中國第一居委會治理故事

蘆垚

? 2008年6月28日，民政部確認(rèn)1949年10月23日選舉產(chǎn)生的上羊市街居委會為新中國第一個居委會，并決定在此建立一個展示中國居委會和社區(qū)建設(shè)發(fā)展的國家級博物館

杭州市上城區(qū)，紅頂商人胡雪巖故居隔壁，是同樣青瓦白墻的江南古宅、清朝官員朱智故居。如今，故居之內(nèi)坐落著“中國社區(qū)建設(shè)展示中心”。2008年，國家民政部批準(zhǔn)在此籌建一座反映中國居民委員會和社區(qū)建設(shè)發(fā)展的專題類博物館。

這座直屬民政部的博物館之所以落地杭州，得益于博物館所在地上羊市街社區(qū)——杭州市上城區(qū)紫陽街道上羊市街居民委員會成立于1949年10月23日，被認(rèn)定是新中國第一個居民委員會。

這個與新中國同齡的居委會，不僅見證著中國城市基層治理的變化，也在某種程度上反映著中國政治的軌跡。

誰替代保甲

1949年5月23日，杭州市解放，為了應(yīng)對當(dāng)時的復(fù)雜局面，10月11日杭州市府召開第一次區(qū)長聯(lián)席會議，第一項(xiàng)議題就是“關(guān)于取消保甲問題”，代之以“建立居民委員會、居民小組”。

12天后，在上城區(qū)原第18、19保的西牌樓小學(xué)會場，由2200多戶居民中的200多名代表選舉產(chǎn)生了新中國第一個居委會。

該居委會以屬地“羊市街”冠名為“上羊市街居民委員會”。上城區(qū)20多名舊保長站立一旁，接受教育。

“杭州并不是全國解放最早的城市，但各地廢除保甲制后，各自建立了不同的新制度，比如東北的里委會，上海的福利委員會。為什么杭州建立了居委會？當(dāng)時杭州市領(lǐng)導(dǎo)考察了很多地方，借鑒了蘇聯(lián)的做法，同時和江浙的特點(diǎn)結(jié)合起來。”中國社區(qū)建設(shè)展示中心主任馬麗華告訴《瞭望東方周刊》。

1949年12月1日，杭州市人民政府正式向全市發(fā)出《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會的工作指示》。

這份指示僅僅作了7條原則性規(guī)定，大多沿用至今?！拔覈鴮用窠M織的立法框架，正是按照這個模式定型的。至今我國城市居民委員會組織法和村民委員會組織法，也仍然體現(xiàn)著這一基本形式，貫穿著居民自治的組織原則。”馬麗華說。

最終通過《城市居民委員會組織條例》等立法，基本形成了街道辦事處與作為社會群眾基層自治組織的居委會相銜接的基層政權(quán)格局。

社區(qū)服務(wù)的源頭

在一直延續(xù)到上世紀(jì)70年代的疾風(fēng)驟雨式的政治進(jìn)程中，針對基層建設(shè)的一個重要事件是，在辦事處范圍內(nèi)建立地區(qū)黨總支、在居委會范圍內(nèi)建立里弄支部，并計劃逐步做到每個居委會都有黨小組和黨支部。

“這是首次將黨的組織下沉到基層社會組織之中，這一黨組織在基層政權(quán)的設(shè)置影響深遠(yuǎn)?！瘪R麗華說。

“文革”期間各城市的居民委員會不是被解散了，就是被改為“革命居民委員會”。毛澤東的“五·七”指示后，革委會將原來居委會轄區(qū)內(nèi)的零散小型工業(yè)和服務(wù)業(yè)集中起來興辦企業(yè)，使“居辦經(jīng)濟(jì)”由自然經(jīng)濟(jì)走向商品經(jīng)濟(jì)，也為“文革”后居委會“社區(qū)服務(wù)”的興起打下基礎(chǔ)。

曾在通江街道辦事處（后并入上羊市街社區(qū)所在的紫陽街道）工作的鄔國耀回憶道： 1978年后，上級號召“解決群眾早餐難”，街道就利用一些閑置場所開辦了小飲食店，既解決了“早餐難”，又解決了一部分就業(yè)。

由于好處明顯，“從上世紀(jì)80年代開始，居委會大興三產(chǎn)，大搞經(jīng)濟(jì)?！瘪R麗華說。

“居民區(qū)（當(dāng)時不叫社區(qū)叫居民區(qū)）可以為所在地的企業(yè)辦理服務(wù)類執(zhí)照，相當(dāng)于今天的工商執(zhí)照，這是居民區(qū)的收入來源之一?！鄙鲜兰o(jì)90年代任社區(qū)主任的樊建華說，“當(dāng)時居民區(qū)的收入20%上交，20%作為居委會工作人員的激勵，60%進(jìn)入社區(qū)賬戶，所以服務(wù)很積極?！?/p>

1987年初，民政部第一次提出了“社區(qū)服務(wù)”概念。1986?1989年，全國的社區(qū)服務(wù)已進(jìn)入普及階段。

社區(qū)的收入，恰恰是提供公共服務(wù)的財務(wù)基礎(chǔ)。

六大主任

居委會恢復(fù)了為民解憂的功能，中央也對居委會的地位重新確認(rèn)。

在總結(jié)中國30多年來實(shí)行群眾自治的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在1982年重新修訂頒布的憲法中，首次以根本大法的形式明確了居委會的性質(zhì)任務(wù)和作用。

不過，除了為居民提供社區(qū)服務(wù)，居委會一直肩負(fù)協(xié)助政府開展工作的職能。

1980年底，按照民政部要求，杭州市上城區(qū)政府對居委會的工作情況進(jìn)行調(diào)查。從調(diào)查結(jié)果看，區(qū)里有22個部門向居委會布置任務(wù)，居委會具體任務(wù)達(dá)23項(xiàng)72件，僅開具各種證明一項(xiàng)就有22種之多。

上城區(qū)政府針對居民區(qū)的繁重任務(wù)，于1981年對全區(qū)居委會作了整頓調(diào)整，增設(shè)了工作委員會。整頓后的居委會下設(shè)治安保衛(wèi)委員會、人民調(diào)解委員會、愛國衛(wèi)生委員會、民政福利委員會、婦女代表會、退休工人管理分會。居委會的正副主任也隨之增多，常稱“六大主任”。

不過，和現(xiàn)在社區(qū)居委會配備專職工作人員不同，在2000年前居委會工作人員均為兼職。

1994年，在杭州市第一織布廠提前病退的樊建華因?yàn)橛懈咧形幕?，?yōu)于當(dāng)時居委會工作人員普遍的初中水平，被動員做了袁井巷居民區(qū)主任。當(dāng)時這個主任職位并沒有工資，每月只有100元津貼。

“那時候我們社區(qū)只有700戶左右，現(xiàn)在是3000多戶，而且那時外來人口也少。當(dāng)時，我們一天工作4個半小時就夠了，搞搞居民區(qū)衛(wèi)生，澆澆綠化帶，居民吵架了調(diào)解一下?！狈ㄈA說。

從自發(fā)到下派

雖然自上世紀(jì)90年代初開始關(guān)注社區(qū)建設(shè)，但居委會的劇變始自2000年11月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》：“城市社會人口的管理滯后，迫切需要建立一種新的社區(qū)式管理模式。

隨即開始的頂層設(shè)計對社區(qū)進(jìn)行了重大調(diào)整，包括加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)居民自治組織建設(shè)，逐步建立社區(qū)工作者隊伍等，力圖解決城市社區(qū)居委會“面對流動人口、下崗職工、老齡工作、社會治安、計劃生育等各種問題，在管理和服務(wù)上力不從心，存在著責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一、職責(zé)任務(wù)不明確、管轄范圍過小、人員老化、工作條件差等問題”。

杭州市的社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)始于2000年，2001年正式全面推開。這一年，為了解決中央文件所說的管轄范圍過小問題，原袁井巷、金釵袋巷、大獅子巷、上羊市街4個居委會合并，成立了新的上羊市街社區(qū)。新社區(qū)0.206平方公里，居民3400多戶。

這一調(diào)整對居委會的發(fā)展影響明顯。馬麗華說：“由于管轄范圍擴(kuò)大，可用資源增加，社區(qū)居委會數(shù)量減少、功能增強(qiáng)?！?/p>

從這年開始，通過社會招聘的職業(yè)化社區(qū)工作者開始取代退休老人，成為社區(qū)居委會的主要力量。樊建華作為少數(shù)骨干留任，繼續(xù)工作到2003年，是最后一任兼職社區(qū)黨委書記。

“2001年建社區(qū)時候，居委會6個人，到2003年我離開時，有10個人?！狈ㄈA說。

作為探索，2009年杭州市社區(qū)還招聘過全日制本科畢業(yè)生，不過并未大規(guī)模展開。“年輕人想法比較活，熟悉電腦，但是社區(qū)工作要跟老百姓打交道，還是本地老人更有優(yōu)勢?！鄙涎蚴薪稚鐓^(qū)黨委書記沈雪鴻說。

盡管社區(qū)工作者隊伍日漸增強(qiáng)，但社區(qū)工作的挑戰(zhàn)也在增大。

“社會在進(jìn)步，老百姓的思想越來越先進(jìn)。以前大家的需求都是基本面上的，現(xiàn)在越來越多元了。”樊建華頗有感觸。

社區(qū)就是一個小政府

沈雪鴻是杭州市最早一批職業(yè)社區(qū)工作者。他告訴《瞭望東方周刊》：“雖然沒有明文規(guī)定，但是下面必須有人員跟上面的街道對應(yīng)，每個條線下來的工作社區(qū)必須跟進(jìn)，必須配齊工作人員?！?/p>

這意味著，社區(qū)工作者隊伍擴(kuò)容，最主要的動力不是解決居民需求，而是延伸上級行政職能。

2008年，為了破解社區(qū)建設(shè)中存在的任務(wù)多負(fù)擔(dān)重和“行政化”傾向明顯等突出問題，杭州市決定成立社區(qū)公共服務(wù)工作站，形成社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)工作站“三位一體”的社區(qū)管理新體制。

然而，在沈雪鴻看來，這一新體制不但沒有改變社區(qū)的困境，反而加重了行政化的問題。

盡管增加了社區(qū)服務(wù)站，配備了更多的社區(qū)工作人員，但因?yàn)椤叭灰惑w”要求交叉任職，社區(qū)公共服務(wù)工作站站長由社區(qū)黨組織書記兼任，副站長由社區(qū)居委會主任兼任，這使得居委會更難從上級職能部門下派的行政工作中解脫出來。

“之前有一些行政工作直接交給社區(qū)找不到法律依據(jù)，因?yàn)榫游瘯皇钦霓k事機(jī)構(gòu)，但是給社區(qū)掛上公共服務(wù)站的牌子后，政府下來的工作就名正言順了?！鄙蜓櫿f。

1975年6月27日，毛澤東主席親臨視察過的杭州市小營巷，在深入持久地開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動的同時，注意搞好幼兒保健工作，使孩子們在清潔的環(huán)境里，積極鍛煉身體，健康地成長

一個直觀的表現(xiàn)是，在“三位一體”改革開始后，杭州市社區(qū)為綜治配備了“維穩(wěn)專管”，一些社區(qū)還可以再配一名協(xié)管。也是在這個時期，城管服務(wù)增加配備一個專管和兩個協(xié)管。

在社區(qū)工作中，最棘手的是綜治調(diào)節(jié)。僅從這一個條線，就能看出社區(qū)行政工作之沉重。

上羊市街社區(qū)的一名綜治維穩(wěn)專管員，有28項(xiàng)工作，對應(yīng)上面13個局。為此社區(qū)掛的牌子包括消防工作站、禁毒工作站、在綜治工作站、社區(qū)12345（信訪）、反邪教工作站、安全生產(chǎn)工作站等。

“社區(qū)就是一個小政府。有句笑話說，除了不談經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，居委會工作總結(jié)和政府工作報告是一樣的，面面俱到。”沈雪鴻說。

在馬麗華看來，這是2000年中辦、國辦通知下發(fā)后的必然結(jié)果：“這一文件就是希望政府轉(zhuǎn)移出來的服務(wù)職能，部分要由城市社區(qū)承接。原來居委會協(xié)助政府的職能很弱，通知下發(fā)后，社區(qū)工作者配強(qiáng)了，這一局面就改變了?！?/p>

新中國的第一個居委會，如今的主要任務(wù)就是嘗試為新局面下的基層治理破題。

如前文所述，上城區(qū)正在嘗試建構(gòu)以黨組織為基礎(chǔ)的社區(qū)協(xié)商治理體系，其主要內(nèi)容即包括為社區(qū)減負(fù)增能、激活社區(qū)公眾參與。