民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革研究——基于M鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)證分析

吳 艷，李雪蓮

（云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院社科部，昆明 650101）

改革開放后，雖經(jīng)幾次改革，但我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)膨脹、人員臃腫和政府職能錯(cuò)位等問題依然沒有得到解決。為了解決上述問題，以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)服務(wù)三農(nóng)為目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，就成了2004年以來農(nóng)村改革的一個(gè)重要任務(wù)。這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生了怎樣的影響?是否收到了預(yù)期的效果?是否會(huì)像以前改革一樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)總陷入“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的惡性循環(huán)當(dāng)中？鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能真的徹底轉(zhuǎn)變了嗎？縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間的關(guān)系理順了嗎？實(shí)際上，這些問題的回答，不僅需要宏觀層面的分析，也需要微觀層面的考察，只有將宏觀和微觀兩個(gè)層面的觀察與分析結(jié)合起來，才能在比較客觀的事實(shí)材料基礎(chǔ)上進(jìn)行判斷，做出實(shí)事求是的回答。鑒于此，本文試圖結(jié)合中央、國(guó)務(wù)院鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革精神和M鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐，分析研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行現(xiàn)狀，進(jìn)而以微明宏，全面審視我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的制度設(shè)計(jì)，提出完善我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的對(duì)策性建議。

一、“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”M鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套改革之一，始于2004年的此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，首先在安徽、吉林、黑龍江、湖北等部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。隨著農(nóng)村綜合改革的不斷深入，中央提出了加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化進(jìn)程等新的戰(zhàn)略部署，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容不斷深化，試點(diǎn)范圍也逐漸擴(kuò)大到全國(guó)。由此，M鎮(zhèn)新一輪的機(jī)構(gòu)改革主要有撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革、鄉(xiāng)財(cái)縣管、公推公選等。

（一）撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)

M鎮(zhèn)合并了一個(gè)鄉(xiāng)。合并前M鎮(zhèn)原有在崗職工62人（其中男40人、女22人，公務(wù)員23人、工人12人、技術(shù)人員24人、職員3人），合并之后新的M鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)有在崗職工122人，合并前后的人員沒有任何變化，這意味著M鎮(zhèn)政府沒有進(jìn)行人員精簡(jiǎn)。合并后，M鎮(zhèn)黨委、政府有在崗職工有50人，其中，領(lǐng)導(dǎo)班子成員8人、黨政綜合辦15人、人大紀(jì)委辦2人、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦12人、社會(huì)事務(wù)辦13人。

（二）黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革

2005年M鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置主要有黨政綜合辦公室、人大、紀(jì)委辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室和社會(huì)事務(wù)辦公室。然而，2011年的黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革是在2005年基礎(chǔ)之上進(jìn)行了一些調(diào)整，即黨政辦公室增加部分職能、取消了人大、紀(jì)委辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室增加部分職能、社會(huì)事務(wù)辦公室增加部分職能、增加社會(huì)治安綜合治理辦公室。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革

2005年M鎮(zhèn)的事業(yè)單位設(shè)置主要有農(nóng)經(jīng)站、文化站、廣播站、計(jì)劃生育服務(wù)所、公路管理所和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理所。根據(jù)2011年中央、省文件精神，M鎮(zhèn)的事業(yè)單位設(shè)置有1個(gè)財(cái)政所和6個(gè)中心。即財(cái)政所、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、林業(yè)服務(wù)中心、人口和計(jì)劃生育服務(wù)中心、文化體育和廣播電視服務(wù)中心、國(guó)土和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)服務(wù)中心和社會(huì)保障服務(wù)中心。

（四）鄉(xiāng)財(cái)縣管

M鎮(zhèn)根據(jù)中央、省、市關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革文件精神，實(shí)行“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，即每年鎮(zhèn)財(cái)政收入全部上劃到縣里保管，每年縣里只給鎮(zhèn)里有限的辦公經(jīng)費(fèi)。

（五）公推公選

M鎮(zhèn)于2009年進(jìn)行公推公選鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人，這是干部人事制度改革創(chuàng)新的累積性成果，并具有突破性的創(chuàng)舉，確實(shí)實(shí)現(xiàn)了干部選拔任用的開放與民主。但是，筆者在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，公推公選仍處于起步階段，在實(shí)際操作中還有許多亟待完善的地方。

二、M鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的效果

為了解M鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革效果，筆者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾進(jìn)行了訪談和問卷調(diào)查，從中可以看出成效與欠缺。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得了一定成效

新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是在農(nóng)村綜合改革背景下進(jìn)行的，是對(duì)農(nóng)村上層建筑的一次重大調(diào)整，對(duì)新時(shí)期“三農(nóng)”戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要作用。這次改革首次把加強(qiáng)為農(nóng)服務(wù)作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使農(nóng)民群眾共享改革成果，是行政改革堅(jiān)持以人為本、適應(yīng)人民需求的一次有益的嘗試，在一定程度上取得了成效，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)進(jìn)一步精簡(jiǎn)，組織結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，守住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和實(shí)有人員“只減不增”的底線，制止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)期以來亂進(jìn)人現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制膨脹的勢(shì)頭得到有效遏制。另外，理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部關(guān)系，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作作風(fēng)從經(jīng)驗(yàn)型向?qū)W習(xí)型轉(zhuǎn)變、從權(quán)力型向能力型轉(zhuǎn)變、從隨意型向規(guī)范型轉(zhuǎn)變、從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

2.“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理體制，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支行為，遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)濫用辦公經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，從而減少和節(jié)約了行政開支。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“一所六中心”改革，分離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中的政府與事業(yè)單位的關(guān)系，理順了縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位的條塊關(guān)系，整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)三農(nóng)的有限資源，從而促使了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，提高了為農(nóng)服務(wù)的質(zhì)量。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變緩和了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民緊張關(guān)系。農(nóng)業(yè)稅取消之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最主要工作就是要向村民催交農(nóng)業(yè)稅和其他費(fèi)用，加上計(jì)劃生育政策的執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民的關(guān)系極其緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的合法性備受質(zhì)疑。然而，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不用再向農(nóng)民催交農(nóng)業(yè)稅和其他費(fèi)用了，反而為農(nóng)民提供各種補(bǔ)貼，還有新農(nóng)合、農(nóng)村低保和養(yǎng)老保險(xiǎn)的執(zhí)行，給農(nóng)民帶來了實(shí)惠，從而緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民的緊張關(guān)系。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)工作難度加大

雖然本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得了一定成效，并且“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不用再催收農(nóng)業(yè)稅了，以前計(jì)劃生育硬指標(biāo)也變成了軟指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民的關(guān)系得到了緩和，然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作難度卻加大了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)工作的難度加大表現(xiàn)在以下方面。

1.財(cái)政資源匱乏和權(quán)力弱小，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)難以應(yīng)對(duì)壓力型體制之下不切實(shí)際的“高指標(biāo)、多任務(wù)”。一方面，農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)財(cái)政資源匱乏和權(quán)力弱小的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。①周飛舟用“空殼化”來形容稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源匱乏的程度，參見周飛舟：《轉(zhuǎn)移支付何以解救縣鄉(xiāng)財(cái)政》，《南風(fēng)窗》，2006年第5期。趙樹凱則用“虛弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力”來概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力弱小的事實(shí)[1]；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際能力難以應(yīng)對(duì)上級(jí)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)任務(wù)。在財(cái)政資源匱乏和權(quán)力弱小的現(xiàn)實(shí)情形之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)通過制度化的官僚制運(yùn)作方式往往很難完成壓力型體制下的“高指標(biāo)、多任務(wù)”，于是就容易出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“造假”、“共謀”、“擺平”等非正式的權(quán)力技術(shù)，來應(yīng)對(duì)壓力型體制下的“高指標(biāo)、多任務(wù)”，最終使部分國(guó)家政策或上級(jí)制訂的目標(biāo)任務(wù)并沒有得到貫徹執(zhí)行。

2.面對(duì)“一票否決”的制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不堪重負(fù)。每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)除了要跟上級(jí)黨委、政府，多個(gè)部門簽各種“責(zé)任狀”以外，還要面對(duì)眾多的“一票否決”事項(xiàng)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，在眾多政績(jī)考核指標(biāo)中，“一票否決”顯然最具“硬度”，可以最大限度凸顯對(duì)相應(yīng)工作的重視程度，最能牽動(dòng)被考核者的神經(jīng)?！耙黄狈駴Q”事項(xiàng)覆蓋范圍越來越廣，除了常設(shè)性的“一票否決”事項(xiàng)，如計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、社會(huì)綜合治理、黨風(fēng)廉政、控輟保學(xué)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要面對(duì)因具體工作而增加的一些臨時(shí)性“一票否決”，這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的壓力不斷增加，使得不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在“高壓線”前深感不堪重負(fù)，疲于應(yīng)對(duì)。

3.新的工作任務(wù)增多。隨著農(nóng)村工作日益受到中央和地方黨委政府的重視，農(nóng)村的配套改革項(xiàng)目也逐漸增多，如新農(nóng)合、農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)村建設(shè)、定點(diǎn)扶貧、干部下鄉(xiāng)等等這些工作實(shí)際上都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)來落實(shí)。除了完成法定職能和上級(jí)交辦的工作任務(wù)之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)出于自身政績(jī)的驅(qū)動(dòng)，還要從事許多能夠顯示出其自身政績(jī)的事務(wù)。另外，為應(yīng)付上面檢查每天要填報(bào)的各種表格和材料，也是令鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頭痛的事情。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革對(duì)策

雖然“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作面臨很多困難，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革并不是已經(jīng)走到終點(diǎn)，相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)際上還有較大的空間，從依法行政和服務(wù)三農(nóng)的目標(biāo)衡量，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革至少還可以從三個(gè)方面推進(jìn)。

（一）收縮權(quán)力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)相對(duì)于縣級(jí)政權(quán)而言權(quán)力較小，但相對(duì)于村委會(huì)來說權(quán)力卻很大，由此也導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系不順，致使村委會(huì)在法律實(shí)踐上異化成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，村民自治呈現(xiàn)出行政化的趨勢(shì)。要改變這種趨勢(shì)，還是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力可以從以下幾個(gè)方面入手：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不能插手村委會(huì)選舉。村委會(huì)是基層群眾性自治性組織，村委會(huì)選舉是村民自己行使的權(quán)力，作為基層政府不能干涉村民們的意愿選誰(shuí)和不選誰(shuí)，只能在選舉業(yè)務(wù)方面進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn)。二是取消“村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”的管理制度。村級(jí)財(cái)產(chǎn)本應(yīng)由村民代表大會(huì)和村民進(jìn)行監(jiān)督，但在實(shí)踐上卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和監(jiān)督，這有悖于村民自治管理制度，不利于村民自治意識(shí)和能力的培養(yǎng)。三是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)以“責(zé)任狀”形式對(duì)村委會(huì)的管理方式。在目標(biāo)責(zé)任制的管理模式下，上級(jí)政府主要是通過“責(zé)任狀”方式對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行管理。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)也用“責(zé)任狀”管理方式對(duì)村民自治組織進(jìn)行管理，這儼然把村委會(huì)當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)了。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不能干涉村民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。當(dāng)前，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不再?gòu)?qiáng)行干涉村民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，但是還會(huì)以增長(zhǎng)農(nóng)民收入為由，讓村民搞特色農(nóng)業(yè)，而不管村民是否同意，更不管村民的損失問題。

（二）擴(kuò)大服務(wù)

中央政府希望通過新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)化公共服務(wù)職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)打造成為服務(wù)型政府，那么未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)。一是提供良好的公共服務(wù)。公共服務(wù)要以農(nóng)民群眾的利益為重，建立相應(yīng)的規(guī)章制度，服務(wù)農(nóng)村社會(huì)的快速發(fā)展。要樹立為農(nóng)民服務(wù)的意識(shí)，積極為農(nóng)民服務(wù)，幫助農(nóng)民排憂解難，幫助農(nóng)民增收，為農(nóng)民的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。要積極為三農(nóng)服務(wù)，一切工作以農(nóng)民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，千方百計(jì)地為滿足農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活的需要，真正從父母官轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的公仆。二是綜合治理鄉(xiāng)村環(huán)境。農(nóng)村的發(fā)展需要優(yōu)美的環(huán)境，農(nóng)民群眾居住生活的提高也是需要舒適的鄉(xiāng)村環(huán)境。對(duì)農(nóng)村進(jìn)行綜合整治，徹底改變農(nóng)村臟、亂、差的生活環(huán)境，美化、亮化、綠化村莊，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。三是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較完善，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施也許因?yàn)榈赜蜻|闊的原因相對(duì)較少，自來水、柏油路、電、天然氣、暖氣等基礎(chǔ)設(shè)施在農(nóng)村普及率很低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要立足于本地的實(shí)際，切實(shí)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投人，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。四是加強(qiáng)農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)、社會(huì)救助和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)體系的建設(shè)，并且要管好用好國(guó)家轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的各種資金，為鄉(xiāng)村提供必要的社會(huì)保障，包括生產(chǎn)保障、教育保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、生活保障及生育保障等。五是為農(nóng)民和屬地企業(yè)提供便利服務(wù)，通過不同形式的服務(wù)窗口，直接提供咨詢、代辦、指導(dǎo)、督辦及投訴受理等全方位服務(wù)，用實(shí)實(shí)在在的政策服務(wù)、信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、法律服務(wù)保證和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上水平。

（三）建立社會(huì)主義協(xié)商民主機(jī)制是理順鄉(xiāng)村關(guān)系的有效途徑

1．依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系

理順鄉(xiāng)村關(guān)系的前提就是要依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系，雖然我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于基層政權(quán)，而村委會(huì)屬于群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助，村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作進(jìn)行協(xié)助，兩者的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。但是，《村民委員會(huì)組織法》對(duì)上述內(nèi)容的規(guī)定過于粗略與原則化，致使各地方執(zhí)行帶有一定的隨意性和趨利避害性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系實(shí)際上成為上下級(jí)關(guān)系。因此，必須進(jìn)一步完善《村民委員會(huì)組織法》，進(jìn)一步從法律上合理劃分各自職責(zé)權(quán)限。可行的方案是，各省根據(jù)本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況制定《村組法》實(shí)施細(xì)則，具體規(guī)定哪些事項(xiàng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)、支持與幫助，哪些事項(xiàng)必須由村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行協(xié)助，哪些事項(xiàng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)干涉的，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系在法律上更具有可操作性。

2．社會(huì)主義協(xié)商民主機(jī)制下基層政府和村委會(huì)

公民與政府之間的平等對(duì)話一直是社會(huì)主義民主政治的核心。社會(huì)主義協(xié)商民主機(jī)制能夠在互惠和平等關(guān)系的背景下，展開政府與公民的對(duì)話，促進(jìn)政府了解公民的訴求，重新評(píng)價(jià)公共政策的合理性。這種機(jī)制通過轉(zhuǎn)變公民和官員參與政治實(shí)踐的方式，不僅提供了公民與政府官員在日常活動(dòng)和統(tǒng)治決策過程中的相互理解，也能夠在出現(xiàn)危機(jī)和僵局時(shí)找到合作的途徑[2]。推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主機(jī)制在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)，一方面能夠保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的管理職權(quán)和村委會(huì)的自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，也能夠增強(qiáng)農(nóng)民及鄉(xiāng)村干部的民主意識(shí)、法制觀念，提高參政議政能力，促進(jìn)廣大農(nóng)民群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能履行情況進(jìn)行監(jiān)督，保證基層政府依法履行好自己的管理職能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與村委會(huì)的雙贏。

3．社會(huì)主義協(xié)商民主機(jī)制下少數(shù)民族的權(quán)利保護(hù)

在多民族聚居的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，民族地區(qū)利益多元化的格局正在形成，加上各個(gè)少數(shù)民族擁有不同風(fēng)俗習(xí)慣，使得民族地區(qū)利益沖突更加復(fù)雜，而協(xié)商民主就是強(qiáng)調(diào)要尊重各種不同的利益，承認(rèn)多元社會(huì)的多元利益沖突、分歧。在公眾討論共同問題和沖突的過程中，各種利益能夠自由表達(dá)并得以充分考慮，協(xié)商民主不否認(rèn)政治的基礎(chǔ)是利益；同時(shí)，協(xié)商鼓勵(lì)公開和改變各種利益，以維護(hù)公共利益。協(xié)商過程中的對(duì)話和討論趨向于使參與者的偏好轉(zhuǎn)向公共利益。協(xié)商民主更像是公共論壇而不是競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，其中，政治討論以公共利益為導(dǎo)向。①轉(zhuǎn)引自陳家剛：《協(xié)商民主：概念、要素與價(jià)值》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2005年第3期?；駽arolyn Hendriks．The Ambiguous Roleof Civil Society in Deliberative Democracy[J]．（Refereed Paper Presented to the Jubilee Conferenceof the Australasian Political Studies Association）Canberra：Australian National University，October，2002.]因此，在多民族聚居的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行協(xié)商民主，可以在充分尊重各個(gè)少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣基礎(chǔ)之上討論、協(xié)商不同的利益沖突，使得各少數(shù)民族的利益能夠自由表達(dá)并得以充分考慮，從而消解不同民族群體之間的利益沖突。這樣，不僅有利于尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，還可以保護(hù)少數(shù)民族的合法權(quán)利，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。

[1]趙樹凱.虛弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2004-11-29.

[2]陳家剛.協(xié)商民主：概念、要素與價(jià)值[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2005，（3）.