2014年我國推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進展評述與建議

郭冠男

一、2014年中央“一號文件”落實情況

2014年1月，中共中央、國務院印發(fā)了一號文件《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，對我國推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化做出戰(zhàn)略部署和具體工作安排。中央一號文件全面定調(diào)2014年及今后一個時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，這已是中央一號文件連續(xù)11年聚焦三農(nóng)問題，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)在我國不可動搖的基礎地位。

中央一號文件下發(fā)全國，打響了加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)令槍，同時也吹響了全面深化農(nóng)村改革的集結號。一號文件明確指出“推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要始終把改革作為根本動力，立足國情農(nóng)情，順應時代要求，堅持家庭經(jīng)營為基礎與多種經(jīng)營形式共同發(fā)展，傳統(tǒng)精耕細作與現(xiàn)代物質(zhì)技術裝備相輔相成，實現(xiàn)高產(chǎn)高效與資源生態(tài)永續(xù)利用協(xié)調(diào)兼顧，加強政府支持保護與發(fā)揮市場配置資源決定性作用功能互補。要以解決好地怎么種為導向加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，以解決好地少水缺的資源環(huán)境約束為導向深入推進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以滿足吃得好吃得安全為導向大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品，努力走出一條生產(chǎn)技術先進、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。” 可見，新一輪農(nóng)村改革，針對的病根是城鄉(xiāng)二元結構體制，瞄準的目標是健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制，把握的要義是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。但必須要注意的是，全面深化農(nóng)村改革不是為改而改，是由問題倒逼的。我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化落在了后邊，農(nóng)業(yè)還是“四化同步”的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板，形成工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系呼喚更深入的體制突破。保障國家糧食安全，面臨的資源環(huán)境約束矛盾日益尖銳，“中央要糧食、地方要財政、農(nóng)民要收入”的不同利益協(xié)調(diào)難度增大，保護農(nóng)業(yè)資源、保障農(nóng)民利益需要更剛性的制度保障。小規(guī)模的分散經(jīng)營與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不相適應，解決誰來種地的問題更加緊迫，培育適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型經(jīng)營主體亟待農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新。農(nóng)村人口大規(guī)模流動，“三留守”問題成為全黨全社會的“心頭牽掛”，完善和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制，讓農(nóng)村社會管理和公共服務跟上經(jīng)濟社會結構變化步伐成為當務之急?？傊?，“三農(nóng)”發(fā)展的很多難題，不靠改革破解不了；農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，不靠改革適應不了；農(nóng)民群眾的期待期盼，不靠改革實現(xiàn)不了。必須進一步解放思想，穩(wěn)中求進，改革創(chuàng)新，堅決破除體制機制弊端，堅持農(nóng)業(yè)基礎地位不動搖，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

為貫徹落實一號文件提出的一系列政策措施，3月，國務院辦公廳印發(fā)《關于落實中共中央國務院關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見有關政策措施分工的通知》，要求有關部門研究提出具體實施意見并認真加以落實。通知將一號文件政策拆為78條具體細則，逐條落實到相關部委。這樣一號文件內(nèi)容更好地落地，相關部委對各自的分工也更加明確。今后中央一號文件甚至重要政策出臺后都應將具體分工落實到相關部門，有利于各項政策的落實與實施。

此外，通知還要求“各牽頭部門要在2014年6月底和10月底將各項分解任務落實情況報送中央農(nóng)辦，并抄送國務院辦公廳。中央農(nóng)辦要及時對分工方案落實情況進行跟蹤督促，在2014年7月和11月將落實情況向中共中央、國務院報告?！蓖ㄟ^事中評估監(jiān)督，對促進分工方案的落實有很重要的推動作用。建議在不涉及我國國家安全和重要涉密的基礎上，將這些階段性的任務落實情況和跟蹤督促結論公之于眾，讓公眾以更大程度參與到方案落實監(jiān)督中，對政府行為形成一定監(jiān)督和督促作用，這也是現(xiàn)代政府治理的應有之義。另外，還可以考慮采用第三方評估的方式，由獨立的第三方機構對改革落實情況進行客觀公正的評估。實行政府行為的“第三方評估”，是改革決策向民主化、科學化邁出的重要一步，也是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的一項重要舉措。在國際上，政策評估早已成為整個政策過程的重要組成部分，其核心價值是通過評價和反饋提高決策的科學性，使決策者對政策效果更加了解，提高政策決策能力。如果逐步采用這些制度，相信會更有利于推進一號文件的落實。

二、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化制度創(chuàng)新的框架設計和建議

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變不僅是有效解決當前農(nóng)業(yè)發(fā)展中深層次矛盾的迫切需要，也是順利實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。當前轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，除了由粗放型增長向集約型增長轉(zhuǎn)變和從外延型增長向內(nèi)涵型增長轉(zhuǎn)變外，還有其他多元化的目標：優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，增強農(nóng)業(yè)國際競爭力；加強食品安全，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益并舉；建設農(nóng)業(yè)生態(tài)文明，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的綠色農(nóng)業(yè)；推進城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展等。本文從適應和體現(xiàn)上述農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的多元化目標出發(fā)，分析其所必須制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，依此構成促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制度框架。為此建議：

（一）加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新

目前我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不足第二產(chǎn)業(yè)的1/7，不到第三產(chǎn)業(yè)的1/3，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式已經(jīng)很難大幅度提高勞動生產(chǎn)率。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化、組織化、社會化水平，是解決“由誰種田、怎樣種田”的根本途徑。在美國，農(nóng)場是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)單位，90%左右的農(nóng)場是家庭農(nóng)場，其余是公司農(nóng)場。美國農(nóng)民只占其總人口的1%，卻能養(yǎng)活所有美國人。發(fā)展家庭農(nóng)場在技術上是完全可行的。而當前我國面臨的是地少人多，要適度規(guī)模經(jīng)營必須要減少農(nóng)民，增加職業(yè)農(nóng)民占有的生產(chǎn)資料，這就要求土地制度、勞動力轉(zhuǎn)移制度、金融制度、人才培養(yǎng)制度等改革和創(chuàng)新。

1、引導農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營

家庭農(nóng)場及其他新型經(jīng)營組織要求適度規(guī)模經(jīng)營。所謂適度規(guī)模經(jīng)營，就是取得最佳經(jīng)濟效益的經(jīng)營規(guī)模。以種糧為例，北方一個家庭經(jīng)營100畝，南方一個家庭經(jīng)營50畝，比較符合規(guī)模經(jīng)濟，也符合一個家庭的經(jīng)營能力。一是進一步明確土地承包經(jīng)營權長久不變。穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而又穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權，這是承包地流轉(zhuǎn)的制度基礎。二是探索土地承包權和經(jīng)營權可分離的制度安排。在對農(nóng)民土地確權、登記、頒證的基礎上，在法律上明確農(nóng)戶土地產(chǎn)權的可分離，承包權為田底權，經(jīng)營權為田面權。承包權由承包農(nóng)戶持有，經(jīng)營權由承包權派生而來，承包農(nóng)戶按承包權收取地租。農(nóng)民進城不影響田底權和田面權，也不影響土地的生產(chǎn)經(jīng)營。三是建立承包經(jīng)營權有償退出機制。四是加快培育市場化流轉(zhuǎn)機制。建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場定價機制，引導流入流出雙方對農(nóng)地流轉(zhuǎn)合理定價。

2、引導農(nóng)民有序轉(zhuǎn)移和合理分布

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨的核心問題是其他數(shù)億農(nóng)民如何進城，這就需要宏觀的制度安排。一是推進人口布局與生態(tài)資源承載力相匹配的國土空間規(guī)劃體制創(chuàng)新。制定和實施差別化的政策體系，研究提出符合本地實際、有利于人口發(fā)展功能區(qū)形成的規(guī)劃。二是加快以福利均等化為目標的戶籍制度改革。三是完善促進農(nóng)村富余勞動力向中小城市轉(zhuǎn)移的體制和政策支持。積極創(chuàng)造條件，促使重大項目和重要產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈從大中城市向中小城市轉(zhuǎn)移。加大政策和資金支持力度，著力實施中小城市城鎮(zhèn)功能提升計劃，不斷提升中小城市的人口承載能力。四是加強促進人口流動與生產(chǎn)力布局相協(xié)調(diào)的區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。充分發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重要作用，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村富余勞動力進入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)集群工作就業(yè)，促進農(nóng)村人口就近轉(zhuǎn)移和就近就業(yè)。

3、加大農(nóng)村金融支持

家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的發(fā)展離不開金融的大力支持。當前，這些經(jīng)營主體獲得的金融服務是極其有限的：貸款額度不能完全適應資金需求，貸款期限難以滿足農(nóng)業(yè)中長期融資需求，融資成本普遍較高，農(nóng)業(yè)保險品種單一且產(chǎn)品設計不夠合理，經(jīng)營主體缺乏有效抵押擔保資產(chǎn)等。一是推動家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織成為獨立的承貸主體。明確其法律地位、認定標準、設立登記等相關內(nèi)容，制定專門的信貸管理辦法，使其成為獨立的承貸主體。二是創(chuàng)新家庭農(nóng)場金融產(chǎn)品。創(chuàng)新家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織擔保抵押方式和融資方式，如對農(nóng)機專業(yè)戶開辦農(nóng)機具抵押；對產(chǎn)業(yè)化程度高的家庭農(nóng)場開展供應鏈金融，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)訂單融資；對資信狀況良好的家庭農(nóng)場發(fā)放信用貸款等。探索有條件地區(qū)農(nóng)村集體土地使用權或承包經(jīng)營權抵押融資。三是構建政策性和商業(yè)性相結合的農(nóng)業(yè)保險制度。四是構建金融支持家庭農(nóng)場的政策補貼制度。充分發(fā)揮財政資金對信貸資金流向的杠桿引導作用，對支持家庭農(nóng)場力度較大的金融機構實施稅收減免、財政獎補等扶持政策，激發(fā)金融支持的積極性。有條件的地方應由財政出資設立家庭農(nóng)場專項發(fā)展資金，并廣泛吸納社會資金，用于家庭農(nóng)場貸款擔保、還貸周轉(zhuǎn)。

4、建設職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)機制

目前我國務農(nóng)勞動力文化水平仍然偏低。其中，小學以下文化程度超過55%，初中文化不足40%，高中文化不足5%，大專以上僅占0.2%，參加過專門職業(yè)技能培訓的不足10%。要實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)民素質(zhì)轉(zhuǎn)變很關鍵?？梢哉f，沒有農(nóng)民的現(xiàn)代化，就沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。一是重點選擇和培育合適的培養(yǎng)對象。選擇有長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意愿、有提高自身素質(zhì)積極性、有相應科學文化素質(zhì)的務農(nóng)青年、返鄉(xiāng)農(nóng)民工和新生勞動力，進行重點培養(yǎng)。二是創(chuàng)新培養(yǎng)方式。堅持產(chǎn)業(yè)需求導向，遵循人才培養(yǎng)規(guī)律，利用現(xiàn)代教育技術，提高培訓效果，充分發(fā)揮各類教育培訓資源的作用。多層次、多渠道、多形式，滿足農(nóng)民的多樣化需求。三是探索農(nóng)民培訓獲證與生產(chǎn)扶持政策掛鉤制度。探索在適度規(guī)模經(jīng)營和專業(yè)性化生產(chǎn)的農(nóng)民中先行試點，使對新品種、新技術、新信息有強烈需求的農(nóng)民獲得綠色證書，與其獲得財政支持、土地流轉(zhuǎn)、信貸發(fā)放、稅費減免、技術服務、社會保障等扶持政策相掛鉤，激勵更多農(nóng)民通過培訓獲得證書。四是建立新型職業(yè)農(nóng)民培育的政府責任機制。把培育新型職業(yè)農(nóng)民列入國家發(fā)展規(guī)劃指標，把培養(yǎng)任務和持證農(nóng)民數(shù)量納入各級政府的綜合考核，并明確職責分工和獎懲措施，切實推動各地落實培訓資金。

（二）完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈

現(xiàn)代經(jīng)濟競爭更多地體現(xiàn)在整個產(chǎn)業(yè)鏈之間的競爭。當前，國際農(nóng)產(chǎn)品市場的競爭，很大程度上就是產(chǎn)業(yè)組織之間的競爭。我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展必須從產(chǎn)業(yè)關聯(lián)或產(chǎn)業(yè)鏈角度來提升競爭力，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化升級。

1、加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈組織創(chuàng)新

鼓勵多種新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織成長。在經(jīng)濟全球化的背景下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織沒有競爭力，農(nóng)業(yè)就不可能有競爭力，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變就會成為空談。因此，要把支持農(nóng)業(yè)組織創(chuàng)新、促進龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的成長，作為加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要抓手。通過政府支持引導農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的協(xié)同發(fā)展，更好地帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)育。一是加強龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織對其他小型涉農(nóng)組織和個人的帶動作用。進一步支持大型龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社等發(fā)揮骨干作用的同時，積極引導其與涉農(nóng)中小企業(yè)、小規(guī)模農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社之間形成分工協(xié)作、優(yōu)勢互補關系，鼓勵其強化輻射帶動功能。二是發(fā)揮農(nóng)村合作經(jīng)濟組織鏈接農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的紐帶作用。農(nóng)村合作經(jīng)濟組織是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上各經(jīng)濟主體間實現(xiàn)和諧利益的關鍵環(huán)節(jié)，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈健康運行和農(nóng)戶持續(xù)增收的重要保障。要加強對農(nóng)村合作經(jīng)濟組織進行培育，使其成為一個既適應市場經(jīng)濟的需要，又維護農(nóng)戶利益，具有自我管理、自我服務、自我發(fā)展能力的“風險共擔，利益共享”的經(jīng)濟組織。

2、構建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利益協(xié)調(diào)機制

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上各經(jīng)濟主體為了追求自身利益的最大化而產(chǎn)生利益沖突是不可避免的。如果不加以有效的協(xié)調(diào)，必然會影響整個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的運行和發(fā)展，也會損害各主體的經(jīng)濟利益。所以，要構建有效的利益協(xié)調(diào)機制，使各經(jīng)濟主體結成牢固的利益聯(lián)盟，對外實現(xiàn)利益最大化，對內(nèi)實現(xiàn)利益和諧。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利益協(xié)調(diào)機制的框架應包括四個方面：實施主體、作用客體、操作工具和實現(xiàn)目標。其中，實施主體包括政府、組織和鏈條上各經(jīng)濟主體；作用客體是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上各經(jīng)濟主體的利益；操作工具包括政府協(xié)調(diào)和組織協(xié)調(diào)；實現(xiàn)目標是各經(jīng)濟主體利益訴求通暢，利益分配合理，利益協(xié)調(diào)有效，最終實現(xiàn)利益和諧。在這個利益協(xié)調(diào)機制框架下，利益協(xié)調(diào)的目的是要保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各經(jīng)濟主體利益的公平，實現(xiàn)和諧利益。

3、加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化機制改革

技術應用和創(chuàng)新速度是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈核心競爭力的體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈技術應用和創(chuàng)新能力不足，是影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定及國際市場競爭力的重要原因。目前我國現(xiàn)狀是：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)整體素質(zhì)普遍不高，技術創(chuàng)新和應用能力都不足，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的擴張只是數(shù)量上的復制，核心能力沒有得到根本改變。一是把提高農(nóng)業(yè)資源利用率和產(chǎn)出率的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新放在突出地位，著力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。二是加強對農(nóng)業(yè)結構調(diào)整、農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)創(chuàng)新和食品安全的技術支持。三是加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)和關鍵領域的技術創(chuàng)新和成果應用。

4、構建與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈匹配的新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系

我國農(nóng)業(yè)社會化服務業(yè)發(fā)展滯后，已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)資源利用效率和產(chǎn)出能力提高的重要障礙，也制約著農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，因此要盡快構建新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系，促進由單一服務向多元化、多層次、多形式的社會化服務轉(zhuǎn)變。一是要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)為重點構建新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系。二是改革政府農(nóng)業(yè)服務體制，進一步強化縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)服務機構的公益性服務職能，充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)技術推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測與監(jiān)管、市場信息發(fā)布、生態(tài)環(huán)境建設、培訓農(nóng)民等方面的職能作用，推動農(nóng)業(yè)公共服務逐步走上規(guī)范化、制度化軌道。三是促進更多合作社、專業(yè)協(xié)會或行業(yè)協(xié)會發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務作用，鼓勵和引導農(nóng)民專業(yè)合作社加強民主管理機制、利益連接機制和自律機制等規(guī)范建設，增強其面向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供生產(chǎn)性服務的能力。四是引導社會力量參與農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設。

（三）建立保護環(huán)境、節(jié)約資源的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制

農(nóng)業(yè)是高度依賴資源條件、直接影響自然環(huán)境的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的資源利用方式對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。我國農(nóng)業(yè)用水量占全社會用水量的70%以上，有效利用率只有40%多，而先進國家達到70%多。我國化肥、農(nóng)藥利用率僅在30%—40%之間，單位面積化肥使用量是美國的兩倍多。因此，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)突破資源環(huán)境約束、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本出路，保護環(huán)境、節(jié)約資源也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的必然要求。

1、推進農(nóng)業(yè)生態(tài)文明制度建設

一是探索建立生態(tài)補償和技術補貼機制。針對不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設的需要，明確補償環(huán)節(jié)和補償主體，完善補償標準和操作規(guī)范，探索補償機制。緊密圍繞保障糧食安全、生態(tài)安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等重大需求，按照“重點產(chǎn)品、重點區(qū)域、重點技術”的原則，選擇一批資源節(jié)約型和環(huán)境友好型等農(nóng)業(yè)新技術，采取對生產(chǎn)者直接補貼與間接補貼相結合的方式，探索建立農(nóng)業(yè)技術補貼的有效機制。二是建立農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評價制度。在制定農(nóng)業(yè)規(guī)劃、計劃及重大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟行為的擬議過程中，要求必須開展農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評價，把農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展結合起來、統(tǒng)籌考慮，從源頭上解決對農(nóng)業(yè)生態(tài)的危害問題。三是完善農(nóng)業(yè)生態(tài)文明相關法律建設。制定“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)清潔法”或“農(nóng)業(yè)面源污染防治法”，使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和資源的合理利用得到法律上具體而切實的保障。

2、堅決執(zhí)行最嚴格的耕地保護制度和集約節(jié)約用地制度

一是健全耕地保護責任考核機制，努力實現(xiàn)考核工作走向制度化、規(guī)范化、技術化、日?；Ｍ瑫r，研究強化耕地保護共同責任機制，充分調(diào)動基層政府和廣大群眾保護耕地的積極性和主動性。二是建立耕地占補監(jiān)管制度。通過強化補充耕地項目上圖工作，加強對補充耕地項目造地環(huán)節(jié)的監(jiān)管，以實現(xiàn)對耕地占補平衡補、備、核、用、考的全程監(jiān)管。三是探索建立高標準基本農(nóng)田建設新機制，讓農(nóng)民“用國家的錢、整自己的地”，充分調(diào)動農(nóng)民集體和農(nóng)民個人參與基本農(nóng)田建設和保護的積極性。四是加強建設用地批后監(jiān)管和集約用地考核、評價、問責機制。

3、加快有利于循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機制建設

一是盡快制定我國循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。重點在農(nóng)業(yè)資源的節(jié)約與高效利用、農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸過程中的清潔生產(chǎn)等方面，提出未來數(shù)年農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的思路、途徑、目標和模式及相關的工程措施、支持重點領域與保障體系。編制節(jié)水、節(jié)地、節(jié)肥、節(jié)勞、節(jié)本與農(nóng)業(yè)資源綜合利用等專項規(guī)劃，提出發(fā)展目標、重點和政策措施，并納入長期農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。二是推進循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的技術創(chuàng)新體制建設。三是建立多元化的循環(huán)農(nóng)業(yè)投入機制。四是完善有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的法規(guī)和政策。加快建立綠色的國民經(jīng)濟核算體系，建立與發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟相一致的價格體系，建立完善鼓勵生產(chǎn)和使用節(jié)約農(nóng)業(yè)資源和環(huán)保型產(chǎn)品的財政稅收政策，扶持綠色產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型企業(yè)發(fā)展，充分運用好監(jiān)督手段，加強執(zhí)法監(jiān)督，積極推動有利于節(jié)約農(nóng)業(yè)資源和保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的法律貫徹實施。

（四）多項制度改革聯(lián)動推進

1、戶籍制度改革和土地制度改革要聯(lián)動

自古以來我國的戶籍制度與土地制度就有著密切的關聯(lián)，戶籍和地籍是高度重疊、緊密相連、共生互動的。戶籍是分配土地的依據(jù)，也是政府征收賦稅和徭役的基礎。當前我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度也是以戶籍制度為基礎構建的。面對我國人多地少的國情，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式必然要求減少農(nóng)民和土地規(guī)模經(jīng)營，因此要把戶籍制度的改革置于四化同步發(fā)展的大框架中來，與相應的土地制度改革聯(lián)系起來，給予農(nóng)民公平的發(fā)展權利，實現(xiàn)農(nóng)村和城市的統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、建立并落實以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制

一是建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體制。擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。明確國家財政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年，并逐步形成新農(nóng)村建設穩(wěn)定的資金來源。國家對基礎設施建設投入的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村。抓緊制定將土地出讓金一部分收入用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的管理和監(jiān)督辦法。二是完善對農(nóng)業(yè)的支持保護制度。實行對農(nóng)業(yè)的適度補貼，是國際上通常的做法，也是必須的手段。擴大農(nóng)民使用良種補貼范圍，加大對農(nóng)民購買農(nóng)機具補貼力度，完善對農(nóng)民收入直接補貼政策，對農(nóng)業(yè)保費給予補貼，對農(nóng)業(yè)保險機構提供適當?shù)难a貼，建立農(nóng)業(yè)災害補助制度、農(nóng)產(chǎn)品市場風險補助制度等。三是改革農(nóng)產(chǎn)品價格體制。要重視市場機制配置生產(chǎn)要素的決定性作用和調(diào)節(jié)供求的積極作用，合理利用價格杠桿，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品收購價格，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容。從國際經(jīng)驗看，各國進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展階段后，大都經(jīng)歷了農(nóng)產(chǎn)品價格的結構性上漲。農(nóng)產(chǎn)品價格的合理上漲，有利于保護農(nóng)民生產(chǎn)積極性和增加農(nóng)民收入。這是市場對工農(nóng)、城鄉(xiāng)收入分配格局的自然調(diào)整，我們要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、從全局來看待農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)整問題。當然也要考慮居民的承受程度，采取循序漸進的做法。四是健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償制度。針對我國糧食主產(chǎn)區(qū)建設過程中的困境和矛盾，根據(jù)經(jīng)濟外部性理論，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。按照“誰受益誰補償”的原則，明晰中央政府、糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)在糧食主產(chǎn)區(qū)建設中的責任，形成“糧食主銷區(qū)支持糧食主產(chǎn)區(qū)，發(fā)達省份反哺欠發(fā)達省份”的補償格局。

3、建立與農(nóng)民市民化大趨勢相適應的城鄉(xiāng)社會管理體制改革

進一步調(diào)整政府的社會管理職能。采取拆并、重組等辦法，合理整合市、區(qū)（縣）兩級政府綜合管理部門，打破城鄉(xiāng)分割的行政機構設置，形成城鄉(xiāng)一體、高效規(guī)范的社會管理機構體系。完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制。健全基層黨組織領導的社區(qū)民主管理和村民自治制度。扎實推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設，完善綜合服務功能，努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為服務完善、管理有序、文明祥和的社會生活共同體。完善村民民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在村級治理中的主體作用。