生態(tài)轉(zhuǎn)移支付研究綜述及對我國的啟示

王璇

摘 要：改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)問題日益顯現(xiàn)，并日趨嚴(yán)重。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要手段，對于推動生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了積極作用。但是，我國對于生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的研究起步較晚。從研究方法、研究內(nèi)容到研究結(jié)論三個(gè)方面就國內(nèi)外研究進(jìn)行綜述，提出加強(qiáng)生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)體系建設(shè)，因地制宜，根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施轉(zhuǎn)移支付，以及橫向轉(zhuǎn)移支付與縱向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合等政策，從而完善我國生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；生態(tài)補(bǔ)償；橫向轉(zhuǎn)移；縱向轉(zhuǎn)移

中圖分類號：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）05-0172-02

對于縱向與橫向這兩種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，學(xué)術(shù)界存有較大爭議。綜述國內(nèi)外研究，對兩者的利弊進(jìn)行分析，生態(tài)財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付并不沖突，應(yīng)盡快打通主體功能區(qū)生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的雙軌通道，才能構(gòu)建完整的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。此外，我國應(yīng)借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，建立健全生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)體系及其他配套措施，進(jìn)而完善我國生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

一、生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度研究綜述

（一）研究方法

有關(guān)該課題的研究國內(nèi)外大多采用定性的研究范式，對生態(tài)資源環(huán)境管理財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要性、現(xiàn)存缺陷及政策建議進(jìn)行論述，較少采用實(shí)證分析方法。但近幾年有所突破，如田利民（2013）以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的縱深理論分析為視角，努力突破傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩ㄐ匝芯糠妒?，利用模型化和?shù)量化的研究方法探尋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绊懸蛩?，協(xié)調(diào)多方利益的財(cái)務(wù)安排方式，并以濰坊市為例進(jìn)行了實(shí)證分析。

（二）研究內(nèi)容

1.生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要性及現(xiàn)狀分析

早在20世紀(jì)90年代中期，德國環(huán)境專家委員會就建議使用政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付確保生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的提供。IreneRing（2005）針對地方政府提供跨地區(qū)生態(tài)公共產(chǎn)品服務(wù)的行為，研究了地方政府間轉(zhuǎn)移支付。我國在2008年建立對地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度，2011年中央財(cái)政正式設(shè)立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。

胡毅濤、賈亞男 （2009）對新疆生態(tài)補(bǔ)償與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度還不能完全適應(yīng)作為國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的需要，由此提出生態(tài)補(bǔ)償視角下新疆財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)化設(shè)計(jì)。劉強(qiáng)等 （2010）介紹了巴西生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐的開展及其所取得的顯著效果，提出通過生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度可有效提高地方政府生態(tài)保護(hù)的積極性及其財(cái)政能力。劉軍民（2010）對中央財(cái)政通過一般性轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫绒k法進(jìn)行了評析，強(qiáng)調(diào)南水北調(diào)中線水源區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾浴羌t宇、郭成 （2011）分析建立及完善了貴州民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的必要性、重要性以及存在的問題。張冬梅（2012）指出民族地區(qū)集生態(tài)環(huán)境天然脆弱、整體貧困、自然資源豐富與生態(tài)功能特殊等特性于一體，中央及各民族地區(qū)政府在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償方面仍有欠缺。楊中文、劉虹利等人（2013）從介紹水生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付入手，通過分析目前存在的問題，提出一套水生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)想。

2.生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的理論基礎(chǔ)研究

目前，理論界將公平理論與“生態(tài)預(yù)算”理論作為生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)。如果僅以公共服務(wù)公平理論為基礎(chǔ)可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)接受生態(tài)轉(zhuǎn)移支付額度不足，無法達(dá)到預(yù)期激勵(lì)效果。

傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算已不能滿足生態(tài)資源環(huán)境管理的要求。有學(xué)者提出應(yīng)該對自然資源采用與地區(qū)經(jīng)濟(jì)管理一樣的方法，并整合到政府財(cái)政預(yù)算框架中去。stefanHajkowiez則對生態(tài)資源環(huán)境管理方面財(cái)政預(yù)算的具體方法進(jìn)行了探析，指出財(cái)政均衡旨在平衡每個(gè)地區(qū)解決自然資源管理問題的能力，運(yùn)用多標(biāo)準(zhǔn)分析（MCA）方法能使決策者權(quán)衡多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，通過界定各地區(qū)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)的內(nèi)生能力及外部需求指數(shù)，為資金分配提供依據(jù)。潘家華和陳迎（2009）探討了形成全球溫室氣體減排的碳預(yù)算方案，并倡導(dǎo)通過碳預(yù)算提高轉(zhuǎn)移支付的透明性和可預(yù)見性。

3.生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)化路徑研究

鄭雪梅（2006）認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度就是生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，并指出其核心是通過經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)或貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移一部分財(cái)政資金，在生態(tài)關(guān)系密切的區(qū)域或流域建立起生態(tài)服務(wù)的市場交換關(guān)系，從而使生態(tài)服務(wù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化。陶恒和宋小寧（2010）主要討論了對限制類和禁止類主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)問題，認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)這兩類區(qū)域進(jìn)行生態(tài)保護(hù)建設(shè)的直接成本和放棄發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會成本，以及受益區(qū)域的支付意愿來共同確定橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，并給出了完善以生態(tài)補(bǔ)償為主的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議；Ring（2005）以生態(tài)指標(biāo)為基礎(chǔ)，將部分生態(tài)增值稅（ICMS一E）收入，按一定比例分配給地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，通過州政府的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，激勵(lì)地方政府幫助當(dāng)?shù)鼐用癖Ｗo(hù)和維護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量。

（三）結(jié)論研究

徐麗萍、蔡雅欣、李姣妤 （2012）以生態(tài)預(yù)算理論和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利公平理論為指導(dǎo)，對生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的理論基礎(chǔ)進(jìn)行了規(guī)范分析，論證了從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中獨(dú)立出來的生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的本質(zhì)、結(jié)構(gòu)及其與主體功能區(qū)的關(guān)系。生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是以縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合為特點(diǎn)的一種制度安排，能推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。張冬梅 （2013）則指出，生態(tài)補(bǔ)償是有利于提高民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)福利的重要保障，從而是提高全社會的生態(tài)福利甚至整體福利的重要保障。從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，構(gòu)建對民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目v橫交錯(cuò)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)福利目標(biāo)的最直接有效的經(jīng)濟(jì)政策。

二、完善我國生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的幾點(diǎn)啟示

（一）完善生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)法律法規(guī)體系

目前，我國尚未形成完善的生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度法律法規(guī)體系。2009年財(cái)政部制定并實(shí)施了《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點(diǎn)）辦法》，要求資金按照統(tǒng)一規(guī)范的方式適當(dāng)考慮地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)特殊支出因素。但現(xiàn)行此種部門規(guī)章的立法層次太低。我國應(yīng)借鑒巴西等國家的成功經(jīng)驗(yàn)，制定完善的生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法律法規(guī)，明確生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)和原則，明確各級政府的法律責(zé)任，提高資金的使用效率。

（二）因地制宜，根據(jù)地方具體情況實(shí)施生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

我國地域面積較廣，自然環(huán)境復(fù)雜多變，地區(qū)間無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是生態(tài)環(huán)境都存在著較大差距。因此，可將國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付方式推廣到全國，采取按縣測算，下達(dá)到省，省級財(cái)政根據(jù)本地實(shí)際情況分配落實(shí)到相關(guān)市縣。充分考慮人口、資源環(huán)境、生態(tài)狀況以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素。首先，補(bǔ)償方式應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況設(shè)定，從而提高轉(zhuǎn)移支付效率。其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)科學(xué)化和規(guī)范化，應(yīng)充分考慮地區(qū)實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀以及生態(tài)效益水平。特別是對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的地區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)公平發(fā)展經(jīng)濟(jì)和利用本地資源的權(quán)利受到限制，若財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度不足，將無法達(dá)到預(yù)期激勵(lì)效果。

（三）完善生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的具體實(shí)現(xiàn)途徑

我國目前的政府間轉(zhuǎn)移支付制度基本上是縱向的，這種以中央政府為主導(dǎo)的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，體制不靈活、無法因地制宜、運(yùn)行和管理成本高、資金使用效率較低。因此，應(yīng)建立健全以縱向?yàn)橹?、縱橫交錯(cuò)的生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。首先以縣為單位，由中央或省財(cái)政彌補(bǔ)財(cái)政缺口；繼而，通過劃分主功能區(qū)，進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付。全國性的生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目可以選擇由中央政府承擔(dān)，區(qū)域性的生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目可以選擇由所有受益者共同承擔(dān)。采取縱向與橫向相結(jié)合的方式，可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境發(fā)展的相互協(xié)調(diào)，以及區(qū)域間公共服務(wù)和人民生活水平差距的不斷縮小。

結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境問題越來越受到人們的關(guān)注，轉(zhuǎn)移支付制度作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾侄?，對于?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。目前，我國生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在著諸多問題，因此應(yīng)提高生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的立法層次、結(jié)合具體情況進(jìn)行分析、橫向與縱向轉(zhuǎn)移支付制度雙管齊下。正確處理好公平與效率的關(guān)系，提高人們的生活環(huán)境與質(zhì)量。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]