農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記面臨的困境與對(duì)策

周忠贛

（江西核工業(yè)測(cè)繪院江西南昌330038）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記面臨的困境與對(duì)策

周忠贛

（江西核工業(yè)測(cè)繪院江西南昌330038）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)"三權(quán)"分置，加快推進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資，夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)具有積極而深遠(yuǎn)的影響。文章分析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記面臨的困境，并提出了相應(yīng)的對(duì)策，以供參考。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記

0　引言

為了進(jìn)一步建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記辦證制度，不斷完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，依法賦予農(nóng)民充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展，解決農(nóng)村土地承包存在地塊不實(shí)、四至不清、面積不準(zhǔn)確等問題。依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、很多地區(qū)紛紛開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作，并取得了初步成效，重點(diǎn)解決了農(nóng)村土地承包中存在的賬實(shí)不符、事實(shí)不清、空間位置不明等突出問題。但在試點(diǎn)工作中也遇到了一些困難和問題，為了進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)工作，需要進(jìn)一步研究農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的對(duì)策，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的全面開展打下基礎(chǔ)。

1　農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記面臨的困境

（1）部分鄉(xiāng)村開展第二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證換發(fā)工作時(shí)沒有簽訂土地承包合同，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書地塊填寫不全或不填寫，管理混亂。此外，現(xiàn)在許多農(nóng)民不在家，外出打工，在家的都是孩子和老人，給確權(quán)工作的權(quán)屬調(diào)查和確認(rèn)帶來一定的困難。

（2）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)面對(duì)千家萬戶，需要一大批工作人員和專門工作機(jī)構(gòu)來運(yùn)作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站卻面臨“三無”情況，即“無人員、無場(chǎng)所、無資金”，因此，登記工作力不從心。

（3）確權(quán)需要經(jīng)費(fèi)保障。確權(quán)工作需要宣傳費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、印刷費(fèi)、聘請(qǐng)技術(shù)公司、軟件費(fèi)和其他勞務(wù)費(fèi)等費(fèi)用。經(jīng)過調(diào)查摸底、制作宗地圖、信息錄入等工作流程，解決四至不清問題，還需要有人到現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)。這一些程序，都需要大量開支。

（4）登記承包地塊面積時(shí)，究竟應(yīng)該登記哪個(gè)面積。這里有四種情形：一是承包地塊面積不準(zhǔn)。有些地塊實(shí)測(cè)面積多于記載面積，有些地塊實(shí)測(cè)面積少于記載面積。二是承包地已合法或非法轉(zhuǎn)為宅基地或其他建設(shè)用地，轉(zhuǎn)用土地該如何確權(quán)登記頒證。三是有些農(nóng)戶將國(guó)有林場(chǎng)邊角地、集體所有荒地開墾為耕地，新開墾耕地是否應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記頒證。四是有些農(nóng)戶將祖?zhèn)鞣课莶鸪_墾成耕地是否應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記頒證。

（5）承包期“30年不變”與“長(zhǎng)久不變”如何銜接。當(dāng)前耕地承包期限登記為30年，30年期滿后實(shí)行“長(zhǎng)久不變”，到時(shí)會(huì)不會(huì)重新調(diào)地？到時(shí)如何變更登記承包期限？

（6）土地測(cè)繪機(jī)構(gòu)與政府農(nóng)經(jīng)部門如何協(xié)同工作。測(cè)量機(jī)構(gòu)有測(cè)量方面的專業(yè)知識(shí)，卻無力解決各種土地承包矛盾和糾紛，土地承包矛盾和糾紛的處理還得依靠農(nóng)經(jīng)部門，實(shí)際工作中出現(xiàn)了兩個(gè)機(jī)構(gòu)相互扯皮現(xiàn)象。

（7）有些地區(qū)的試點(diǎn)避重就輕，其超前探索與指導(dǎo)作用不大。有些試點(diǎn)縣為完成任務(wù)，采取回避或避重就輕的辦法，將遇到的矛盾和糾紛暫時(shí)擱置，等待上級(jí)部門出臺(tái)辦法后再統(tǒng)一處理。這種做法使試點(diǎn)意義大打折扣，其超前探索作用有限，指導(dǎo)意義不大。

2　農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的對(duì)策

（1）成立機(jī)構(gòu)，建立工作機(jī)制。成立鄉(xiāng)、村確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)組，并出臺(tái)鄉(xiāng)、村確權(quán)工作方案。

（2）宣傳與培訓(xùn)。加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)，提高各級(jí)干部的思想認(rèn)識(shí)。中央、省級(jí)和縣級(jí)政府要通過廣播、電視、報(bào)紙等多種渠道和途徑，加大對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證重要性、必要性、意義和目的的宣傳。要充分利用政府權(quán)威，澄清社會(huì)上有關(guān)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的各種片面或錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，將各級(jí)干部的思想統(tǒng)一到中央的正確決策上來。

（3）規(guī)范操作，解決問題?？h農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的備案、登記、發(fā)放等具體工作。一是，在試點(diǎn)工作中，在農(nóng)民自愿的前提下，組織農(nóng)戶互換并地，解決承包地塊細(xì)碎化問題，互換并地工作和確權(quán)工作同時(shí)進(jìn)行。二是，合理確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證完成期限。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證既要靠決心，更要有手段和經(jīng)費(fèi)保證。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證必須堅(jiān)持“進(jìn)度服從質(zhì)量”原則，當(dāng)進(jìn)度與質(zhì)量沖突時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持質(zhì)量?jī)?yōu)先。

（4）保障和合理分配工作經(jīng)費(fèi)。除堅(jiān)持“確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政予以補(bǔ)助”總原則外，中央和省級(jí)政府要向社會(huì)公開統(tǒng)一的確權(quán)登記頒證經(jīng)費(fèi)測(cè)算公式，確保工作經(jīng)費(fèi)有保證，使縣鄉(xiāng)政府和干部不再糾結(jié)于“先干是否會(huì)吃虧”。鑒于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的特殊性，其經(jīng)費(fèi)分配既要保證實(shí)地測(cè)量經(jīng)費(fèi)，也要保證矛盾和糾紛調(diào)處經(jīng)費(fèi)。

（5）權(quán)屬調(diào)查及界址測(cè)繪。一是，權(quán)屬調(diào)查。在工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)測(cè)量已獲取的信息如田塊位置、形狀、面積等，由村主任現(xiàn)場(chǎng)指界（用戶之間的界線）并調(diào)查戶主姓名、四至等信息。權(quán)屬調(diào)查應(yīng)由本宗地土地使用者和相鄰宗地土地使用者現(xiàn)場(chǎng)共同指界，并在承包宗地界線現(xiàn)場(chǎng)勘查登記表上簽名蓋章。經(jīng)界址調(diào)查后認(rèn)定的宗地權(quán)屬界址點(diǎn)須按規(guī)定標(biāo)定或埋設(shè)界址標(biāo)志物。調(diào)查內(nèi)容包括宗地編號(hào)，承包戶（單位）名稱，界址點(diǎn)位置、編號(hào)及權(quán)屬界線，宗地面積，相鄰承包戶。遇到有爭(zhēng)議調(diào)查現(xiàn)場(chǎng)不能處理時(shí)，按《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十三條的規(guī)定處理。二是界址測(cè)繪。界址測(cè)繪有HiCORS-RTK測(cè)量、全站儀極坐標(biāo)測(cè)量、解析法等。一般確權(quán)工作的土地登記、地籍信息管理以及地籍信息系統(tǒng)建立，需要聘請(qǐng)專業(yè)的技術(shù)公司來做。三是，根據(jù)國(guó)土“二調(diào)”制作工作地圖。在確權(quán)試點(diǎn)工作開始階段，我們擬利用國(guó)土部門“二調(diào)”成果，但是二調(diào)圖的成圖比例尺較小，清晰度與精確度不夠高，無法完全利用。只能由村干部與群眾代表將全村土地按習(xí)慣分割成塊，根據(jù)工作底圖將地塊逐一繪制標(biāo)明農(nóng)戶名，不能確定的要找農(nóng)戶核對(duì)，制作地籍草圖。四是，入戶和實(shí)地丈量。因“二調(diào)”圖部分不清晰，全部重新航拍底圖與實(shí)測(cè)法費(fèi)用又太高，通過與國(guó)土部門和技術(shù)公司多次召開座談會(huì)研討交流，最終確定了針對(duì)影像不清晰、界址點(diǎn)線精度不高的區(qū)域采用無人機(jī)進(jìn)行局部航飛的方法來重新制作工作底圖。這樣從根本上解決了技術(shù)難題，也大量的節(jié)省了時(shí)間和成本。

（6）成果審核公示。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘查定界后，由縣工作組與鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民小組三級(jí)工作小組依據(jù)《承包宗地界線現(xiàn)場(chǎng)勘查登記表》填寫《勘查定界承包宗地登記表》用于第二榜公示，《勘查定界承包宗地登記表》填寫一式四份，一份張貼公示、三份備案存檔。將現(xiàn)場(chǎng)勘查核實(shí)的主要內(nèi)容進(jìn)行公示，包括：承包戶姓名、住址、承包宗地類型、面積、坐落位置、地塊名稱、勘查四至平面圖等。公示期間有異議的，以書面形式向鎮(zhèn)人民政府報(bào)告。公示確認(rèn)后，輸出圖、表、證書，并開展數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)工作。

3　結(jié)束語

目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作落實(shí)不好，使用者的權(quán)利就無法確定，土地抵押就無法實(shí)現(xiàn)。下一步，確權(quán)試點(diǎn)工作全面鋪開，一是需要各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立工作組，并加強(qiáng)基層農(nóng)經(jīng)站力量，解決人力不足問題。二是確權(quán)工作需要經(jīng)費(fèi)過多，縣財(cái)政無力承擔(dān)，建議省委省政府進(jìn)一步明確土地確權(quán)登記工作省、市、縣財(cái)政投入比例，也可以把此項(xiàng)工作列入民生工程，由省財(cái)政承擔(dān)大頭，市、縣財(cái)政配套解決所需經(jīng)費(fèi)問題，以保證確權(quán)登記工作能順利進(jìn)行，任務(wù)能得到落實(shí)。

[1]程安生.扎實(shí)推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作[N].大連日?qǐng)?bào)，2014－06－05(B3).

[2]楊明杏，董慧麗，夏志強(qiáng).對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證的思考[J].政策，2013 (10).

[3]葉劍平，豐雷，蔣妍，等.2008年中國(guó)農(nóng)村使用權(quán)調(diào)查研究-17省份調(diào)查結(jié)果及政策建議[J].管理世界，2010(1).

DF453[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2015）-7-425-2