吳 艷,李雪蓮
(云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院社科部,昆明 650101)
改革開放后,雖經(jīng)幾次改革,但我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)膨脹、人員臃腫和政府職能錯位等問題依然沒有得到解決。為了解決上述問題,以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的職能推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)服務(wù)三農(nóng)為目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,就成了2004年以來農(nóng)村改革的一個重要任務(wù)。這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革產(chǎn)生了怎樣的影響?是否收到了預(yù)期的效果?是否會像以前改革一樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)總陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)當(dāng)中?鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能真的徹底轉(zhuǎn)變了嗎?縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村之間的關(guān)系理順了嗎?實際上,這些問題的回答,不僅需要宏觀層面的分析,也需要微觀層面的考察,只有將宏觀和微觀兩個層面的觀察與分析結(jié)合起來,才能在比較客觀的事實材料基礎(chǔ)上進行判斷,做出實事求是的回答。鑒于此,本文試圖結(jié)合中央、國務(wù)院鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革精神和M鎮(zhèn)機構(gòu)改革的實踐,分析研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運行現(xiàn)狀,進而以微明宏,全面審視我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的制度設(shè)計,提出完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的對策性建議。
作為農(nóng)村稅費改革的配套改革之一,始于2004年的此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,首先在安徽、吉林、黑龍江、湖北等部分地區(qū)進行試點。隨著農(nóng)村綜合改革的不斷深入,中央提出了加強社會主義新農(nóng)村建設(shè)、加快推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化進程等新的戰(zhàn)略部署,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革內(nèi)容不斷深化,試點范圍也逐漸擴大到全國。由此,M鎮(zhèn)新一輪的機構(gòu)改革主要有撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、黨政機關(guān)機構(gòu)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革、鄉(xiāng)財縣管、公推公選等。
M鎮(zhèn)合并了一個鄉(xiāng)。合并前M鎮(zhèn)原有在崗職工62人(其中男40人、女22人,公務(wù)員23人、工人12人、技術(shù)人員24人、職員3人),合并之后新的M鎮(zhèn)機構(gòu)有在崗職工122人,合并前后的人員沒有任何變化,這意味著M鎮(zhèn)政府沒有進行人員精簡。合并后,M鎮(zhèn)黨委、政府有在崗職工有50人,其中,領(lǐng)導(dǎo)班子成員8人、黨政綜合辦15人、人大紀(jì)委辦2人、經(jīng)濟發(fā)展辦12人、社會事務(wù)辦13人。
2005年M鎮(zhèn)黨政機關(guān)機構(gòu)設(shè)置主要有黨政綜合辦公室、人大、紀(jì)委辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室和社會事務(wù)辦公室。然而,2011年的黨政機關(guān)機構(gòu)改革是在2005年基礎(chǔ)之上進行了一些調(diào)整,即黨政辦公室增加部分職能、取消了人大、紀(jì)委辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室增加部分職能、社會事務(wù)辦公室增加部分職能、增加社會治安綜合治理辦公室。
2005年M鎮(zhèn)的事業(yè)單位設(shè)置主要有農(nóng)經(jīng)站、文化站、廣播站、計劃生育服務(wù)所、公路管理所和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理所。根據(jù)2011年中央、省文件精神,M鎮(zhèn)的事業(yè)單位設(shè)置有1個財政所和6個中心。即財政所、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、林業(yè)服務(wù)中心、人口和計劃生育服務(wù)中心、文化體育和廣播電視服務(wù)中心、國土和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)服務(wù)中心和社會保障服務(wù)中心。
M鎮(zhèn)根據(jù)中央、省、市關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革文件精神,實行“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制,即每年鎮(zhèn)財政收入全部上劃到縣里保管,每年縣里只給鎮(zhèn)里有限的辦公經(jīng)費。
M鎮(zhèn)于2009年進行公推公選鎮(zhèn)長候選人,這是干部人事制度改革創(chuàng)新的累積性成果,并具有突破性的創(chuàng)舉,確實實現(xiàn)了干部選拔任用的開放與民主。但是,筆者在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn),公推公選仍處于起步階段,在實際操作中還有許多亟待完善的地方。
為了解M鎮(zhèn)機構(gòu)改革效果,筆者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾進行了訪談和問卷調(diào)查,從中可以看出成效與欠缺。
新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是在農(nóng)村綜合改革背景下進行的,是對農(nóng)村上層建筑的一次重大調(diào)整,對新時期“三農(nóng)”戰(zhàn)略的實施具有重要作用。這次改革首次把加強為農(nóng)服務(wù)作為改革的出發(fā)點和落腳點,使農(nóng)民群眾共享改革成果,是行政改革堅持以人為本、適應(yīng)人民需求的一次有益的嘗試,在一定程度上取得了成效,主要表現(xiàn)在以下方面。
1.黨政機關(guān)機構(gòu)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)進一步精簡,組織結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化,守住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制和實有人員“只減不增”的底線,制止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期以來亂進人現(xiàn)象,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制膨脹的勢頭得到有效遏制。另外,理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部關(guān)系,促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作作風(fēng)從經(jīng)驗型向?qū)W習(xí)型轉(zhuǎn)變、從權(quán)力型向能力型轉(zhuǎn)變、從隨意型向規(guī)范型轉(zhuǎn)變、從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。
2.“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理體制,規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為,遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)濫用辦公經(jīng)費的現(xiàn)象,從而減少和節(jié)約了行政開支。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“一所六中心”改革,分離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)中的政府與事業(yè)單位的關(guān)系,理順了縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))事業(yè)單位的條塊關(guān)系,整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)三農(nóng)的有限資源,從而促使了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變,加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的社會管理和公共服務(wù)職能,提高了為農(nóng)服務(wù)的質(zhì)量。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變緩和了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民緊張關(guān)系。農(nóng)業(yè)稅取消之前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最主要工作就是要向村民催交農(nóng)業(yè)稅和其他費用,加上計劃生育政策的執(zhí)行,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民的關(guān)系極其緊張,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的合法性備受質(zhì)疑。然而,農(nóng)業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不用再向農(nóng)民催交農(nóng)業(yè)稅和其他費用了,反而為農(nóng)民提供各種補貼,還有新農(nóng)合、農(nóng)村低保和養(yǎng)老保險的執(zhí)行,給農(nóng)民帶來了實惠,從而緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民的緊張關(guān)系。
雖然本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革取得了一定成效,并且“后農(nóng)業(yè)稅時代”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)不用再催收農(nóng)業(yè)稅了,以前計劃生育硬指標(biāo)也變成了軟指標(biāo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民的關(guān)系得到了緩和,然而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的工作難度卻加大了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)工作的難度加大表現(xiàn)在以下方面。
1.財政資源匱乏和權(quán)力弱小,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)難以應(yīng)對壓力型體制之下不切實際的“高指標(biāo)、多任務(wù)”。一方面,農(nóng)業(yè)稅取消之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)呈現(xiàn)財政資源匱乏和權(quán)力弱小的現(xiàn)實狀態(tài)。①周飛舟用“空殼化”來形容稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源匱乏的程度,參見周飛舟:《轉(zhuǎn)移支付何以解救縣鄉(xiāng)財政》,《南風(fēng)窗》,2006年第5期。趙樹凱則用“虛弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力”來概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力弱小的事實[1];另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際能力難以應(yīng)對上級制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)任務(wù)。在財政資源匱乏和權(quán)力弱小的現(xiàn)實情形之下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)通過制度化的官僚制運作方式往往很難完成壓力型體制下的“高指標(biāo)、多任務(wù)”,于是就容易出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“造假”、“共謀”、“擺平”等非正式的權(quán)力技術(shù),來應(yīng)對壓力型體制下的“高指標(biāo)、多任務(wù)”,最終使部分國家政策或上級制訂的目標(biāo)任務(wù)并沒有得到貫徹執(zhí)行。
2.面對“一票否決”的制度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不堪重負。每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)除了要跟上級黨委、政府,多個部門簽各種“責(zé)任狀”以外,還要面對眾多的“一票否決”事項。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言,在眾多政績考核指標(biāo)中,“一票否決”顯然最具“硬度”,可以最大限度凸顯對相應(yīng)工作的重視程度,最能牽動被考核者的神經(jīng)。“一票否決”事項覆蓋范圍越來越廣,除了常設(shè)性的“一票否決”事項,如計劃生育、安全生產(chǎn)、社會綜合治理、黨風(fēng)廉政、控輟保學(xué)等,鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要面對因具體工作而增加的一些臨時性“一票否決”,這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的壓力不斷增加,使得不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在“高壓線”前深感不堪重負,疲于應(yīng)對。
3.新的工作任務(wù)增多。隨著農(nóng)村工作日益受到中央和地方黨委政府的重視,農(nóng)村的配套改革項目也逐漸增多,如新農(nóng)合、農(nóng)村新型養(yǎng)老保險、新農(nóng)村建設(shè)、定點扶貧、干部下鄉(xiāng)等等這些工作實際上都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)來落實。除了完成法定職能和上級交辦的工作任務(wù)之外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)出于自身政績的驅(qū)動,還要從事許多能夠顯示出其自身政績的事務(wù)。另外,為應(yīng)付上面檢查每天要填報的各種表格和材料,也是令鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頭痛的事情。
雖然“后農(nóng)業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的工作面臨很多困難,但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革并不是已經(jīng)走到終點,相反,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革實際上還有較大的空間,從依法行政和服務(wù)三農(nóng)的目標(biāo)衡量,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革至少還可以從三個方面推進。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)相對于縣級政權(quán)而言權(quán)力較小,但相對于村委會來說權(quán)力卻很大,由此也導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系不順,致使村委會在法律實踐上異化成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的派出機構(gòu),村民自治呈現(xiàn)出行政化的趨勢。要改變這種趨勢,還是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的權(quán)力。收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力可以從以下幾個方面入手:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)不能插手村委會選舉。村委會是基層群眾性自治性組織,村委會選舉是村民自己行使的權(quán)力,作為基層政府不能干涉村民們的意愿選誰和不選誰,只能在選舉業(yè)務(wù)方面進行指導(dǎo)和培訓(xùn)。二是取消“村財鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管”的管理制度。村級財產(chǎn)本應(yīng)由村民代表大會和村民進行監(jiān)督,但在實踐上卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行管理和監(jiān)督,這有悖于村民自治管理制度,不利于村民自治意識和能力的培養(yǎng)。三是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)以“責(zé)任狀”形式對村委會的管理方式。在目標(biāo)責(zé)任制的管理模式下,上級政府主要是通過“責(zé)任狀”方式對下級政府進行管理。然而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)也用“責(zé)任狀”管理方式對村民自治組織進行管理,這儼然把村委會當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的派出機構(gòu)了。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)不能干涉村民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。當(dāng)前,雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)不再強行干涉村民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán),但是還會以增長農(nóng)民收入為由,讓村民搞特色農(nóng)業(yè),而不管村民是否同意,更不管村民的損失問題。
中央政府希望通過新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革強化公共服務(wù)職能,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)打造成為服務(wù)型政府,那么未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應(yīng)進一步擴大服務(wù)。一是提供良好的公共服務(wù)。公共服務(wù)要以農(nóng)民群眾的利益為重,建立相應(yīng)的規(guī)章制度,服務(wù)農(nóng)村社會的快速發(fā)展。要樹立為農(nóng)民服務(wù)的意識,積極為農(nóng)民服務(wù),幫助農(nóng)民排憂解難,幫助農(nóng)民增收,為農(nóng)民的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。要積極為三農(nóng)服務(wù),一切工作以農(nóng)民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點,千方百計地為滿足農(nóng)民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活的需要,真正從父母官轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的公仆。二是綜合治理鄉(xiāng)村環(huán)境。農(nóng)村的發(fā)展需要優(yōu)美的環(huán)境,農(nóng)民群眾居住生活的提高也是需要舒適的鄉(xiāng)村環(huán)境。對農(nóng)村進行綜合整治,徹底改變農(nóng)村臟、亂、差的生活環(huán)境,美化、亮化、綠化村莊,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項重要任務(wù)。三是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較完善,農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施也許因為地域遼闊的原因相對較少,自來水、柏油路、電、天然氣、暖氣等基礎(chǔ)設(shè)施在農(nóng)村普及率很低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要立足于本地的實際,切實加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投人,強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為農(nóng)村社會發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。四是加強農(nóng)村的養(yǎng)老保險服務(wù)、社會救助和農(nóng)村醫(yī)療保險體系的建設(shè),并且要管好用好國家轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的各種資金,為鄉(xiāng)村提供必要的社會保障,包括生產(chǎn)保障、教育保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、生活保障及生育保障等。五是為農(nóng)民和屬地企業(yè)提供便利服務(wù),通過不同形式的服務(wù)窗口,直接提供咨詢、代辦、指導(dǎo)、督辦及投訴受理等全方位服務(wù),用實實在在的政策服務(wù)、信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、法律服務(wù)保證和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上水平。
1.依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的關(guān)系
理順鄉(xiāng)村關(guān)系的前提就是要依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的關(guān)系,雖然我國《村民委員會組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于基層政權(quán),而村委會屬于群眾性自治組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行指導(dǎo)、支持和幫助,村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作進行協(xié)助,兩者的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。但是,《村民委員會組織法》對上述內(nèi)容的規(guī)定過于粗略與原則化,致使各地方執(zhí)行帶有一定的隨意性和趨利避害性,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系實際上成為上下級關(guān)系。因此,必須進一步完善《村民委員會組織法》,進一步從法律上合理劃分各自職責(zé)權(quán)限??尚械姆桨甘牵魇「鶕?jù)本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況制定《村組法》實施細則,具體規(guī)定哪些事項由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行指導(dǎo)、支持與幫助,哪些事項必須由村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行協(xié)助,哪些事項是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)干涉的,從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關(guān)系在法律上更具有可操作性。
2.社會主義協(xié)商民主機制下基層政府和村委會
公民與政府之間的平等對話一直是社會主義民主政治的核心。社會主義協(xié)商民主機制能夠在互惠和平等關(guān)系的背景下,展開政府與公民的對話,促進政府了解公民的訴求,重新評價公共政策的合理性。這種機制通過轉(zhuǎn)變公民和官員參與政治實踐的方式,不僅提供了公民與政府官員在日?;顒雍徒y(tǒng)治決策過程中的相互理解,也能夠在出現(xiàn)危機和僵局時找到合作的途徑[2]。推進社會主義協(xié)商民主機制在農(nóng)村的實現(xiàn),一方面能夠保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的管理職權(quán)和村委會的自治權(quán)的實現(xiàn);另一方面,也能夠增強農(nóng)民及鄉(xiāng)村干部的民主意識、法制觀念,提高參政議政能力,促進廣大農(nóng)民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能履行情況進行監(jiān)督,保證基層政府依法履行好自己的管理職能,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)與村委會的雙贏。
3.社會主義協(xié)商民主機制下少數(shù)民族的權(quán)利保護
在多民族聚居的鄉(xiāng)鎮(zhèn),民族地區(qū)利益多元化的格局正在形成,加上各個少數(shù)民族擁有不同風(fēng)俗習(xí)慣,使得民族地區(qū)利益沖突更加復(fù)雜,而協(xié)商民主就是強調(diào)要尊重各種不同的利益,承認(rèn)多元社會的多元利益沖突、分歧。在公眾討論共同問題和沖突的過程中,各種利益能夠自由表達并得以充分考慮,協(xié)商民主不否認(rèn)政治的基礎(chǔ)是利益;同時,協(xié)商鼓勵公開和改變各種利益,以維護公共利益。協(xié)商過程中的對話和討論趨向于使參與者的偏好轉(zhuǎn)向公共利益。協(xié)商民主更像是公共論壇而不是競爭的市場,其中,政治討論以公共利益為導(dǎo)向。①轉(zhuǎn)引自陳家剛:《協(xié)商民主:概念、要素與價值》,《中共天津市委黨校學(xué)報》,2005年第3期?;駽arolyn Hendriks.The Ambiguous Roleof Civil Society in Deliberative Democracy[J].(Refereed Paper Presented to the Jubilee Conferenceof the Australasian Political Studies Association)Canberra:Australian National University,October,2002.]因此,在多民族聚居的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行協(xié)商民主,可以在充分尊重各個少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣基礎(chǔ)之上討論、協(xié)商不同的利益沖突,使得各少數(shù)民族的利益能夠自由表達并得以充分考慮,從而消解不同民族群體之間的利益沖突。這樣,不僅有利于尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣,還可以保護少數(shù)民族的合法權(quán)利,促進民族團結(jié)。
[1]趙樹凱.虛弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力[N].中國經(jīng)濟時報,2004-11-29.
[2]陳家剛.協(xié)商民主:概念、要素與價值[J].中共天津市委黨校學(xué)報,2005,(3).