探尋我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化發(fā)展的路徑

俞華　路紅艷

2013年，我國60歲及以上人口達到2.02億，占總?cè)丝诒戎?4.9%，其中65歲以上人口占比為9.7%。預(yù)計到2015年，60歲以上人口將達到2.16億，占總?cè)丝诒戎貫?6.7%。到2025年將突破3億，2053年將達4.87億，屆時老年人口將占全國人口的1/3，占全球老年人口的1/5。但從目前我國福利化養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展情況看，截至2014年6月底，我國擁有各類養(yǎng)老機構(gòu)3.7萬多家，床位509.8萬張，床位總數(shù)僅占全國老年人口的2.5%，每千名老人僅擁有養(yǎng)老床位25.2張，供需缺口巨大。這迫切要求推動社會資本發(fā)展我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，以市場化方式構(gòu)建多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系，著力解決福利化養(yǎng)老覆蓋面小、養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出等問題。

一、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展必由之路

與發(fā)達國家相比，我國人口老齡化的一個顯著特點是未富先老。發(fā)達國家一般在人均GDP為5000—10000美元時，自然進入老齡化社會，如美國1950年60歲以上人口占12.5%，人均GDP為10645美元，而我國2013年60歲以上人口占14.9%，人均GDP還不到7000美元，人均公共財力有限。一般來說，建一個養(yǎng)老院首期投資最少每張床位5萬元，之后每個床位每月至少補貼250元。假設(shè)我國采取以政府兜底的形式興建福利化養(yǎng)老院對全部老人進行養(yǎng)老，以2013年2.02億老人計算，扣除現(xiàn)有的509.8萬個床位，則還需要興建19690.2萬個床位，按照每個床位投資5萬元，不計算床位建成后的補貼費用，國家則最少需要投入近9.8萬億元，而2013年我國公共財政收入僅為12.9萬億元。這意味著如果完全依靠國家投入進行養(yǎng)老，既不現(xiàn)實也不可行。同時，機構(gòu)養(yǎng)老費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于居家養(yǎng)老費用，美國老年人居家護理年花費占養(yǎng)老院年花費的26%，日本僅占20%。

在數(shù)千年儒家文化的影響下，我國長期以來實行以家庭養(yǎng)老為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，即由家庭子女為老人提供生活、精神、經(jīng)濟方面的照顧。隨著家庭規(guī)模日趨小型化，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，家庭對社會化養(yǎng)老服務(wù)需求日益增長。但受“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)文化的影響，養(yǎng)老院是孤寡老人，或是兒女不孝順的老人才會去的地方，大多數(shù)老年人更喜歡在家養(yǎng)老或選擇社區(qū)居家養(yǎng)老。浙江省的一項調(diào)查顯示，愿意去養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老的老人僅占6%。與此同時，居家養(yǎng)老卻是世界各國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主流趨勢。美國、荷蘭和日本居家養(yǎng)老比例分別為 95%、91.14% 和96.19%。而目前，我國養(yǎng)老服務(wù)“福利性事業(yè)”和“市場化產(chǎn)業(yè)”的邊界不清，政府沒有明確“兜底”保障的服務(wù)對象及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，致使各地較多關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)“福利化”、“公益性”，相對忽視其“產(chǎn)業(yè)化”，這表現(xiàn)為大多數(shù)地區(qū)重視機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，輕視社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和居家養(yǎng)老，造成目前我國養(yǎng)老服務(wù)供給主要以公辦機構(gòu)養(yǎng)老為主的格局。2013年全國近4萬個養(yǎng)老機構(gòu)中，公辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)約占72%。同時，盡管國家在土地、稅收等方面提出了一系列優(yōu)惠扶持政策，但有關(guān)部門認(rèn)識不到位，加上一些政策可操作性不強，民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性不高，進展緩慢。因此，借助市場化途徑，大力推動民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展，構(gòu)筑社會化居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，不僅是適應(yīng)老人及其家庭需求的客觀要求，更是我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進社會穩(wěn)定的必然選擇。

二、市場化養(yǎng)老服務(wù)模式探索

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)

信息化養(yǎng)老模式?？死斠馈⒏Ｖ莸鹊匕l(fā)揮信息化服務(wù)管理平臺作用，線上線下結(jié)合，整合養(yǎng)老服務(wù)資源，拓展養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，完善養(yǎng)老服務(wù)功能，將分散的居家養(yǎng)老服務(wù)資源整合成為組織化、實體化的為老服務(wù)鏈。

管家服務(wù)養(yǎng)老模式。哈爾濱、大連等地老年服務(wù)中心為空巢老人配備“管家” 登門服務(wù)，負(fù)責(zé)老人日常生活照料等，開展生活用品代購配送。

“三級”居家養(yǎng)老社會化服務(wù)新模式。克拉瑪依市政府建設(shè)全市老年活動場所370多個，街道建設(shè)居家養(yǎng)老日托中心，社區(qū)建居家養(yǎng)老服務(wù)站，形成“市、街道和社區(qū)三級”居家養(yǎng)老社會化服務(wù)新體系，并將公益服務(wù)平臺進行市場化運營管理。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

日托養(yǎng)老模式。上海、鄂爾多斯等地社區(qū)設(shè)立托老所、老人日間照料中心等，老人“朝至夕歸”， 既得到很好的社區(qū)服務(wù)照料，又滿足了居家需求。

老年專業(yè)社區(qū)模式。上海親和源老年公寓提供全方位終生照料服務(wù)的高品質(zhì)、專業(yè)化、現(xiàn)代化、多功能的養(yǎng)老生活社區(qū)。老人以戶為單位入住社區(qū)，居家養(yǎng)老溫馨舒適和機構(gòu)養(yǎng)老專業(yè)化服務(wù)兩者兼收；宜老化的建筑設(shè)計使得老人活動“無障礙”。

政企合作社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心模式。北京市海淀區(qū)打破政府部門界限建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心：街道提供場地；區(qū)殘聯(lián)提供康復(fù)器材；區(qū)民政局政策指導(dǎo)，并為部分失能、困難老人出資購買服務(wù)；區(qū)衛(wèi)生局提供社區(qū)醫(yī)院、家庭醫(yī)生服務(wù)；居委會負(fù)責(zé)社區(qū)宣傳和監(jiān)督；市商委資助養(yǎng)老信息系統(tǒng)開發(fā)；養(yǎng)老企業(yè)提供專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)。

（三）機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)

小型家庭養(yǎng)老院模式。大連市首創(chuàng)，養(yǎng)老護理員利用自家閑置住房，在照料自家老人同時，招收社區(qū)老人養(yǎng)老。床位6—15張，業(yè)主與老人同吃住，服務(wù)親情化。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式。如護理院，通常是半醫(yī)療性質(zhì)的、比較專業(yè)的老人護理康復(fù)機構(gòu)，入住費用比醫(yī)院低廉。北京醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)兼任投資理財顧問，老人將一定金額養(yǎng)老金一次性存入養(yǎng)老機構(gòu)，入住后無需繳納養(yǎng)老服務(wù)費，離開養(yǎng)老機構(gòu)時全額取回養(yǎng)老金。

異地互動養(yǎng)老模式。大連市首創(chuàng)，老年人每年可在全國不同城市的“連鎖養(yǎng)老機構(gòu)”中享受養(yǎng)老服務(wù)，低成本異地旅游。

生態(tài)養(yǎng)老（田園養(yǎng)老、鄉(xiāng)村休閑養(yǎng)老）模式。浙江省城仙居連鎖項目選址于千島湖、黃山等秀美風(fēng)景區(qū)，農(nóng)民將部分富余房屋使用權(quán)出租，老人花費5.5萬元，可獲40平方米套房30年使用權(quán)。甲地城仙居房屋某時段使用權(quán)可以交換乙地城仙居相等時段使用權(quán)，享受乙地免費住宿的旅游。

三、發(fā)展原則和目標(biāo)

我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展的三項基本原則：一是市場運作，政府引導(dǎo)。充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府營造平等參與、公平競爭的市場環(huán)境，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。“誰受益、誰買單”，家庭、個人承擔(dān)應(yīng)盡責(zé)任。二是體制創(chuàng)新，合力推進。加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新體制機制，加大政策支持和引導(dǎo)力度，激發(fā)各類服務(wù)主體活力。商務(wù)、民政、發(fā)展改革委、財政、衛(wèi)生、勞動、人行、稅務(wù)等多部門形成合力，搞好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)涉及的土地、社保、醫(yī)保、金融、財政稅收等政策的銜接。三是試點先行，重點突破。國家選擇部分省份開展市場化養(yǎng)老服務(wù)試點工作，推動試點地區(qū)率先建成功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，形成各具特色的典型經(jīng)驗、先進做法和可持續(xù)、可復(fù)制的政策措施及體制機制創(chuàng)新成果，繼而向全國復(fù)制推廣。

我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化發(fā)展的近期目標(biāo)：2014—2016年，國家市場化發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)試點期，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)初步明晰，產(chǎn)業(yè)主管部門明確，行業(yè)組織逐步健全，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)數(shù)達10萬家以上，從業(yè)人員數(shù)達300萬人以上，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)值達600億元以上。

到2020年，全國建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)數(shù)達50萬家以上，從業(yè)人員數(shù)達1500萬人以上，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)值達3000億—5000億元以上。

四、發(fā)展戰(zhàn)略路徑

（一）探索中國特色養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展新機制

基于我國未富先老、財力有限的國情，必須找準(zhǔn)政府定位，厘清政府與市場的邊界，用改革創(chuàng)新的精神加快推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化發(fā)展。在發(fā)展布局上，要從偏重發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)向偏重養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方向轉(zhuǎn)變；在保障對象上，要從單純保障城鎮(zhèn)“三無”和農(nóng)村五保老年人向為全社會老年人提供養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變；在機構(gòu)養(yǎng)老上，要從偏重培育非營利性養(yǎng)老機構(gòu)向偏重營利性養(yǎng)老機構(gòu)并重發(fā)展轉(zhuǎn)變；在服務(wù)提供上，要從政府直接辦服務(wù)向政府重點購買服務(wù)轉(zhuǎn)變；在工作推動上，要從單純培育發(fā)展向建管并重轉(zhuǎn)變，深化養(yǎng)老服務(wù)管理體制和運行機制改革。

明確養(yǎng)老服務(wù)“事業(yè)”與“產(chǎn)業(yè)”的邊界。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)是社會福利事業(yè)的組成部分，是政府責(zé)任的體現(xiàn)，依靠財政完成，由民政部門負(fù)責(zé)；養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是將原來由政府包辦的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的部分責(zé)任回歸市場，依靠社會資金和力量滿足老年人對服務(wù)的需求，采取市場化手段，由商務(wù)部門負(fù)責(zé)。

優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)管理體制機制。打造公益服務(wù)平臺和市場化管理平臺，政事分開、管辦分離，政府?；尽⑸鐣黾庸┙o、市場保需求，政府政策扶持、財政補貼、購買服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)市場采取委托管理、公建民營、民辦公助等多種運營形式，建立社會化養(yǎng)老服務(wù)體系。

（二）構(gòu)建中國特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展格局

一是養(yǎng)老服務(wù)的“福利性事業(yè)”與“市場化產(chǎn)業(yè)”協(xié)調(diào)發(fā)展格局：政府責(zé)無旁貸要推動養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展，履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、資金投入、典型示范、監(jiān)督管理等職責(zé)。公辦養(yǎng)老機構(gòu)重點做好為“三無”老人和失能、半失能等生活困難老年人提供無償或低收費的供養(yǎng)、護理服務(wù)。推進養(yǎng)老服務(wù)市場化，要讓民間資本成為養(yǎng)老服務(wù)市場主角，建成投資主體多元化、運作機制市場化、服務(wù)對象公眾化、服務(wù)內(nèi)容多樣化、服務(wù)隊伍專業(yè)化、服務(wù)價格市場化、監(jiān)督管理規(guī)范化的養(yǎng)老服務(wù)體系。二是多種養(yǎng)老服務(wù)方式并存的市場格局：建立“9073”的養(yǎng)老格局，90%的老人依靠居家養(yǎng)老、7%的老人依靠社區(qū)養(yǎng)老、3%的老人依靠機構(gòu)養(yǎng)老。建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。三是多層次養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局：以大眾化養(yǎng)老服務(wù)為主，兼顧發(fā)展高檔養(yǎng)老服務(wù)。

（三）培育社會化養(yǎng)老服務(wù)市場主體

著力打造多種所有制并存、大中小企業(yè)共生發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群。政府通過公建民營、民辦公助、項目委托、購買服務(wù)和以獎代補等形式，鼓勵社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)。鼓勵社會力量舉辦品牌化、規(guī)?；⑦B鎖化的養(yǎng)老機構(gòu)。重點支持有實力且運作規(guī)范的家政服務(wù)企業(yè)承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)。

（四）打造完整的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈

保障日常生活服務(wù)（老年生活照料、購物、家政、家庭理財?shù)龋?；提供醫(yī)療保健服務(wù)（疾病防治、康復(fù)護理、心理衛(wèi)生、健康教育、應(yīng)急救助、體育健身等）；提供老年文體娛樂服務(wù)（精神慰籍、學(xué)習(xí)娛樂等）；開展法律咨詢服務(wù)；開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品和拓展服務(wù)形式（老年宜居住宅，老年理財、信貸、保險等）；拓展養(yǎng)老服務(wù)上下游產(chǎn)業(yè)（教育培訓(xùn)、物流配送等產(chǎn)業(yè)）。

（五）繁榮養(yǎng)老服務(wù)消費市場

編制養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄。鼓勵和引導(dǎo)相關(guān)行業(yè)積極拓展適合老年人特點的生活照料、文化娛樂、法律援助、老年住宅、老年用品等服務(wù)，加強殘障老年人專業(yè)化服務(wù)。政府購買服務(wù)實行透明監(jiān)管，個人消費行為遵循市場機制，保險支付注重產(chǎn)品創(chuàng)新，政策引導(dǎo)社會資助。

（六）放開養(yǎng)老服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入限制

鼓勵境外資本開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)組織和機構(gòu)。積極借鑒外資養(yǎng)老企業(yè)的經(jīng)驗，引入其成熟管理經(jīng)驗和豐富的專業(yè)人才。借鑒日本、韓國、英國、美國等發(fā)達國家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，充分搭建友好交流平臺，更好應(yīng)對老齡化形勢。

（七）加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)

加強養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)，特別是職業(yè)經(jīng)理人的培養(yǎng)。引導(dǎo)和整合大專院校，加快培養(yǎng)老年服務(wù)管理、醫(yī)療保健、護理康復(fù)、營養(yǎng)調(diào)配、心理咨詢等專業(yè)人才。研究制定全國居家養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)大綱，選定培訓(xùn)教材，完善培訓(xùn)流程，加強培訓(xùn)管理，培養(yǎng)合格的養(yǎng)老服務(wù)人員。要加強管理人員培訓(xùn)，提高企業(yè)管理水平。

（八）完善養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策

一是完善投融資政策。設(shè)立支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的投資引導(dǎo)基金，發(fā)揮杠桿放大效應(yīng)，撬動更多社會資本。探索老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險。二是完善土地和用房供應(yīng)政策。新建小區(qū)按照規(guī)劃新建一些養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；在老舊居民區(qū)可由政府出資購買部分用房交社區(qū)使用；對于社會資本投入養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以優(yōu)惠。三是完善稅費優(yōu)惠政策。養(yǎng)老機構(gòu)用電水氣熱可按居民生活類價格執(zhí)行。四是完善補貼支持政策。推行政府、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和入住老人按照5∶3∶2的保費比例投保養(yǎng)老機構(gòu)責(zé)任保險，其中政府投入的部分由養(yǎng)老基金中財政資金部分列支。

（九）加強養(yǎng)老服務(wù)市場監(jiān)管

探索建立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化定價機制，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)收費行為。強化責(zé)任追究制度和風(fēng)險防控制度，保障老年人消費權(quán)益。完善統(tǒng)計制度，建立需求評估體系。建立健全行業(yè)組織，發(fā)揮其在行業(yè)自律、監(jiān)督評估、溝通協(xié)調(diào)、服務(wù)中介、風(fēng)險分擔(dān)等方面的作用。量化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，建立績效考核機制。

五、把握試點工作重點

2014年8月，財政部、商務(wù)部開展了以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的試點，通過采取中央財政資金引導(dǎo)，地方政府、銀行、企業(yè)共同出資設(shè)立基金平臺，按市場化運作的方式，支持發(fā)展面向基層大眾的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。試點地區(qū)應(yīng)銳意改革，大膽創(chuàng)新，探索各具特色的市場化發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的新途徑。

一是培育養(yǎng)老服務(wù)龍頭企業(yè)。支持大型養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)應(yīng)用現(xiàn)代科技手段和信息技術(shù)，建立服務(wù)人員供應(yīng)保障基地，發(fā)展連鎖經(jīng)營，開展國際質(zhì)量管理體系認(rèn)證，加強商標(biāo)、專利注冊保護工作，爭取上市融資。

二是豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。保障老年人日常生活服務(wù)，提供醫(yī)療保健服務(wù)，豐富精神生活服務(wù)，開展法律咨詢、援助服務(wù)，開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品和拓展服務(wù)形式。

三是創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式。開展訂單服務(wù)、限時服務(wù)。發(fā)展遠(yuǎn)程醫(yī)療保健、養(yǎng)老護理服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)信息平臺功能綜合化，提供緊急呼叫、家政預(yù)約、健康咨詢、物品代購、服務(wù)繳費等服務(wù)項目。

四是強化養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。從硬件設(shè)施、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)功能、軟件系統(tǒng)、互聯(lián)互通等方面制定網(wǎng)點建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和從業(yè)人員服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；加強培訓(xùn)工作并與職業(yè)技能鑒定相結(jié)合。搞好跟蹤回訪，加強服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，切實提高老年人的滿意度。