于1970年7月生效的衛(wèi)生、教育和福利部的一部新規(guī)章［34 Fed. Reg. 1144（1969）］規(guī)定，在經(jīng)由“公正的聽證”程序形成終局性決定之前，育兒家庭援助項(xiàng)目的補(bǔ)助金應(yīng)繼續(xù)予以發(fā)放，而且在“公正的聽證”程序中，領(lǐng)受人有權(quán)聘請律師。45 CFR § 205.10，34 Fed. Reg. 1144（1969）；45 CFR § 220.25，34 Fed. Reg. 1356（1969）. 有關(guān)此類“公正的聽證”的具體要求，see HEW Handbook，pt. IV，§§ 6200-6400. 另一部近期已生效的規(guī)章規(guī)定，當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)管理育兒家庭援助項(xiàng)目的行政機(jī)關(guān)應(yīng)舉行“事先通知，向領(lǐng)受人表明該機(jī)關(guān)對于其福利領(lǐng)受資格所持的疑問，以便使領(lǐng)受人在收到有關(guān)削減或終止補(bǔ)助金的正式書面通知函之前，有機(jī)會(huì)闡述其實(shí)際境況。”Id.，pt. IV，§ 2300（d）（5）. 本案與聯(lián)邦規(guī)章的效力或解釋問題無關(guān)。在本案中，涉及到憲法問題的，僅僅是紐約州規(guī)章第351.26條b款和紐約市第68-18號實(shí)施性程序。Cf. Shapiro v. Thompson，394 U.S. 618，641（1969）. 即便假設(shè)在育兒家庭援助項(xiàng)目中，通過解釋《社會(huì)保障法》或現(xiàn)行的聯(lián)邦規(guī)章，或者通過等待新的規(guī)章發(fā)生效力，可以回避這一憲法問題，但在紐約州家庭救濟(jì)項(xiàng)目中，由于該項(xiàng)目仍然適用紐約州和紐約市的程序，這一憲法問題仍需加以面對和裁斷。紐約市通過民主的立法程序，依據(jù)州規(guī)章第351.16條b款的規(guī)定，頒布了地方性程序。該條b款規(guī)定，地方性程序必須包含如下程序：（1）至少在決定生效7日以前，將擬作出的終止或暫停發(fā)放補(bǔ)助金的決定的理由，告知領(lǐng)受人；（2）告知領(lǐng)受人有對擬作出的終止或暫停決定申請復(fù)審的權(quán)利，該復(fù)審應(yīng)向比批準(zhǔn)該決定的主管官員更高級別的官員提出；（3）領(lǐng)受人可以在復(fù)審中提交一個(gè)書面陳述，用于闡述為何其補(bǔ)助金不應(yīng)被終止或暫停。復(fù)審官員必須迅速做出是否終止或暫停發(fā)放補(bǔ)助金的決定，并以書面形式告知領(lǐng)受人。這一條款進(jìn)一步明確規(guī)定：“在這一決定送達(dá)至領(lǐng)受人或其代表人之前，不得終止或暫停補(bǔ)助金的發(fā)放。在決定生效日晚于送達(dá)日的情況下，則不得在該生效日前終止或暫停補(bǔ)助金的發(fā)放?！?/p>

紐約市社會(huì)福利部門依據(jù)b款的規(guī)定，發(fā)布了第68-18號程序。根據(jù)該程序的規(guī)定，當(dāng)社會(huì)福利工作人員對領(lǐng)受人繼續(xù)領(lǐng)取福利的資格存有疑問時(shí)，必須首先與領(lǐng)受人進(jìn)行會(huì)談。如果社會(huì)福利工作人員斷定領(lǐng)受人不再符合領(lǐng)取補(bǔ)助金之條件，他應(yīng)向部門主管（unit supervisor）提出停止發(fā)放補(bǔ)助金的建議。如果部門主管同意該建議，則社會(huì)福利工作人員應(yīng)向領(lǐng)受人發(fā)送書面通知，告知擬作出的停止發(fā)放補(bǔ)助金決定的理由，并通知其可以在7日之內(nèi)，向更高級別的官員申請對案卷進(jìn)行復(fù)審，在復(fù)審過程中，領(lǐng)受人可以親自或者在律師或其他人的幫助下，出具一個(gè)書面說明，闡述其提出復(fù)審申請的理由。如果復(fù)審官員確認(rèn)當(dāng)事人不再具有領(lǐng)受資格，補(bǔ)助金將立即被停止發(fā)放，同時(shí)這一決定的理由將會(huì)以書面形式告知領(lǐng)受人。本案的被上訴人對該程序提出挑戰(zhàn)，認(rèn)為它欠缺有關(guān)領(lǐng)受人可以面見復(fù)審官員、口頭提交證據(jù)、當(dāng)面對質(zhì)和交叉詢問對方證人的條款。②這一程序疏漏與在本案中效力未受到挑戰(zhàn)的《紐約州社會(huì)福利部門官方規(guī)章》第351.26條a款形成了鮮明的反差。后者也規(guī)定，應(yīng)至少在決定生效7日以前，將擬作出的終止或暫停發(fā)放補(bǔ)助的決定之理由，以書面形式告知領(lǐng)受人。但是，該告知書必須進(jìn)一步提示領(lǐng)受人，如果其愿意，則有權(quán)申請?jiān)谔囟ǖ臅r(shí)間和地點(diǎn)面見告知書中指定的官員，該官員將對案件進(jìn)行復(fù)審，并允許領(lǐng)受人提交其所掌握的書面和口頭證據(jù)，用于證明其補(bǔ)助金不應(yīng)被終止或暫停。聯(lián)邦地區(qū)法院認(rèn)為，a款應(yīng)被解釋為賦予了領(lǐng)受人進(jìn)行對質(zhì)和交叉詢問的權(quán)利，并要求行政機(jī)關(guān)在作出決定時(shí)遵循案卷排他原則。294 F. Supp. 893，906-907（1968）.但是，上述書面通知會(huì)告知領(lǐng)受人，其可以在終止決定作出后申請舉行一個(gè)“公正的聽證”。①依據(jù)《美國法典》第42編第602條a款第4項(xiàng)的規(guī)定，1966年的《紐約州社會(huì)福利法》第353條第2項(xiàng)設(shè)置了一個(gè)在終止補(bǔ)助決定作出之后舉行“公正聽證”的程序。See HEW Handbook，pt. IV，§§ 6200-6400. 雖然聯(lián)邦地區(qū)法院指出，聯(lián)邦衛(wèi)生、教育和福利部已對紐約州的“公正聽證”程序提出了一些反對意見（294 F.Supp.，at 898 n. 9），但這些反對意見在本案中并未成為爭議問題。就在本案當(dāng)事人提起訴訟不久前，紐約州在終止發(fā)放家庭救濟(jì)項(xiàng)目補(bǔ)助金中引入了類似的“公正聽證”程序條款（18 NYCRR §§ 84.2-84.23）。無論是育兒家庭援助項(xiàng)目還是家庭救濟(jì)項(xiàng)目，均要求在領(lǐng)受人提出請求后的10個(gè)工作日內(nèi)舉行“公正聽證”程序（§ 84.6），并在之后的12個(gè)工作日內(nèi)做出決定（§ 84.15）。在口頭辯論環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)承認(rèn)，上述期限并未得到實(shí)際遵守。該聽證是一個(gè)由獨(dú)立的州聽證官員主持的程序，在這一程序中，領(lǐng)受人可以親自出席聽證活動(dòng)，提交言辭證據(jù)、當(dāng)面對質(zhì)和交叉詢問對方證人，并在此基礎(chǔ)上作成聽證的案卷。如果領(lǐng)受人在“公正的聽證”中獲勝，則被錯(cuò)誤停發(fā)的補(bǔ)助金將全部得到補(bǔ)發(fā)。②現(xiàn)行的聯(lián)邦衛(wèi)生、教育和福利部的規(guī)章規(guī)定，當(dāng)“公正的聽證”推翻了終止發(fā)放補(bǔ)助的決定之后，州政府必須向領(lǐng)受人補(bǔ)發(fā)所有的補(bǔ)助金（該補(bǔ)助金由聯(lián)邦撥款）。HEW Handbook，pt. IV，§§ 6200（k），6300（g），6500（a）；see 18 NYCRR§358.8. 紐約州的規(guī)章也規(guī)定，在特定的限定條件下，為了糾正在“公正的聽證”舉行以前發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤的停發(fā)補(bǔ)助決定，可以向領(lǐng)受人補(bǔ)發(fā)補(bǔ)助金。18 NYCRR § 351.27. 聯(lián)邦衛(wèi)生、教育和福利部的規(guī)章同時(shí)授權(quán)（但不是要求）州政府在“公正的聽證”結(jié)束之前，可以繼續(xù)向領(lǐng)受人發(fā)放由聯(lián)邦政府撥款的育兒家庭援助項(xiàng)目的補(bǔ)助金。HEW Handbook，pt. IV，§ 6500（b）. 定于1970年7月1日起生效的新的聯(lián)邦衛(wèi)生、教育和福利部規(guī)章，將替代（supersede）上述全部條款。See 34 Fed. Reg. 1144（1969）. HEW Handbook，pt. IV，§§ 6200-6500；18 NYCRR §§ 84.2-84.23.如果“公正的聽證”作出不恢復(fù)領(lǐng)受人的補(bǔ)助金的決定，那么領(lǐng)受人可以對該決定提出司法審查申請。③N. Y. Civil Practice Law and Rules，Art. 78（1963）.領(lǐng)受人的確獲得了上述通知。④18 NYCRR § 84.16.

一

因此，本案中需裁決的憲法問題可以歸納為：在被停止發(fā)放津貼之前，正當(dāng)程序條款是否要求為領(lǐng)受人舉行證據(jù)性聽證？⑤上訴人并未對領(lǐng)受人在被停止發(fā)放福利之后舉行證據(jù)性聽證的正當(dāng)程序權(quán)利提出質(zhì)疑。對于停發(fā)補(bǔ)助前舉行聽證的條款的一般討論，see Comment，The Constitutional Minimum for the Termination of Welfare Benefits: The Need for and Requirements of a Prior Hearing，68 Mich. L. Rev. 112（1969）.聯(lián)邦地區(qū)法院認(rèn)為，只有在停止發(fā)放補(bǔ)助金前舉行證據(jù)性聽證，才能符合憲法的要求，同時(shí)拒絕采納紐約州和紐約市官員提出的答辯意見，該答辯意見認(rèn)為，將在停發(fā)補(bǔ)助金后舉行“公正的聽證”程序與在停發(fā)補(bǔ)助金前舉行非正式的復(fù)審程序相結(jié)合，就可以滿足補(bǔ)助領(lǐng)受人所提出的全部正當(dāng)程序訴求。該法院在判決中指出：“盡管在停發(fā)補(bǔ)助金之后舉行聽證與正當(dāng)程序之保護(hù)存在關(guān)聯(lián)，但在本案中一個(gè)更具壓倒性的事實(shí)限制了這種關(guān)聯(lián)性。假設(shè)領(lǐng)受人一貧如洗，既無金錢也無財(cái)產(chǎn)……對于迫切需要福利補(bǔ)助的領(lǐng)受人而言，在停發(fā)補(bǔ)助金之前，沒有為其舉行某種形式的事先聽證程序，是不合情理的（unconscionable），除非有壓倒性的考慮因素足以證成該行為的合理性?！雹轐elly v. Wyman，294 F. Supp. 893，899，900（1968）.聯(lián)邦地區(qū)法院拒絕采納一種論辯意見，該意見認(rèn)為保護(hù)公共稅收的需要構(gòu)成了這種不可或缺的“壓倒性的考慮因素”?！氨Ｗo(hù)公共資金的合理愿望，必須與個(gè)人在這一特殊情形中確保補(bǔ)貼不被錯(cuò)誤剝奪的強(qiáng)烈需要相權(quán)衡……盡管帶來額外的支出這一問題不容忽視，但這不足以將排除適用聽證程序的行為予以正當(dāng)化，因?yàn)樵撀犠C程序符合通行的正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)。本院認(rèn)為，在任何情況下，正當(dāng)程序要求在停發(fā)福利津貼之前為當(dāng)事人提供充分的聽證程序，即便事后存在憲法上的公正聽證程序也應(yīng)如此?！雹逰elly v. Wyman，294 F. Supp. 893，899，901（1968）.在作為初審被告的眾多紐約州官員中，只有紐約市社會(huì)福利機(jī)構(gòu)專員提起了上訴。對于在本案的三位法官和今天同時(shí)做出的另一判決⑧Wheeler v. Montgomery，No. 14，post，p. 280.的法官之間存在不同意見的重要問題，我們認(rèn)為本院有權(quán)作出裁決。⑨394 U. S. 971（1969）.本院維持（紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院的）判決。

上訴人并未主張停發(fā)福利津貼不適用程序性正當(dāng)程序。此類津貼是符合領(lǐng)取條件的人員享有的一項(xiàng)法定權(quán)利。①現(xiàn)如今將福利權(quán)視作為“財(cái)產(chǎn)權(quán)”而非“福利（gratuity）”，或許更為現(xiàn)實(shí)。我們國家現(xiàn)存的眾多財(cái)富以這樣一種權(quán)利形態(tài)存在，它們不能被歸入到普通法上傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇之中。有人正確地指出：“今日的社會(huì)圍繞權(quán)利而建立。汽車經(jīng)銷商擁有專營權(quán)，醫(yī)生和律師擁有職業(yè)執(zhí)照，工人擁有工會(huì)成員資格、簽約權(quán)和領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利，經(jīng)理擁有簽約權(quán)和認(rèn)股權(quán)，所有這些權(quán)利都是用來促進(jìn)個(gè)體安全和自主的裝置。當(dāng)下很多至關(guān)重要的權(quán)利來自政府，包括向農(nóng)民和商人發(fā)放補(bǔ)貼，準(zhǔn)許航空公司的航線和電視臺(tái)的頻道，授予國防、航空和教育領(lǐng)域的長期合同，向個(gè)人發(fā)放社會(huì)保障金。此類個(gè)體安全的來源，不論是公共性質(zhì)的還是私人性質(zhì)的，不再被視作為奢侈品或賞金；對于領(lǐng)受人而言，它們是必需品和完全應(yīng)得的，絕非是一種施舍品。在這些權(quán)利中，唯獨(dú)只有窮人的權(quán)利沒有得到有效的保障執(zhí)行，雖然該權(quán)利已經(jīng)獲得了公共政策的認(rèn)可。”Reich，Individual Rights and Social Welfare: The Emerging Legal Issues，74 Yale L.J. 1245，1255（1965）. See also Reich，The New Property，73 Yale L. J. 733（1964）.停發(fā)此類津貼，是州政府裁決重要權(quán)利的國家行為。本案中當(dāng)事人提出的憲法性挑戰(zhàn)，無法通過主張公共補(bǔ)助津貼是“特權(quán)（privilege）”而非“權(quán)利（right）”獲得回應(yīng)。②Shapiro v. Thompson，394 U.S. 618，627 n. 6（1969）.在撤回公共補(bǔ)助津貼時(shí)，適用相關(guān)憲法限制的行為還包括：剝奪失業(yè)賠償金領(lǐng)取人員的資格；③Sherbert v. Verner，374 U. S. 398（1963）.拒絕給予免稅待遇；④Speiser v. Randall，357 U. S. 513（1958）.或者解雇公共雇員。⑤Slochower v. Board of Higher Education，350 U. S. 551（1956）. See also Goldsmith v. United States Board of Tax Appeals，270 U. S. 117（1926）（該案涉及一位擁有執(zhí)照的公共會(huì)計(jì)師向稅務(wù)上訴委員會(huì)上訴的權(quán)利）；Horusby v. Alien，326 F. 2d 605（C. A. 5th Cir. 1964）（該案涉及獲取酒類零售店?duì)I業(yè)執(zhí)照的權(quán)利）；Dixon v. Alabama State Board of Education，294 F. 2d 150（C. A. 5th Cir.），cert. denied，368 U. S. 930（1961）（該案涉及在公立高校上學(xué)的權(quán)利）。領(lǐng)受人獲得程序性正當(dāng)程序保護(hù)的程度，取決于其“遭受到的嚴(yán)重?fù)p失”⑥Joint Anti-Fascist Refugee Committee v. McGrath，341 U. S. 123，168（1951）（法蘭克福特大法官的協(xié)同意見）。的程度，以及領(lǐng)受人在避免損失方面的利益是否超過了政府進(jìn)行迅速裁決（summary adjudication）的利益。相應(yīng)地，正如本院曾在先前一個(gè)案件中所指出的那樣：“在特定情形下決定應(yīng)適用何種程序性正當(dāng)程序，必須首先確定所涉及的政府職能的確切性質(zhì)以及受政府行為影響的私人利益的確切性質(zhì)?！雹逤afeteria & Restaurant Workers Union v. McElroy，367 U. S. 886，895（1961）. See also Hannah v. Larche，363 U. S. 420，440，442（1960）.

當(dāng)然，某些政府津貼確實(shí)可能在沒有為領(lǐng)受人舉行事前的證據(jù)性聽證的情況下停止發(fā)放。⑧有聯(lián)邦上訴法院指出：“在眾多情形之中，一個(gè)廣為接受的觀念是，當(dāng)公眾遭遇損害之威脅，而采取行動(dòng)將損害到的私人利益相較而言不甚重要之時(shí)，公共機(jī)構(gòu)可以在舉行事后的聽證程序之前迅速采取行動(dòng)?！盧. A. Holman & Co. v. SEC，112 U. S. App. D. C. 43，47，299 F. 2d 127，131，cert. denied，370 U. S. 911（1962）（該案涉及暫停免予股票登記的待遇）。See also Ewing v. Mytinger & Casselberry，Inc.，339 U. S. 594（1950）（該案涉及扣押誤貼標(biāo)簽的維他命產(chǎn)品）；North American Cold Storage Co. v. Chicago，211 U. S. 306（1908）（該案涉及扣押不適合人類食用的產(chǎn)品）；Yakus v. United States，321 U. S. 414（1944）（該案涉及引入戰(zhàn)時(shí)價(jià)格規(guī)章）；Gonzalez v. Freeman，118 U. S. App. D. C. 180，334 F. 2d 570（1964）（該案涉及剝奪一位承包商與政府做生意的資格）。在前引的“餐館工人聯(lián)盟訴麥克爾羅伊案”（Cafeteria & Restaurant Workers Union v. McElroy）中，法院維持了行政機(jī)關(guān)運(yùn)用速裁程序解雇公共雇員的決定，因?yàn)椤奥?lián)邦政府在其專有的軍事職位中向來擁有不受約束的控制權(quán)”，以及本案屬于聯(lián)邦政府的“內(nèi)部事務(wù)”。Cf. Perkins v. Lukens Steel Co.，310 U. S. 113（1940）.但本院贊同聯(lián)邦地區(qū)法院的觀點(diǎn)，即在停止福利待遇之時(shí)，只有為領(lǐng)受人舉行事前的證據(jù)性聽證，方能滿足程序性正當(dāng)程序的要求。⑨Cf. Sniadach v. Family Finance Corp. ，395 U. S. 337（1969）.對于適格的領(lǐng)受人來說，社會(huì)福利為他們獲取基本的食物、衣物、住房和醫(yī)療服務(wù)提供了可能。⑩行政機(jī)關(guān)對行政相對人作出不符合社會(huì)福利待遇領(lǐng)取資格的決定，可能同時(shí)意味著其無法申請由州出資的醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目。See N. Y. Social Welfare Law § 366（1966）. Cf. Nash v. Florida Industrial Commission，389 U. S. 235，239（1967）.因此，在有關(guān)領(lǐng)取資格的糾紛獲得解決之前就停發(fā)補(bǔ)助金，可能會(huì)剝奪適格的領(lǐng)受人所期盼的賴以為生的唯一營生手段，這一關(guān)鍵性的因素在被列入黑名單的承包商、被解雇的政府雇員、被拒絕給予免征待遇的納稅人以及幾乎其他任何被終止了政府津貼（governmental entitlements）的人中都是不存在的。由于缺乏獨(dú)立的收入來源，領(lǐng)受人會(huì)立刻陷入絕境。他必須集中精力另行尋覓維持日常生計(jì)的手段，這反過來會(huì)影響他向福利官僚機(jī)構(gòu)尋求救濟(jì)的能力。①考慮到福利官僚機(jī)構(gòu)在獲致有關(guān)領(lǐng)取資格的正確決定上存有困難，領(lǐng)受人所遭受的不利處境尤為明顯。See Comment，Due Process and the Right to a Prior Hearing in Welfare Cases，37 Ford. L. Rev. 604，610-611（1969）.

此外，在停發(fā)補(bǔ)助金前為領(lǐng)受人提供證據(jù)性聽證，能夠使重要的政府利益得到促進(jìn)。自建國以來，合眾國一直致力于促進(jìn)本國全體人民的尊嚴(yán)和幸福。我們已經(jīng)認(rèn)識到，窮人們所無法控制的力量造成了他們的困窘處境。②See e.g.，Reich，Individual Rights and Social Welfare: The Emerging Legal Issues，74 Yale L.J. 1245，1255（1965）.這一與我們的傳統(tǒng)相悖的觀念，已對現(xiàn)代公共救助體系的發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。福利項(xiàng)目滿足了窮人們維持生計(jì)的基本需要，這促使他們能有與他人同等的機(jī)會(huì)富有意義地參與到共同體（community）生活之中。同時(shí)，福利項(xiàng)目能夠抑制因民眾普遍的不合理挫折感和不安全感帶來的社會(huì)動(dòng)蕩。因此，公共救助制度并不是單純的慈善行為，而是“促進(jìn)普遍福利，保障我們以及子孫后代之自由福祉”的一種手段。政府利益主張?zhí)峁┥鐣?huì)福利，同樣的利益考量也主張將社會(huì)福利不間斷地提供給有領(lǐng)取資格的人，為達(dá)成這一目的，舉行事前的證據(jù)性聽證是不可或缺的。

本案上訴人并不否認(rèn)這些利益考量，但認(rèn)為它們不及政府在節(jié)省財(cái)政和行政資源方面的相應(yīng)利益來得更為重要。該論辯意見認(rèn)為，后一利益考量可以將在停發(fā)補(bǔ)助金后舉行證據(jù)性聽證的程序設(shè)計(jì)予以正當(dāng)化。當(dāng)發(fā)現(xiàn)領(lǐng)受人不再符合領(lǐng)取資格的情形后立即停發(fā)補(bǔ)助，這一速裁程序能夠?qū)操Y金起到保護(hù)作用。同時(shí)，考慮到大多數(shù)領(lǐng)受人都接受了停發(fā)補(bǔ)助金的決定，速裁程序削減了實(shí)際舉行證據(jù)性聽證的次數(shù)，這既能節(jié)省國庫開支，又能節(jié)省行政機(jī)關(guān)的時(shí)間和精力。

但本院贊同聯(lián)邦地區(qū)法院的觀點(diǎn)，認(rèn)為在福利情境下，這些政府利益并不具有優(yōu)先地位。誠然，要求舉行事前的聽證程序會(huì)帶來更多的行政成本，而且考慮到不適格的領(lǐng)受人大多沒有償付能力，向他們發(fā)放的福利津貼可能無法在事后得到追回。然而，在降低前述額外開支方面，州政府并非是束手無策的。通過設(shè)計(jì)出新的程序迅速舉行停發(fā)補(bǔ)助前的聽證，以及更為熟練地利用人員與設(shè)備，許多財(cái)政與行政資源的耗費(fèi)可以得到削減。實(shí)際上，紐約州家庭救濟(jì)項(xiàng)目要求在停發(fā)補(bǔ)助后舉行證據(jù)性聽證程序，這一規(guī)定充分表明，該州認(rèn)可正確判定領(lǐng)受資格這一公共利益具有優(yōu)先地位，并為此提供了這一程序性保障措施。因此，適格的領(lǐng)受人在確保公共補(bǔ)助不受妨害方面的利益，加上州政府在確保補(bǔ)助金不被錯(cuò)誤終止方面的利益，顯然勝過州政府在阻止財(cái)政和行政負(fù)擔(dān)增加方面所存在著的競爭性關(guān)切。正如聯(lián)邦地區(qū)法院所正確指出的：“對福利領(lǐng)受人來說所涉利益太大了，行政機(jī)關(guān)作出善意的錯(cuò)誤或急躁的誤判的可能性也太高了，以致于不應(yīng)在沒有給予領(lǐng)受人聽證機(jī)會(huì)的情況下就停止發(fā)放補(bǔ)貼。如果領(lǐng)受人愿意，應(yīng)當(dāng)讓其充分了解本爭議案件，以便使他可以挑戰(zhàn)擬作出決定的理由以及提交反駁的證據(jù)。”③294 F. Supp.，at 904-905.

二

然而，本院同樣贊同聯(lián)邦地區(qū)法院的觀點(diǎn)，認(rèn)為停發(fā)補(bǔ)助前的聽證程序不必采取司法或準(zhǔn)司法審判的形式。本院牢記在心的是，制定法上規(guī)定的“公正的聽證”會(huì)為領(lǐng)受人提供一次充分的行政復(fù)審（administrative review）。④當(dāng)然，正當(dāng)程序不會(huì)要求舉行兩次聽證。假設(shè)有一個(gè)州只愿意在舉行“公正的”聽證程序之后繼續(xù)發(fā)放津貼，則將沒有必要舉行預(yù)備性聽證。相應(yīng)地，停發(fā)補(bǔ)助前的聽證僅有一個(gè)功能，那就是針對社會(huì)福利部門不繼續(xù)發(fā)放補(bǔ)助金的理由是否成立，形成一個(gè)初步?jīng)Q定，以防止領(lǐng)受人的津貼被錯(cuò)誤地停發(fā)。⑤Cf. Sniadach v. Family Finance Corp. ，395 U. S. 337，343（1969）（哈蘭大法官的協(xié)同意見）。因此，在停發(fā)補(bǔ)助前階段，不必制作完整的案卷，也不必發(fā)表全面的意見，這兩項(xiàng)要求的主要目的，是為了便于開展司法審查以及為未來的判決提供指引。同時(shí)，本院注意到，社會(huì)福利管理當(dāng)局和領(lǐng)受人都希望快速解決領(lǐng)受資格問題，他們習(xí)慣于以非正式的方式處理案件，而且一些社會(huì)福利部門承受著繁重的案件負(fù)荷。出于這些考慮，應(yīng)將停發(fā)補(bǔ)助前舉行的聽證會(huì)程序簡化到最低程度，使其能夠與福利領(lǐng)受人的具體人員特征相適應(yīng)，與待解決的爭議的特定性質(zhì)相契合。另需補(bǔ)充說明的是，在社會(huì)福利行政這一新興的法律領(lǐng)域中，不能對州和聯(lián)邦政府課加超過基本的正當(dāng)程序所要求的程序性負(fù)擔(dān)，關(guān)于這一點(diǎn)，本院并不比相關(guān)異議者知之更少。

“正當(dāng)法律程序的基本要求在于為當(dāng)事人提供聽取意見的機(jī)會(huì)。”①Grannis v. Ordean，234 U. S. 385，394（1914）.聽證必須“在有意義的地點(diǎn)，以有意義的方式進(jìn)行?！雹贏rmstrong v. Manzo，380 U. S. 545，552（1965）.在本案的情境下，以上這些原則就要求，應(yīng)向領(lǐng)受人及時(shí)、充分地告知擬作出的停發(fā)補(bǔ)助決定的詳細(xì)理由，并為其提供有效的機(jī)會(huì)來當(dāng)面對質(zhì)對方證人，以及以口頭形式發(fā)表自己的意見和提交證據(jù)。在像本案這樣，因領(lǐng)受人不服行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤認(rèn)定事實(shí)或者錯(cuò)誤適用規(guī)則、政策而提起的訴訟中，上述這些權(quán)利是至關(guān)重要的。③本案并不涉及以下問題：在案件不涉及事實(shí)爭議問題，或者適用法律規(guī)則問題并未與事實(shí)問題相交織的情況下，正當(dāng)程序是僅要求為當(dāng)事人提供提交書面意見的機(jī)會(huì)，還是要求同時(shí)為其提供提交書面意見和發(fā)表口頭辯論意見的機(jī)會(huì)。See FCC v. WJR，337 U. S. 265，275-277（1949）.

本院想表達(dá)的意思，并不是說紐約市要求在7日以前進(jìn)行通知這一規(guī)定本身不符合憲法，盡管確實(shí)可能在一些案件中，給予當(dāng)事人更長時(shí)間的通知方能滿足公正性要求。本院也沒有發(fā)現(xiàn)該通知的內(nèi)容或形式在憲法上存在著任何缺陷。紐約市通過同時(shí)運(yùn)用發(fā)送書面通知以及與社會(huì)福利工作者（caseworker）進(jìn)行私下會(huì)談，向領(lǐng)受人提出有關(guān)其是否繼續(xù)具有領(lǐng)受福利資格方面的特定問題。顯然，領(lǐng)受人會(huì)被告知社會(huì)福利部門所持之疑問的法律依據(jù)和事實(shí)根據(jù)。上述程序的結(jié)合，或許是社會(huì)福利部門與領(lǐng)受人之間進(jìn)行溝通的最有效方式。

紐約市現(xiàn)行的程序并未允許領(lǐng)受人親自或在律師的協(xié)助下，面見有權(quán)決定其領(lǐng)受資格問題的官員。因此，領(lǐng)受人無權(quán)以口頭形式向該官員提交證據(jù)，也無權(quán)當(dāng)面對質(zhì)或交叉詢問對方證人。這些程序疏漏的存在，使得該程序在合憲性方面存在著致命缺陷。

當(dāng)事人獲得聽證的機(jī)會(huì)，須與其所具有的能力和所處的環(huán)境相契合。④“提起申訴，要求當(dāng)事人具備某種安全感、覺悟、韌勁以及一般人所不具備的能力?！盬edemeyer & Moore，The American Welfare System，54 Calif. L. Rev. 326，342（1966）.讓福利領(lǐng)受人以書面形式或者通過社會(huì)福利工作者這一間接途徑發(fā)表意見，這是不夠充分的。對于大多數(shù)領(lǐng)受人來說，他們既欠缺出具書面意見所必需的受教育程度，又無法獲得專業(yè)知識上的援助，因而要求他們以書面形式提交意見并不現(xiàn)實(shí)。而且，以書面形式提交的意見不如口頭形式那樣具有靈活性，無法使領(lǐng)受人將答辯意見聚焦到?jīng)Q定者所認(rèn)為重要的那些問題之上。尤其是當(dāng)案件涉及領(lǐng)受人的誠實(shí)信用問題時(shí)，對于這一在許多停發(fā)補(bǔ)助金案件中時(shí)常出現(xiàn)的問題，書面提交的意見完全無法令人滿意地加以解決。由社會(huì)福利工作者向決定者轉(zhuǎn)呈意見，這一方式也存在著內(nèi)在的缺陷，因?yàn)樯鐣?huì)福利工作者傾向于收集當(dāng)事人欠缺領(lǐng)受人資格這一方面的事實(shí)，領(lǐng)受人一方所提交的證據(jù)難以安全無誤地傳達(dá)至決定者。因此，應(yīng)允許領(lǐng)受人以口頭方式發(fā)表意見。這里的口頭發(fā)表意見，以非正式的程序進(jìn)行即可；在本案中，正當(dāng)程序并不要求當(dāng)事人遵循特定的舉證順序或舉證方式。⑤Cf. HEW Handbook，pt. IV，§ 6400（a）.

在幾乎所有涉及到事實(shí)問題的案件中，正當(dāng)程序要求為當(dāng)事人提供當(dāng)面質(zhì)證和交叉詢問對方證人的機(jī)會(huì)。⑥E. g.，ICC v. Louisville & N. R. Co.，227 U. S. 88，93-94（1913）；Willner v. Committee on Character & Fitness，373 U. S. 96，103-104（1963）.本院在“格林訴麥克爾羅伊案”（Greene v. McElroy）中所撰寫的下述判詞，尤其契合于本案：

“在我們的法學(xué)理論上，有一些法律原則幾乎是亙古未變的。其中的一項(xiàng)原則是，當(dāng)政府的行為對個(gè)人造成嚴(yán)重?fù)p害，而該行為的合理性又取決于事實(shí)認(rèn)定問題時(shí)，用以證明政府行為合理性的證據(jù)必須向該個(gè)人開示，以便使其能夠有機(jī)會(huì)辯駁該證據(jù)之不實(shí)。對于書證而言，這一原則是重要的；而對于證人證言來說，該原則甚至顯得更為重要，因?yàn)樽C人的記憶可能出錯(cuò)，或者他可能有意做偽證，甚或受到惡意、報(bào)復(fù)心、偏狹、偏見或者嫉妒心的驅(qū)使。當(dāng)面質(zhì)證和交叉詢問程序的設(shè)立，將上述保障措施予以制度化。這些程序擁有古老的根基。它們可以在第六憲法修正案中找到表述。本院一直以來熱衷于保護(hù)這些權(quán)利免受侵蝕。不僅在刑事案件中，而且在所有涉及審查行政行為的案件中，本院都曾這樣作出過判決?！雹?60 U. S. 474，496-497（1959）.

因此，對于社會(huì)福利部門據(jù)以作出決定的證人，福利領(lǐng)受人必須有權(quán)對之進(jìn)行當(dāng)面對質(zhì)和交叉詢問。

“在許多案件中，如果缺乏律師的代理，獲得聽證的權(quán)利將毫無實(shí)際意義?！雹赑owell v. Alabama，287 U. S. 45，68-69（1932）.本院并不是說，在停發(fā)補(bǔ)助之前舉行的聽證必須獲得律師的代理，而僅僅是想說，如果領(lǐng)受人愿意，他應(yīng)有權(quán)聘請律師。律師能夠幫助領(lǐng)受人概括案件爭議問題，有條不紊地提出事實(shí)性主張，開展交叉詢問，進(jìn)而在總體上維護(hù)領(lǐng)受人的利益。本院預(yù)計(jì)，此一法律援助將不會(huì)不當(dāng)?shù)赝涎踊蛘叻梁β犠C程序的進(jìn)程。在這方面，《衛(wèi)生、教育和福利部手冊》顯然也持此觀點(diǎn)。③See 45 CFR § 205.10，34 Fed. Reg. 1144（1969）；45 CFR § 220.25，34 Fed. Reg. 13595（1969）.

最后，決定者只能依據(jù)在聽證程序上出示的法律規(guī)則和證據(jù)，對領(lǐng)受資格問題作出決定。④Ohio Bell Tel. Co. v. PUC，301 U. S. 292（1937）；United States v. Abilene & S. R. Co.，265 U. S. 274，288-289（1924）.為證明決定者遵守了這一基本規(guī)則，其必須給出決定的理由和所依據(jù)的證據(jù)，⑤Cf. Wichita R. & Light Co. v. PUC，260 U. S. 48，57-59（1922）.盡管決定者不必對此發(fā)表全面的意見，也不必作出正式的事實(shí)認(rèn)定或法律結(jié)論。當(dāng)然，決定者必須是中立的。⑥Cf. In re Murchison，349 U. S. 133（1955）；Wong Yang Sung v. McGrath，339 U. S. 33，45-46（1950）.聯(lián)邦地區(qū)法院認(rèn)為，福利官員先前從事與案件有關(guān)的某些工作并不必然會(huì)妨礙其擔(dān)任決定者，對此本院予以贊同。但是，該官員必須未曾參與過被復(fù)審決定的制作。

維持原判。

【關(guān)于首席大法官伯格（Chief Justice Burger）的異議意見，參見《美國聯(lián)邦最高法院判例匯編》第397卷第282頁以下】*Montgomery，Director，Department of Social Welfare of California，et al，397 U.S. 280）作出了判決。該案案情與本案類似，加利福尼亞州社會(huì)福利部在終止發(fā)放老年福利津貼之前，雖然設(shè)立了一個(gè)復(fù)審程序，但是該程序沒有為領(lǐng)受人提供舉行證據(jù)性聽證的機(jī)會(huì)。聯(lián)邦最高法院同樣裁決，在終止或暫停發(fā)放福利補(bǔ)助之前，只有為當(dāng)事人提供一個(gè)舉行證據(jù)性聽證的機(jī)會(huì)，方能滿足憲法上的程序性正當(dāng)程序之要求。但伯格大法官對此發(fā)表了異議意見，其反對的理由歸納起來主要有三點(diǎn)：（1）社會(huì)福利行政是一個(gè)全新的領(lǐng)域，在這一領(lǐng)域中，法院不應(yīng)急于做出憲法裁決，而是應(yīng)由行政機(jī)關(guān)來探索出相應(yīng)的程序性保護(hù)機(jī)制，后者更為靈活，且有進(jìn)行調(diào)整的余地。（2）本判決所課加給行政機(jī)關(guān)的程序性要求，會(huì)帶來巨大的行政成本。（3）本案所確立的程序要求可能具有先例價(jià)值，但是對于其能否適用于諸如削減補(bǔ)助、拒絕增加補(bǔ)助等案件，卻并未予以進(jìn)一步的明確?！g者注

【關(guān)于斯圖爾特大法官（Justice Stewart）的異議意見，參見《美國聯(lián)邦最高法院判例匯編》第397卷第285頁】**在“惠勒等人訴加利福尼亞州社會(huì)福利部主任蒙哥馬利等人案”中，斯圖爾特大法官也發(fā)表了異議意見。他認(rèn)為，紐約州和加利福尼亞州現(xiàn)行的停發(fā)補(bǔ)助程序并未違反憲法。——譯者注

布萊克大法官（Justice Black）發(fā)表異議意見

在晚近的半個(gè)世紀(jì)中，美國與世界上其他許多國家（或許可以說是絕大多數(shù)國家）一道，已經(jīng)朝向福利國家邁進(jìn)了一大步。福利國家通過向富人們征稅，為那些不甚幸運(yùn)的公民提供資助、食品、衣物和居所。其結(jié)果是，如今全美有超過900萬的人獲得了公共援助，這些援助由州政府或聯(lián)邦政府撥款，以津貼或者說是賞金（gratuities）的形式支付，通常是按周、月或季度定期進(jìn)行發(fā)放。①這一數(shù)據(jù)包括了老年人援助、育兒家庭援助、盲人援助、永久殘疾與完全殘疾援助以及一般援助項(xiàng)目的領(lǐng)受人。本案的一方當(dāng)事人是育兒家庭援助和一般援助的領(lǐng)受人。單是在紐約州，就有95.1萬人在領(lǐng)取育兒家庭援助，有10.8萬人領(lǐng)取一般家庭援助。在全國層面，相應(yīng)的數(shù)據(jù)分別是608萬人和39.1萬人。U. S. Bureau of the Census，Statistical Abstract of the United States：1969（90th ed.），Table 435，p. 297.由于這些賞金是按需進(jìn)行發(fā)放的，領(lǐng)受人的名冊常常會(huì)發(fā)生變動(dòng)：一部分人可能從名冊上被撤下來，另一部分人則被新增上去。這一名冊的變動(dòng)不居狀況，給政府帶來了持續(xù)的行政負(fù)擔(dān)；而如果認(rèn)為在該負(fù)擔(dān)之外，還需額外加上本院今日判決中所課加的程序性開支，那么這必定超出了政府的合理預(yù)期。

一邊是富人不斷增多，另一邊則是窮人在持續(xù)增加，這一困境給我們帶來了壓力，如果想要維續(xù)現(xiàn)行的體制，則必須在我們所處的民主憲政政府的框架下，探尋相應(yīng)的解決之道。在很大程度上，正是為了擺脫此類緊迫的經(jīng)濟(jì)問題，來自歐洲、亞洲和其他地區(qū)的人們選擇定居于此，并組成了我們的國家。很多定居者曾經(jīng)遭受過各種形式的迫害，對于因權(quán)力不受限制而使人民生活痛苦不堪的政府，他們唯恐避之不及。我相信，正是出于這一原因，才使得早期的定居者一踏上新大陸，就著手約束政府的權(quán)力，對此他們所采取的方式，是將該政府能夠運(yùn)用的權(quán)力限定在明文規(guī)定的范圍之內(nèi)，并最終出臺(tái)了成文憲法。②通過制定成文憲法對政府權(quán)力施加固定的約束，這一直是人類孜孜以求的目標(biāo)。在我們制定殖民地憲法之前，17世紀(jì)40年代英國平等派（the Levellers）所發(fā)起的政治運(yùn)動(dòng)，就已經(jīng)提出了這一目標(biāo)。J. Frank，The Levellers（1955）. 1647年，英國平等派主張?jiān)谌嗣裰g達(dá)成一項(xiàng)協(xié)定，以明文方式對英國政府進(jìn)行約束。這一主張中的很多觀點(diǎn)，后來被吸收到了美國憲法之中。Id.，at 135-147.他們竭盡集體智慧，撰寫了這一基本憲章，向其人民和官員宣布下述措辭強(qiáng)硬的命令：“只允許行使這些權(quán)力，再逾越一步也不行。在既未授權(quán)也未禁止你行使權(quán)力之處，我們?nèi)嗣裼行袆?dòng)的自由。”③這一命令在第四修正案中得到了表述：“本憲法沒有授權(quán)給合眾國或沒有禁止各州行使的權(quán)力，保留給各州或人民?！?/p>

1787年夏天，來自13個(gè)原殖民地的代表齊聚賓夕法尼亞州的費(fèi)城，他們在漫長而又炎熱的數(shù)月時(shí)間內(nèi)，創(chuàng)制了一個(gè)擁有有限權(quán)力的政府。代表們將政府分成立法、司法和行政三個(gè)部門。司法部門未被賦予任何制定法律的權(quán)力。事實(shí)上，授予司法部門參與和否決立法的權(quán)力，這一方案在制憲會(huì)議上曾被提出和討論過，但最終遭到了否決。④有人提議讓司法分支的成員出席復(fù)決會(huì)議（Council of Revision），對立法進(jìn)行審議并有權(quán)行使否決權(quán)。這一提議后被否決。J. Elliot，1 Elliot's Debates 160，164，214（Journal of the Federal Convention）；395，398（Yates' Minutes）；vol. 5，pp. 151，164-166，344-349（Madison's Notes）（Lippincott ed. 1876）. 也有人建議讓首席大法官成為總統(tǒng)行政會(huì)議（President's executive Council）的成員，這同樣遭到了否決。Id.，vol. 5，pp. 442，445，446，462.在我看來，憲法通篇沒有一個(gè)字、一個(gè)短語或者一句話可以推斷得出，法官被授予了這種立法權(quán)力。誠然，在“馬伯里訴麥迪遜案”⑤1 Cranch 137（1803）.中，最高法院正確地指出，法院必須是憲法的最終解釋者，但在我看來，該判決為法院悄然步入憲法修正案和立法之專屬領(lǐng)域提供了可乘之機(jī)。當(dāng)法官們基于立法性目的行使這一司法權(quán)力之時(shí)，我認(rèn)為他們逾越了被授予的權(quán)力之運(yùn)行邊界，進(jìn)入到了憲法授予給國會(huì)和人民的權(quán)力領(lǐng)域之中。這也正是我認(rèn)為本院在本案中正在做的事情。因此我對本案判決提出異議。

紐約州超過100萬的人，⑥See U. S. Bureau of the Census，Statistical Abstract of the United States: 1969（90th ed.），Table 435，p. 297.以及全國50個(gè)州超過900萬的人，并非是被隨機(jī)列入到救濟(jì)名冊之中的。他們之所以被列入名冊，是因?yàn)楦＠賳T認(rèn)為他們有領(lǐng)取補(bǔ)助金的資格?；蛟S，為了幫助領(lǐng)受人緩解眼前的困窘之境，福利官員倉促地制定出了名單，誤將一些人列入其中。一部分獲得了接濟(jì)的人，肯定在法律上沒有領(lǐng)取補(bǔ)助的資格。毫無疑問的是，有的人會(huì)時(shí)時(shí)進(jìn)行自我檢視，對于自己缺乏領(lǐng)受資格這一狀況，無論是因?yàn)闊o需進(jìn)行接濟(jì)或者是出于其他原因，他們都心知肚明。不少誤領(lǐng)了補(bǔ)助金的人，由于缺乏足夠的財(cái)產(chǎn)，以致于政府無法向他們要回已經(jīng)錯(cuò)誤發(fā)放的補(bǔ)助金。但是，本院今日作出的判決認(rèn)為，對這些人停止發(fā)放補(bǔ)助金，將會(huì)違反憲法第十四修正案的正當(dāng)程序條款，除非政府首先為他們提供一個(gè)舉行事前的“證據(jù)性聽證”的機(jī)會(huì)；即便是福利官員確信領(lǐng)受人在法律上沒有領(lǐng)受資格，也應(yīng)這么做。換句話說，多數(shù)意見認(rèn)為，即使領(lǐng)受人純粹是因故意欺騙而得以進(jìn)入領(lǐng)取人名冊，政府對此也無能為力，必須繼續(xù)向其發(fā)放本不應(yīng)得的補(bǔ)助金，直至舉行證據(jù)性聽證確認(rèn)其沒有領(lǐng)受資格為止。我認(rèn)為，政府應(yīng)致力于確保補(bǔ)助金不發(fā)放給那些沒有領(lǐng)取資格的人，而在我們的憲法上，沒有任何條款禁止政府這么做。

另外，我認(rèn)為不應(yīng)對憲法第十四修正案作如此不必要的擴(kuò)大解釋。該修正案的制定初衷在于保護(hù)黑人免受歧視，盡管該條款的部分語詞能夠而且確實(shí)會(huì)涵攝到其他人，但眾所周知，該條款背后的核心意圖在于保護(hù)歷史上曾出現(xiàn)過的奴隸。①Cf. Adamson v. California，332 U. S. 46，71-72，and n. 5（1947）（異議意見）。然而，本院作出的判決實(shí)際上認(rèn)為，政府未向個(gè)人定期發(fā)放其所承諾的福利，這侵犯了該個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，違反了憲法第十四修正案的正當(dāng)程序條款。當(dāng)政府認(rèn)定個(gè)人沒有誠實(shí)地申領(lǐng)補(bǔ)助金時(shí)，如果認(rèn)為其所承諾發(fā)放的慈善款構(gòu)成了個(gè)體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這似乎有點(diǎn)令人難以置信。

倘若本案多數(shù)意見是作為眾議院教育和勞工委員會(huì)（House Committee on Education and Labor）的一份報(bào)告而撰寫的，我將對此不表示任何反對意見，但是，作為一份宣稱是依據(jù)憲法術(shù)語所作出的司法裁判，我認(rèn)為它完全是存在缺陷的。撇開一切冗言，顯然今日本院采納了聯(lián)邦地區(qū)法院的下述觀點(diǎn)：“對于迫切需要福利補(bǔ)助的領(lǐng)受人而言，在停發(fā)補(bǔ)助金之前沒有舉行事先的某種形式的聽證程序，是不合情理的（unconscionable）”，據(jù)此，本院認(rèn)為福利行政機(jī)關(guān)的行為違憲。持多數(shù)意見的大法官們系通過權(quán)衡比較“領(lǐng)受人避免停發(fā)決定的利益”與“政府進(jìn)行迅速裁決的利益”，得出了上述結(jié)論。今天，利益衡量后的結(jié)果是要求舉行一個(gè)“停發(fā)補(bǔ)助前的聽證”，但我們無法預(yù)知，明天進(jìn)行利益衡量后的結(jié)果又會(huì)是什么。盡管持多數(shù)意見的大法官們試圖通過援引有限的先例來支撐其決定，但顯然，決定今天本院多數(shù)意見的因素，并不是憲法術(shù)語或者其他判決所確立的原則，而是持多數(shù)意見的大法官們對于“在本案中什么是公正的和人性化的程序”這一問題所作的集體判斷。

因此，本案的多數(shù)意見僅僅是本院部分大法官們時(shí)常表達(dá)的一個(gè)觀點(diǎn)的翻版，該觀點(diǎn)認(rèn)為，正當(dāng)程序條款禁止從事那些被本院多數(shù)意見認(rèn)定為是“不公正的”、“不適當(dāng)?shù)摹被蛘摺坝|犯了他們的良知”的行為。②See e.g.，Rochin v. California，342 U. S. 165，172（1952）.諸如此類的表述并未出現(xiàn)在正當(dāng)程序條款之中。假如可以作此解釋，那么持多數(shù)意見的大法官們可以自由地將他們自己認(rèn)為是不公正的或者觸犯了良知的行為判定為違憲。③我注意到，一些人認(rèn)為，決定本案判決的作出過程的因素，并非是法官們個(gè)人所持的觀點(diǎn)，而是他們對于“人類的集體良知”的探索，后者更為客觀化。但在我看來，上述觀點(diǎn)僅僅是對個(gè)人判斷所作的一種委婉表述。與任何人一樣，法官們也透過自己的雙眼來體察世界，他們所探知的“集體良知”，與自身的良知極度相似。Cf. Griswold v. Connecticut，381 U. S. 479，518-519（1965）（布萊克大法官的反對意見）；Sniadach v. Family Finance Corp. ，395 U. S. 337，350-351（1969）（布萊克大法官的反對意見）。要是正當(dāng)程序條款的起草者們賦予了法官們在宣告法律違憲方面如此自由的權(quán)力，那么國父們所關(guān)注的成文憲法的核心價(jià)值早就蕩然無存了。事實(shí)上，如果那種觀點(diǎn)是正確的話，正當(dāng)程序條款將會(huì)很容易地吞噬憲法文本的其他部分。誠然，憲法在特定時(shí)刻經(jīng)常是“由法官們說了算”，而非取決于國父們寫在紙上的內(nèi)容。④欲知“基本的公正”這一標(biāo)準(zhǔn)有多模糊，只需試想一下，全國福利權(quán)利組織（National Welfare Rights Organization）的負(fù)責(zé)人、全國商會(huì)（national Chamber of Commerce）會(huì)長以及約翰·伯奇協(xié)會(huì)（John Birch Society）主席這三人對于本案中的程序公正性問題可能會(huì)持的不同見解。成文憲法的制定，旨在保護(hù)人民免受包括法官在內(nèi)的政府官員的權(quán)力濫用行為，為此必須要有明文的標(biāo)準(zhǔn)來界定權(quán)力行使的范圍和具體要求。非常遺憾的是，我不得不說，今天本院所作出的判決，對于旨在控制、約束政府和法官的憲法而言，是一種嚴(yán)重而又危險(xiǎn)的背離；它恰恰是向如下一部憲法邁進(jìn)了一步，該憲法反映的是秉持特定社會(huì)與經(jīng)濟(jì)哲學(xué)的法官，對于“何謂公正的行為”或者相反“何謂令人震驚的與不合理的行為”的立場。

將今天本院所要求遵守的程序視為一個(gè)憲法問題，這在我們的法律體系中未曾有過先例。用最簡單的話來說，本案中涉及的問題，與兩方當(dāng)事人因存在持續(xù)的法律關(guān)系而要求其中的一方當(dāng)事人定期向另一方付款的情形頗為相似。糾紛通常產(chǎn)生于“欠錢”的一方當(dāng)事人停止向另一方付款之時(shí)，該付款人往往會(huì)辯稱收款人沒有領(lǐng)款的法定權(quán)利，以此來證明自己行為的正當(dāng)性。收款人當(dāng)然可以不同意付款人的這種辯解，并可以起訴至法院，強(qiáng)制要求其付款。但在我們的法律體系中，我未曾聽說過，對于一位缺乏償付能力的收款人，法律會(huì)要求宣稱是欠了他錢的人繼續(xù)向其付款，如果是這樣的話，那么在付款人勝訴的情況下，將沒有任何的抵押物（security）或保證金（bond）來確保已支付的款項(xiàng)在事后得到追回。然而，今天的判決絲毫沒有要求福利領(lǐng)受人退回其在事前的證據(jù)性聽證期間錯(cuò)誤領(lǐng)取的補(bǔ)助金，也沒有要求其提供保證金，這是有違“公正性”要求的。這些領(lǐng)受人確實(shí)是太窮了，以致于他們無法提供保證金，也無法退還已領(lǐng)取的補(bǔ)助金，正如本院多數(shù)意見所意識到的，他們必須依靠這些補(bǔ)助金來維持生活。

本院顯然認(rèn)為，這一判決將使窮人們受益。在我看來，最終的結(jié)果將恰好相反。雖然今天的判決僅要求舉行一個(gè)行政性的證據(jù)性聽證，但由此推導(dǎo)出來的必然邏輯結(jié)果，是要求舉行憲法所要求的、冗長的、完全對抗式的行政復(fù)審和司法審查程序。在此后的案件中，福利領(lǐng)受人必定會(huì)提出，在對行政行為進(jìn)行司法審查之前停掉福利補(bǔ)助，這同樣違背了正當(dāng)程序原則。由于停發(fā)補(bǔ)助金仍然可能會(huì)“剝奪適格的領(lǐng)受人所期盼的賴以為生的唯一營生手段”，那么這一利益衡量過程不得出下述結(jié)論才怪：在停發(fā)補(bǔ)助金前未舉行完全的司法審查程序是不合情理的。畢竟，如持多數(shù)意見的法官所指出的那樣，在每一種程序中，都僅涉及權(quán)衡比較政府的錢袋子與領(lǐng)受人的實(shí)際生存這一問題，而天平通常須向個(gè)人這一方進(jìn)行傾斜。同樣地，今天的判決僅要求在行政聽證中為領(lǐng)受人提供可以尋求律師幫助的機(jī)會(huì)，但循此邏輯，不推導(dǎo)出要求為領(lǐng)受人指派律師之結(jié)論是令人難以想象的，因?yàn)轭I(lǐng)受人這一群體因太窮而無力自己聘請律師，如果不為他們指派律師，其獲得律師幫助的權(quán)利將顯得毫無意義。①Cf. Gideon v. Wainwright，372 U. S. 335，344（1963）.因此，今天作出的判決的最終后果可能會(huì)是，一旦政府決定發(fā)放福利津貼，那么在領(lǐng)受人提起行政和司法審查（向法院提起訴訟的權(quán)利自然包括在內(nèi)）之前，政府將無法撤回該決定。由于這一過程通常將持續(xù)數(shù)年之久，此一憲法所課加的負(fù)擔(dān)必將導(dǎo)致的結(jié)局是，政府在沒有經(jīng)過徹底而全面的調(diào)查確認(rèn)領(lǐng)受人的資格之前，不會(huì)把福利申請者列入有權(quán)領(lǐng)受補(bǔ)助金的名冊之中。本院或許可以確保的是，未經(jīng)充分的“正當(dāng)程序”訴訟，窮人們不會(huì)被從名冊中除名，但與此同時(shí)，這也將導(dǎo)致許多人再也上不了名冊，或者至少會(huì)使他們在等待政府認(rèn)定初始資格的漫長過程中，維持貧困狀態(tài)。

基于上述原因，我對本院作出的判決持有異議。對于我們的國家來說，福利國家的運(yùn)作是一項(xiàng)新的實(shí)驗(yàn)?？紤]到這一點(diǎn)及其他原因，我認(rèn)為，實(shí)施福利項(xiàng)目的新實(shí)驗(yàn)不應(yīng)被固化在我們的憲制結(jié)構(gòu)之中。它們應(yīng)當(dāng)像其他立法性決定一樣，交由國會(huì)以及由人民選舉出來的專司法律制定之職的立法機(jī)構(gòu)來完成。

*本案例譯自《美國聯(lián)邦最高法院判例匯編》（United States Reports）第397卷，第254-279頁（Goldberg V. Kelly, 397 U.S. 254）。在翻譯過程中，譯者對判決書原文做了如下處理：（1）為符合中文的行文規(guī)則，將判決書正文中夾注的解說性案例和法條，一律改為當(dāng)頁腳注。（2）為遵循本刊的編輯規(guī)范，將判決書原文中連續(xù)編排的注釋，一律改為每頁重新編號。對于原判決書中因重復(fù)引用文獻(xiàn)而簡寫的注釋，補(bǔ)上被引用文獻(xiàn)的完整信息。（3）考慮到本刊沒有設(shè)置原判決書的邊碼，對于判決書原文中提及的頁碼予以刪除?！g者注

**蘇州大學(xué)王健法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

（責(zé)任編輯：程雪陽）