重慶保障性住房選址調(diào)查研究

王波

摘 要：保障性住房的選址是保障性住房工作的重要組成部分。通過對重慶保障性住房選址的調(diào)查，分析目前選址存在的問題，提出如下建議：在居住控制用地上，有時序地選址；控制用地規(guī)模，與不同收入人群居住用地混合；公交先行，發(fā)展以公共交通為主導的住區(qū)模式的選址；以期優(yōu)化保障性住房的選址，更好地服務民生。

關(guān)鍵詞：重慶；保障性住房；選址

中圖分類號：F293 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）07-0143-03

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經(jīng)濟適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成[1]。重慶經(jīng)過了多年的發(fā)展和完善，保障性住房已到達一定規(guī)模。而住房的選址具有一定不可逆性，一旦實施，會對整個城市的空間布局以及社會結(jié)構(gòu)，甚至是城市發(fā)展都會產(chǎn)生影響[2]。因此，保障性住房的選址是保障性住房工作的重要組成部分，對重慶保障性住房選址進行調(diào)查和研究，有助于更好地服務民生，促進社會和諧穩(wěn)定。

一、重慶保障性住房的發(fā)展與完善

（一）住房制度改革的序幕

住房制度改革前解決居民住房的主要途徑是公有住房，公有住房是由國家以及國有企業(yè)、事業(yè)單位投資興建的住宅，分配給個人使用，但產(chǎn)權(quán)歸國家或集體所有。國務院在1994年頒布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，實現(xiàn)住房商品化、社會化；建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系。同年，重慶出臺了《重慶市公有住房出售管理辦法》開始出售公有住房，推進公房私有化，由此拉開了住房制度改革的序幕。2008年初重慶市主城區(qū)僅有約6.8萬戶家庭居住在約293萬平方米的市有公房中[3]。隨著重慶市危舊房改造，這些公房的建設(shè)年代在20世紀八九十年代也逐步被改造。

（二）經(jīng)濟適用房時代

經(jīng)濟適用住房的土地是以劃撥方式取得，政府減免各種行政事業(yè)性收費和政府性基金，實行稅收優(yōu)惠政策，限定價格出售給有一定支付能力的中低收入住房困難家庭。1998年，國務院確定將福利分房轉(zhuǎn)變?yōu)樽》可唐坊男碌淖》矿w制，并提出“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的保障性住房供應體系”。2001年，重慶市出臺《重慶市經(jīng)濟適用住房管理辦法》，開始構(gòu)建以經(jīng)濟適用房為主體的重慶市住房保障體系。在2001—2010年重慶經(jīng)濟適用房隨著重慶經(jīng)濟的穩(wěn)步增長，迎來了快速的發(fā)展，形成了以企事業(yè)單位組織職工集資建房為主，同時增加部分面向社會公開發(fā)售經(jīng)濟適用住房的供應格局。到2010年底，重慶市經(jīng)濟適用房竣工接近面積約1 500萬平方米。

（三）大力推進廉租房建設(shè)

廉租房是政府以租金補貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞?，向城?zhèn)低收入家庭提供社會保障性質(zhì)的住房。2002年，重慶市出臺了《重慶市城鎮(zhèn)廉租住房保障辦法（試行）》，啟動廉租住房保障工作，2003年將廉租房納入“八大民心工程”，通過實物配租、租金補貼、租金核減以及舊城拆遷改造安置等綜合措施逐步解決部分低保家庭的住房困難。截至2010年底，重慶市實施廉租住房保障超過15萬戶。

（四）以公租房為建設(shè)中心的保障性住房體系

公租房是由國家提供政策支持，各種社會主體通過新建或者其他方式籌集房源，面向中低收入群體出租的保障性住房，包括大學畢業(yè)生和從外地遷移到城市工作的群體。2010年，重慶在全國率先大規(guī)模建設(shè)公共租賃住房，并著力打造以公租房為主體的住房保障體系。重慶市計劃將不再單獨新建廉租房，而將廉租房和經(jīng)濟適用房合并到公租房體系中，廉租房居民與公租房居民住同一小區(qū)、同一品質(zhì)的房屋，只是租金有所區(qū)別。重慶市政府計劃在2020年前完成建設(shè)4 000萬平方米公租房。在2011年重慶公租房開工建設(shè)量達到1 425萬平方米、約21.92萬套，居全國之最。至2013年重慶公租房已累計分配約24萬套，惠及63萬人。

二、重慶保障性住房選址現(xiàn)狀及問題

（一）聚焦新區(qū)，但位置偏遠

重慶位于市區(qū)且規(guī)模較大的公租房保障性項目有兩江民居、康居西城、康莊美地、民心佳園、民安華福、城南家園，作為保障性住房龐大工程的先期項目，其選址具有一定的示范性和典型性（如表1所示）。重慶公租房項目分布在各個區(qū)域，并主要在新區(qū)，位于重慶一二環(huán)之間。這主要由于重慶對保障性住房項目的土地實行劃撥方式，且要求較快建設(shè)大量公租房，城市中心土地價格高，且缺少大批量的可供用地，而重慶在一二環(huán)之間土地儲備豐富，地價低廉。但目前新區(qū)有待發(fā)展，相應配套設(shè)施不完善，居住者仍需要到傳統(tǒng)商圈工作和消費，而公租房項目里除了首個項目民心佳園距離在10公里里內(nèi)外，其他項目距離都離傳統(tǒng)商圈較遠。重慶公租房在2011年進行了首次配租搖號，申請者不到1.5萬人，公租房遭遇市場冷遇。通過潘雨紅等的調(diào)查遇冷的三個最重要原因是：位置偏遠、公共配套不全、租金偏高[4]。聚焦新城這種選址方式有助于推動新區(qū)人口集聚，但位置偏遠。

（二）集中建設(shè)，但加劇空間分異

2010年前重慶保障性住房建設(shè)以配建方式為主，現(xiàn)在基本以集中建設(shè)為主，且從項目建設(shè)總建筑面積上也突破一百萬方。根據(jù)重慶在主城區(qū)內(nèi)規(guī)劃的21個公租房住區(qū)建設(shè)規(guī)模，其每一個公租房片區(qū)總建筑面積都比較大，大多為幾十萬平方米，規(guī)模大的有超過100萬平方米。各個片區(qū)在規(guī)劃的人口和規(guī)模上，基本符合居住區(qū)的級別要求，呈現(xiàn)出了大型化空間分布的趨勢。由表2可知，為重慶市六大重點公租房的建設(shè)情況，每個公租房項目的總建筑面積都超過100萬平方米，城南家園最大，接近200萬平方米，計劃入住33 267戶，初步估算小區(qū)入住人口大約在7萬人。集中建設(shè)的模式有利于短期內(nèi)解決較大部分人住房困難，但集中建設(shè)使得許多低收入群體聚集，加劇居住空間分異。從歐美國家的經(jīng)驗來看，社會弱勢群體的空間集中會造成階層的隔離，心理落差，加劇不同階層的社會分異。endprint

（三）公交配套，但與居住社區(qū)不匹配

保障性住房住區(qū)的交通情況，直接關(guān)系到居住區(qū)內(nèi)中低收入家庭出行的便捷性。中低收入家庭對公共交通的依賴程度高，他們的外出方式主要依靠軌道交通、公交、步行等（如下頁表3所示）。重慶主要六大公租房項目，已開通數(shù)條公交線路，并已開通或者規(guī)劃建設(shè)軌道線路。重慶市政府已經(jīng)認識到了軌道交通對于保障性住房的重要性，但從公共交通的供給量和居住人數(shù)匹配上看，公交線路數(shù)量相對較少。以重慶城南家園保障性住房為例，其選址位于茶園新區(qū)，現(xiàn)階段從只有三路公交車，運行能力差，每天上下班排隊等車都在15分鐘以上，有時長達半小時，且隨著小區(qū)入住的人數(shù)逐漸增加，不少居民希望增加不同的公交線路，特別是去江北和茶園的線路。

三、有關(guān)保障性住房的選址建議

（一）在居住控制用地上，有時序地選址

保障性住房用地的選址必須在居住控制用地上選址，而不應占用新老城區(qū)之間的綠化隔離帶、工業(yè)與居住之間的綠化隔離帶以及工業(yè)用地。一方面，從城市規(guī)劃的角度講，新老城區(qū)之間的隔離帶能夠有效地避免城市以攤大餅的方式無序蔓延，對于城市的健康發(fā)展極為重要。另一方面，若在這些地段建設(shè)保障性住房，居民將難以享受完善的配套及城市發(fā)展帶來的好處。最為嚴重的是，在這些地段建設(shè)保障性住房，某些污染源可能危害居民的生命健康。同時保障性住房選址多建設(shè)在新區(qū)，周邊可借用的居住區(qū)配套，或是周邊配套尚未完全開發(fā)，加上主要是保障性住房項目，保障對象的消費水平有限，郵件、銀行和很多商家不情愿在此設(shè)點，出現(xiàn)公共配套設(shè)施空置現(xiàn)象[5]。因此，保障性住房用地的選址需要強調(diào)結(jié)合城市的發(fā)展方向與發(fā)展時序，避免與城市總體規(guī)劃相背離，或步調(diào)相差過大而造成長期配套缺失。

（二）控制用地規(guī)模，與不同收入人群居住用地混合

混合居住模式被認為是解決不同社會階層隔離問題、促進不同階層居民交往的有效方法，并利于促進中、低收入人群的就業(yè)。但居住條件完全等同化，居住空間不分異是不可能的，居住混合只能在一定范圍內(nèi)實施保障性住區(qū)與其他商品房住區(qū)混合，尤其在周邊地塊開發(fā)不明朗的前提下，適度混居可以確保最基層的社區(qū)中心的建設(shè)，以提供居民基本的生活配套服務。同時，保障性住區(qū)規(guī)模不能過大、過于成片集中，使不同收入階層的居民既能相對獨立，又有機會交流互助[6]。

（三）公交先行，發(fā)展以公共交通為主導的住區(qū)模式

交通模式主要有兩種，一種是以小汽車為主，如美國，小汽車擁有率和使用率都很高，另一種是以公共交通為主，如英國倫敦，小汽車擁有率很高，但使用率很低，出行主要靠公共交通。保障性住區(qū)居民就業(yè)困難、生活不便，其中一個主要原因就是缺乏公交設(shè)施，造成出行困難。重慶保障性住房選址應優(yōu)先結(jié)合公共交通，而不是等有了保障性住房才進行公共交通設(shè)施的匹配。依托通達的公共交通能降低郊區(qū)中低收入家庭出行的交通費用和時間成本，發(fā)展以公共交通為主導的住區(qū)模式在能源越來越短缺的現(xiàn)在是必要，也是可持續(xù)的。

總而言之，重慶市保障性住房建設(shè)方面已經(jīng)取得較好的成績，但是也要清楚的認識到，保障性住房選址規(guī)劃建設(shè)中依然存在許多問題。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程的加快，重慶保障性住房建設(shè)體系不斷完善，將更好地惠及民眾。

參考文獻：

[1] 朱麗霞，張開彬，崔芹強，等.基于職住平衡視角的武漢市保障性住房空間布局研究[J].城市，2014，（5）.

[2] 鄭思齊，張英杰.保障性住房的空間選址：理論基礎(chǔ)、國際經(jīng)驗與中國現(xiàn)實[J].現(xiàn)代城市研究，2010，（9）：18-22.

[3] 晏群.重慶市保障性住房發(fā)展研究[J].城市，2009，（2）：13-17.

[4] 潘雨紅，林軍偉，孫起，等.重慶市公租房配租效率實證研究[J].重慶交通大學學報（自然科學版），2014，（5）.

[5] 吳美存.基于TOD模式的重慶保障性住房選址研究[D].重慶：重慶大學，2014.

[6] 楊靖，張嵩，汪冬寧.保障性住房的選址策略研究[J].城市規(guī)劃，2009，（12）：53-58.

Investigation and Study on the site selection of Chongqing affordable housing

WANG Bo

（Chongqing University of Education，Chongqing 400067，China）

Abstract：The location of affordable housing is important.With the investigation of the location of Chongqing affordable housing，problem of the current location is proposed，suggestions are gived as follows：living in the control of land with sometimes order，control the scale of land use with different income groups，the development of public transport as the dominant mode of living location.The purpose of the article is the site optimization for affordable housing and better service to the peoples livelihood.

Key words：Chongqing；affordable housing；location

[責任編輯 吳明宇]endprint