鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變探析

宿連友

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與職能現(xiàn)狀

河南省2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革核定，特大鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制配備不突破37名，一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)不突破33名，二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)不突破22名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置黨政辦公室，掛社會(huì)綜合治理辦公室牌子，社會(huì)事務(wù)辦公室，掛計(jì)劃生育辦公室牌子和經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室牌子，不允許單獨(dú)設(shè)立其它機(jī)構(gòu)或增掛其它牌子，不設(shè)專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)置6個(gè)事業(yè)單位，財(cái)政全額供給編制45名。即：農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中心、計(jì)劃生育服務(wù)中心、勞動(dòng)保障中心、財(cái)稅所。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一履行“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、搞好公共服務(wù)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)”的職能，重點(diǎn)是立足于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理方式，把工作重點(diǎn)從直接辦企業(yè)、抓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等具體事務(wù)，轉(zhuǎn)到提供政策服務(wù)以及營(yíng)造發(fā)展環(huán)境上來。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引領(lǐng)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)民增收，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得包辦企事業(yè)投資決策，不得代替企業(yè)招商引資，不得直接干預(yù)企業(yè)、農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，黨政干部不得在企業(yè)兼職。在做好經(jīng)濟(jì)工作的同時(shí)，努力提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。宣傳、落實(shí)好黨和國(guó)家的法律政策，按照依法行政的原則，加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，及時(shí)化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，確保社會(huì)穩(wěn)定。抓好農(nóng)田水利基本建設(shè)，改善農(nóng)村公共生活設(shè)施，繼續(xù)做好計(jì)劃生育、民政、文教、衛(wèi)生工作。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，因地制宜，量力而行，確定符合本地實(shí)際的工作重點(diǎn)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能中存在的問題

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能不完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級(jí)政府，年初都要與上級(jí)政府簽訂完成各項(xiàng)工作的指標(biāo)和責(zé)任狀，年底上級(jí)各部門都要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)工作進(jìn)行考核驗(yàn)收?，F(xiàn)實(shí)是，公安、工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、土地、環(huán)保等權(quán)力在上面，而稅收任務(wù)的完成責(zé)任是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，社會(huì)治安綜合治理、環(huán)保、計(jì)生等一票否決的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；以塊管理的征收養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、發(fā)放糧補(bǔ)等部門掌管著資金劃撥和人事權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干活卻沒有資金保障；涉及民生的修橋、補(bǔ)路、打井等群眾關(guān)心的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有財(cái)力去解決；新農(nóng)村建設(shè)中的征地、拆遷等社會(huì)管理事務(wù)的完成，沒有政策支持?！皺?quán)力在縣里，錢在部門里，責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)里”的現(xiàn)象普遍存在。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的不健全，嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能履行，導(dǎo)致辦事效率不高和推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能動(dòng)態(tài)調(diào)整不及時(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制數(shù)核定不同外，其職能都是一樣的?，F(xiàn)實(shí)工作中，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，其現(xiàn)有職能是不能全部涵蓋的。如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，工礦企業(yè)比較發(fā)達(dá)、旅游資源豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等等，這些不同情況，應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)工作情況對(duì)其職能進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，不能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能永遠(yuǎn)“一刀切”。再比如，由于對(duì)縣鄉(xiāng)工作職能的劃分和界定不明確，在實(shí)際工作中已嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的履行和工作的開展，職能越位、錯(cuò)位、缺位，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作負(fù)擔(dān)，不利于行政效能的提高。這些情況也都應(yīng)該及時(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能進(jìn)行整合，不必非要等到機(jī)構(gòu)改革時(shí)才去調(diào)整和解決。

三是缺乏執(zhí)法的主體資格。當(dāng)前，我國(guó)的法律法規(guī)及地方性法規(guī)規(guī)定的管理職能，大部分只落實(shí)到縣級(jí)以上人民政府及職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)缺失，有責(zé)無權(quán)。“不干失職、干了違法”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際工作中普遍面臨的一個(gè)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主要涉及三個(gè)方面：公共安全管理，涉及安全生產(chǎn)、道路安全、農(nóng)業(yè)和機(jī)械安全、消防安全等；人口資源環(huán)境監(jiān)管，涉及城鎮(zhèn)管理、市政、國(guó)土、民政、環(huán)境保護(hù)等；農(nóng)村市場(chǎng)管理，包括產(chǎn)品質(zhì)量、食品、醫(yī)療、農(nóng)資等。以上各執(zhí)法項(xiàng)目除按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有執(zhí)法權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受人口與計(jì)生委委托征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)外，其他項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)均沒有執(zhí)法權(quán)。比如對(duì)耕地取土問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能阻止，無法處罰；比如消防，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只管“救火”和日常檢查而沒有處罰權(quán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成“看得見的管不了，管得了的看不見”的狀況?，F(xiàn)實(shí)工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即使及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象，也只能勸阻，輕的不了了之，嚴(yán)重違法行為，只有聯(lián)系有執(zhí)法權(quán)的單位處理，可等執(zhí)法人員到了，違法人員早已不知去向。

四是機(jī)構(gòu)設(shè)置不靈活。目前，河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置都是2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的職能需要統(tǒng)一設(shè)置的，當(dāng)時(shí)不論鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小，各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展如何，統(tǒng)一設(shè)置為三個(gè)辦公室、五個(gè)中心、一個(gè)所。10年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展各具特色，經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化差距拉大，承擔(dān)的社會(huì)管理和服務(wù)的任務(wù)也相差較大，而機(jī)構(gòu)編制仍維持著10年前統(tǒng)一設(shè)置的格局，這種狀況，已滯后于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，也不適應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的需要。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的思考與建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)，工作的重心，創(chuàng)新的源頭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際相適應(yīng)，與黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村工作的各項(xiàng)政策同步協(xié)調(diào)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)實(shí)行分類指導(dǎo)，堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制創(chuàng)新。

（一）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能。要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，理順上級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)關(guān)系，完善公共服務(wù)等一系列政策措施，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科學(xué)化決策水平進(jìn)一步提高。要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的特點(diǎn)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政執(zhí)法上的職能，提高對(duì)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力，提高公共服務(wù)和社會(huì)治安的綜合治理能力；使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實(shí)承擔(dān)起加強(qiáng)社會(huì)管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鞏固基層政權(quán)、提供公共服務(wù)等職能；要承擔(dān)起城鄉(xiāng)一體化中新農(nóng)村建設(shè)的人口產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約的服務(wù)作用，搞好發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新活力這些新的職能。

（二）科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)要在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際設(shè)置，在管理上要堅(jiān)持因地制宜，科學(xué)配置，動(dòng)態(tài)管理。對(duì)于不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可依照中央編辦明確的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)試點(diǎn)的做法設(shè)置行政和事業(yè)機(jī)構(gòu)，比如特設(shè)園區(qū)管理辦公室等；一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉(zhuǎn)變，對(duì)行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)機(jī)構(gòu)，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的性質(zhì)和特點(diǎn)，以有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作為側(cè)重點(diǎn)，試行“大辦制”和“大中心制”，此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置可相對(duì)一致，比如特設(shè)畜牧養(yǎng)殖服務(wù)中心等；城市（縣）周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政和事業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置要突出城市社區(qū)服務(wù)和公共管理的職能，比如特設(shè)文化旅游服務(wù)中心等。三個(gè)類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制數(shù)額，可在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

（三）創(chuàng)新體制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能實(shí)行差異性管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能要按照責(zé)權(quán)一致，分類指導(dǎo)的原則賦予，按照國(guó)家的法律政策對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從主體功能上進(jìn)行明確定位，賦予不同類別鄉(xiāng)鎮(zhèn)什么樣的職責(zé)，就給予其什么樣的權(quán)限，令其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。上級(jí)政府也要按照職能轉(zhuǎn)變的要求，給予不同類別鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分的履行職能所需的管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)。按照中央編辦明確的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)試點(diǎn)的做法，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限，賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、城鎮(zhèn)綜合管理等133項(xiàng)管理權(quán)限，法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)由縣級(jí)政府行使的權(quán)限，采取委托、授權(quán)等方式賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；法律法規(guī)規(guī)定必須由縣以上行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)限，采取簡(jiǎn)化程序、減少環(huán)節(jié)、限時(shí)辦結(jié)等措施，提高工作效率，為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供便利。□作者單位：開封市編辦 E：LDQ

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革 職能轉(zhuǎn)變