城市社區(qū)治理的政策工具選擇機(jī)制研究

葉良海

（廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

城市社區(qū)治理的政策工具選擇機(jī)制研究

葉良海

（廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

從城市社區(qū)管理到社區(qū)治理意味著一種從管理到服務(wù)的理念轉(zhuǎn)變。依據(jù)政府行政力量和社區(qū)自治力量的大小，可以將城市社區(qū)劃分為治理缺陷型、政府主導(dǎo)型、合作型和自治型社區(qū)。城市社區(qū)治理的政策工具選擇受制于取決于政府行政力量和社區(qū)自治力量?jī)蓚€(gè)變量的大小，不同類(lèi)型的城市社區(qū)治理在選擇政策工具時(shí)需要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行抉擇。

城市社區(qū)；社區(qū)治理；政策工具選擇

十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社區(qū)作為社會(huì)最小的地域組成單位，推進(jìn)社區(qū)治理能力的提升，對(duì)架構(gòu)現(xiàn)代化的社會(huì)治理體系，提升國(guó)家治理能力和治理水平有著重要的意義。政策工具是以政府為主體的公共機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)一定的公共治理目標(biāo)而采取的各種手段、措施和方法的總和，在社區(qū)治理中運(yùn)用一定的政策工具，能更加容易實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)。本文的用意在于分析不同城市社區(qū)的特點(diǎn)，構(gòu)建社區(qū)治理的政策工具選擇機(jī)制。

1 問(wèn)題的提出：從城市社區(qū)管理到社區(qū)治理

自1887年德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯創(chuàng)造出“社區(qū)”一詞以來(lái)，眾多學(xué)者對(duì)它進(jìn)行了研究，其的概念內(nèi)涵得到了不斷豐富，以至于與滕尼斯對(duì)社區(qū)的定義無(wú)論從內(nèi)涵上還是外延上都相去甚遠(yuǎn)。這些觀點(diǎn)歸納起來(lái)不外乎分為兩種：功能主義的觀點(diǎn)和地域主義的觀點(diǎn)，前者認(rèn)為社區(qū)是由共同目標(biāo)和共同厲害關(guān)系的人組成的社會(huì)團(tuán)體，即功能社區(qū)；后者認(rèn)為社區(qū)是在一個(gè)地區(qū)內(nèi)共同生活的有組織的人群，即地域性社區(qū)[1]。我國(guó)大部分學(xué)者采納了地域主義的觀點(diǎn)。而城市社區(qū)是相對(duì)農(nóng)村社區(qū)而言的社會(huì)區(qū)域共同體，具有獨(dú)特的特征：人口密度大、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)機(jī)構(gòu)復(fù)雜、社會(huì)生活設(shè)施完善、精神文化生活豐富、生活節(jié)奏快[2]。2000年12月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中指出：“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)?！币虼?，城市社區(qū)的界定主要是國(guó)家和政府為了方便服務(wù)和管理而設(shè)立的行政社區(qū)[3]。

社區(qū)治理的說(shuō)法起于新公共管理理論以及治理理論在社區(qū)管理活動(dòng)中的運(yùn)用，在十八屆三中全會(huì)后更是把社區(qū)治理上升為國(guó)家層面的涵義。城市社區(qū)管理是以傳統(tǒng)的單位制管理為主、街居制為輔的模式，而城市社區(qū)建設(shè)（治理）則是伴隨著政府能力有限和社會(huì)資本下降與喪失雙重背景下出現(xiàn)的潮流[4]。從社區(qū)管理到社區(qū)治理則意味著以下變化：（1）主體的多元化，社區(qū)管理的主體是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)，而社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)在治理過(guò)程中的“元治理”角色，更要發(fā)揮公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作。（2）手段和方式的多樣化，社區(qū)管理主要應(yīng)用政府的政治權(quán)威發(fā)布命令、公布政策，對(duì)社區(qū)事務(wù)實(shí)行自上而下、單向度的管理。而社區(qū)治理則通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)和家庭服務(wù)等方式為社區(qū)提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。（3）組織網(wǎng)絡(luò)的自主化，社區(qū)管理根據(jù)委托代理關(guān)系，按照責(zé)任制度實(shí)行層次分明的分工網(wǎng)絡(luò)，而社區(qū)治理則強(qiáng)調(diào)社區(qū)內(nèi)所有組織和個(gè)人建立縱橫交錯(cuò)的合作網(wǎng)絡(luò)?？偟脕?lái)說(shuō)，從社區(qū)管理到社區(qū)治理，意味著從管理到服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。

2 城市社區(qū)類(lèi)型及其特征

在借鑒其他學(xué)者對(duì)城市社區(qū)類(lèi)型劃分的研究成果基礎(chǔ)上，本文依據(jù)政府行政力量和社區(qū)自治力量為對(duì)比標(biāo)準(zhǔn)，將城市社區(qū)劃分為四種類(lèi)型：政府主導(dǎo)型、合作型、社區(qū)自治型和治理缺陷型社區(qū)。

2.1 治理缺陷型社區(qū)

治理缺陷型社區(qū)是指政府行政力量和自治力量都薄弱的社區(qū)，在城市中多為棚戶(hù)區(qū)、廉租房社區(qū)以及城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)等。在這類(lèi)社區(qū)中，居住環(huán)境較差、治安混亂、違法犯罪現(xiàn)象突出，居住者多為老居民以及收入低下者。由于治理難題較多，政府盡管想采取措施去治理，但是由于效果不明顯，政府的治理措施持續(xù)性差。同時(shí)，由于本類(lèi)型社區(qū)的成員普遍文化素質(zhì)不高，人情關(guān)系復(fù)雜，因此自治能力也十分低下。在國(guó)家力量和社會(huì)力量的對(duì)比中屬于“弱國(guó)家弱社會(huì)”，因此被稱(chēng)作治理缺陷型社區(qū)。

2.2 政府主導(dǎo)型社區(qū)

即傳統(tǒng)型社區(qū)，政府行政力量強(qiáng)，政府組織是社區(qū)治理的主體，并主要通過(guò)行政管理方式為主要手段對(duì)社區(qū)居民生活進(jìn)行管理并提供各種服務(wù)。同時(shí)，社區(qū)自治力量比較弱，社區(qū)居民的政治參與意識(shí)差。在這種社區(qū)中，從城市政權(quán)到街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)等政府權(quán)力結(jié)構(gòu)層級(jí)分明，并通過(guò)單位制發(fā)揮重要的作用，在國(guó)家力量和社會(huì)力量的對(duì)比中屬于“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”類(lèi)型。

2.3 合作型社區(qū)

合作型社區(qū)是政府行政力量和社區(qū)自治力量都很強(qiáng)的社區(qū)類(lèi)型，政府組織與社區(qū)自治組織、各類(lèi)社會(huì)組織共同管理社區(qū)事務(wù)。值得一提的是，在該社區(qū)中，社區(qū)自治力量仍處于發(fā)育的初期，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到社區(qū)自治的要求，因此離不開(kāi)政府的推動(dòng)[5]。在社區(qū)資源的提供上，政府組織也比自治型社區(qū)更加積極，并且政府資源占據(jù)了重要部分。合作型社區(qū)是自治型社區(qū)的過(guò)渡形式，其理想的演變是自治型社區(qū)模式，政府盡可能少地從事社區(qū)管理事務(wù)，從社區(qū)管理瑣碎的事務(wù)中解脫出來(lái)。合作型社區(qū)在國(guó)家力量和社會(huì)力量的對(duì)比中屬于“強(qiáng)國(guó)家強(qiáng)社會(huì)”類(lèi)型。

2.4 自治型社區(qū)

自治型社區(qū)中社區(qū)自治力量強(qiáng)大，社區(qū)自治組織和各類(lèi)社會(huì)組織從事了社區(qū)治理的絕大部分事務(wù)，普通居民也能通過(guò)參與社區(qū)管理活動(dòng)并產(chǎn)生影響。同時(shí)政府組織給社區(qū)提供了必要的支持。政府一方面為社區(qū)提供必要的資源，另一方面又鼓勵(lì)和支持社區(qū)從外界汲取資源。從城市地理空間上來(lái)看，自治型社區(qū)一般位于城市黃金地段和學(xué)區(qū)周邊，居住者多為城市白領(lǐng)，因此其成員文化水平普遍較高，從而具有較強(qiáng)的自治能力。自治型社區(qū)在國(guó)家力量和社會(huì)力量的對(duì)比中屬于“弱國(guó)家強(qiáng)社會(huì)”類(lèi)型。

3 基于不同城市類(lèi)型的政策工具選擇

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的各種手段和方式，是連接政策目標(biāo)和政策行動(dòng)的機(jī)制，每一種政策工具都有明確的目標(biāo)導(dǎo)向。本文中的社區(qū)治理的政策工具是政府及其派出機(jī)構(gòu)（街道辦）為實(shí)現(xiàn)與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)，為社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的手段和方式。政策工具的選擇受制于許多因素,政策工具選擇的網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為政策工具選擇是政策網(wǎng)絡(luò)中利益相關(guān)者之間互動(dòng)、反復(fù)博弈和平衡的結(jié)果[6]。因此，政策工具的選擇必須根植于一定的政策環(huán)境，面對(duì)由觀念體系、風(fēng)俗習(xí)慣和利益支配的政策共同體來(lái)對(duì)政策工具進(jìn)行選擇，在政策網(wǎng)絡(luò)中相異的目標(biāo)群體中分配政策價(jià)值和利益。本文認(rèn)為，城市社區(qū)治理的政策工具選擇受制于取決于政府行政力量和社區(qū)自治力量?jī)蓚€(gè)變量，通過(guò)分析兩者在城市社區(qū)中的大小，探討如何對(duì)政策工具進(jìn)行選擇。

3.1 治理缺陷型社區(qū)：基礎(chǔ)性的強(qiáng)制性工具為主，完成社區(qū)有序化目標(biāo)

治理缺陷型社區(qū)是政府行政力量和自治力量都很薄弱的社區(qū)，在這類(lèi)社區(qū)中，各種環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，政府行政力量難以深入，政府沒(méi)有足夠的能力對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理，各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題難以解決，因而各類(lèi)行政案件和刑事案件都比較多，成為政府頭疼的“頑疾”區(qū)域。同時(shí)，這類(lèi)社區(qū)的成員素質(zhì)普遍不高，自我管理和自我服務(wù)意識(shí)薄弱，公地悲劇現(xiàn)象突出。這就首先需要強(qiáng)化政府的權(quán)威，運(yùn)用制定法規(guī)、管制、直接提供等強(qiáng)制性政策工具，理順社區(qū)內(nèi)各種利益糾葛，化解群眾之間、群眾和政府之間的矛盾，不僅可以有助于維護(hù)社區(qū)的穩(wěn)定，而且可以促進(jìn)社區(qū)進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。同時(shí)，要鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持社區(qū)居民成立各種自我管理的機(jī)構(gòu)和組織，培育社區(qū)自治力量，引導(dǎo)社區(qū)治理進(jìn)入一個(gè)良性循環(huán)當(dāng)中。

3.2 政府主導(dǎo)型社區(qū)：中性的強(qiáng)制性工具為主，培育自愿性政策工具

政府主導(dǎo)型社區(qū)是政府力量較強(qiáng)大的傳統(tǒng)社區(qū)，政府在社區(qū)治理中發(fā)揮著重要的作用，為社區(qū)的居民生活提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)。但是這類(lèi)社區(qū)的自治力量仍比較薄弱，社區(qū)居民的自我服務(wù)意識(shí)差，對(duì)政府的服務(wù)有嚴(yán)重的依賴(lài)性。因此，在此類(lèi)社區(qū)中自愿性政策工具不利于發(fā)揮社區(qū)治理目標(biāo)的達(dá)成。但由于政府的行政力量較為強(qiáng)大，社區(qū)主體和價(jià)值也比較單一、數(shù)量不多，政府可以直接推行強(qiáng)制性政策工具的運(yùn)用，如管制、公共企業(yè)、罰款、設(shè)立法人、直接提供等。但是，從長(zhǎng)久來(lái)看，為了節(jié)省行政成本和支出，政府應(yīng)當(dāng)培育各種社區(qū)機(jī)構(gòu)，把一些養(yǎng)老、看護(hù)幼兒等職能交付給社區(qū)組織和家庭鄰里。增強(qiáng)政策工具的多元化，構(gòu)建新型有活力的社區(qū)。

3.3 合作型社區(qū)：混合性政策工具為主，加強(qiáng)多種政策工具的組合使用

合作型社區(qū)是政府力量和自治力量都很強(qiáng)大的社區(qū)，一方面由于這類(lèi)社區(qū)的重要性，政府投入了比較的人力物力財(cái)力去治理，另一方面，社區(qū)成員又有足夠的財(cái)力去成立自我服務(wù)、自我管理的機(jī)構(gòu)。這時(shí)，社區(qū)治理過(guò)程中，政府可以扮演導(dǎo)航者的角色，采取混合性政策工具，例如簽訂契約、特許經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)政策工具的組合使用，與社區(qū)自治組織和社會(huì)組織形成合作伙伴關(guān)系，利用充沛的社會(huì)資源來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的目標(biāo)，提高社區(qū)居民的生活滿(mǎn)意度，保持社區(qū)生活的活力。

3.4 自治型社區(qū)：自愿性政策工具為主，適當(dāng)發(fā)揮政府的支持性作用

在自治型社區(qū)里，社區(qū)成員的自我服務(wù)、自我管理的意識(shí)比較強(qiáng)，并且維權(quán)意識(shí)和行動(dòng)比較積極，成立自我管理的組織，對(duì)本社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行管理。這時(shí)，政府只需扮演催生者的角色，為社區(qū)治理提供支持性的政策，如發(fā)布信息、政府獎(jiǎng)勵(lì)和能力建設(shè)等，采用自愿性政策工具，讓社區(qū)成員以及社區(qū)自治組織、社會(huì)組織等自治力量來(lái)執(zhí)行公共政策，

以達(dá)到自我服務(wù)和自我管理的效果。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，本文認(rèn)為在治理缺陷型和政府主導(dǎo)型的兩類(lèi)社區(qū)中，適宜采用強(qiáng)制性政策工具，但從城市社區(qū)治理的長(zhǎng)久目標(biāo)和價(jià)值取向來(lái)看，政府應(yīng)當(dāng)積極培育社區(qū)自治力量，將來(lái)可以更多機(jī)會(huì)運(yùn)用自愿性政策工具來(lái)達(dá)到社區(qū)治理的“善治”目標(biāo)。而合作型城市社區(qū)與自治型社區(qū)是城市社區(qū)演化的理想方向，應(yīng)當(dāng)盡可能多得運(yùn)用混合性政策工具和自愿性政策工具。城市社區(qū)治理是新時(shí)代提出的一個(gè)命題，其根本目標(biāo)是培育社會(huì)資本，調(diào)動(dòng)社區(qū)活力，形成國(guó)家政權(quán)和公民社會(huì)的良性互動(dòng)，在城市政府和社區(qū)自治組織之間建立起合作伙伴關(guān)系。城市社區(qū)治理的政策工具選擇務(wù)必走向多元化、高效化，采取多樣政策工具組合，從而提高城市社區(qū)的治理水平。

[1] 姜振華,胡鴻保.社區(qū)概念發(fā)展的歷程[J].中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào),2002,21(4):121-124.

[2] 顧朝林,甄峰,張京祥.集聚與擴(kuò)散——城市空間結(jié)構(gòu)新論[M].南京:東南大學(xué)出版社,2000.

[3] 秦瑞英.城市社區(qū)演變與治理[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2012.

[4] 趙盂營(yíng),王思斌.走向善治與重建社會(huì)資本─—中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)目標(biāo)模式的理論分析[J].江蘇社會(huì)科學(xué),2001,(4): 126-130.

[5] 魏娜.我國(guó)城市社區(qū)治理模式:發(fā)展演變與制度創(chuàng)新[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2003,(1):135-140.

[6] 嚴(yán)強(qiáng).公共政策學(xué)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

Research on the choice of policies tools in urban community governance

From the urban community management to community governance means the transition of concept from management to service. According to the size and the power of the governments and autonomous communities, the city's communities can be divided into urban community governance defects, the government-oriented ones, cooperative and autonomous communities. The choice of the cities' governing policies is determined by tow variables: government administrative power and community autonomous power, thus the choice of city and community's governing tools should be made concerning the real situations.

urban community; community governance; the choice of policies tools

C916.2

A

1008-1151(2015)03-0215-02

2015-02-12

廣西民族大學(xué)研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃“城市社區(qū)治理的政策工具選擇研究”（gxun-chx2014022）。

葉良海（1989－），男，廣西賀州人，廣西民族大學(xué)管理學(xué)院2013級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)槌鞘泄补芾怼?/p>