深圳市非農(nóng)建設(shè)用地管理的若干思路

■劉暢

（深圳市光明新區(qū)新城開發(fā)建設(shè)辦公室 廣東深圳 518107）

深圳市非農(nóng)建設(shè)用地管理的若干思路

■劉暢

（深圳市光明新區(qū)新城開發(fā)建設(shè)辦公室 廣東深圳 518107）

在當(dāng)前深圳市城市發(fā)展土地資源緊缺的大背景下，原農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的有效配置具有十分重大的意義。本文系統(tǒng)闡述了深圳市非農(nóng)建設(shè)用地劃定現(xiàn)狀，管理中存在的主要問題，在分析現(xiàn)有做法基礎(chǔ)上提出了有利于非農(nóng)建設(shè)用地管理的幾點(diǎn)對(duì)策和建議。

非農(nóng)建設(shè)用地用地管理原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

1 引言

非農(nóng)建設(shè)用地是指深圳市原特區(qū)外各行政村集體的工商用地、村民的住宅用地及農(nóng)村道路、市政、綠地、文化、衛(wèi)生、體育活動(dòng)場(chǎng)所等公共設(shè)施用地，這是目前為止深圳市有關(guān)文獻(xiàn)對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地的唯一界定。深圳作為中國(guó)城市發(fā)展最快的城市之一，在城市化發(fā)展過程中，為了支持原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益，政府安排了一定數(shù)量的非農(nóng)建設(shè)用地作為原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展建設(shè)用地。然而，各區(qū)在非農(nóng)建設(shè)用地劃定過程中存在著做法不一，參考標(biāo)準(zhǔn)不同，管理與規(guī)劃脫節(jié)等問題給非農(nóng)建設(shè)用地的后續(xù)管理和規(guī)劃實(shí)施帶來了一定困難。本文以深圳市原特區(qū)外非農(nóng)建設(shè)用地為研究對(duì)象，探討其目前管理現(xiàn)狀、存在問題和后續(xù)管理的解決對(duì)策，具有一定的代表性和針對(duì)性。

2 非農(nóng)建設(shè)用地管理現(xiàn)狀

2.1 非農(nóng)建設(shè)用地劃定現(xiàn)狀

2.1.1 兩區(qū)劃定原則不一致

在2004年非農(nóng)建設(shè)用地集中劃定中，寶安和龍崗兩區(qū)分別制訂各自的劃定方案。寶安區(qū)劃定非農(nóng)建設(shè)用地時(shí)不考慮歷史已有非農(nóng)建設(shè)用地的情況，而是采用重新劃定方式，一次性劃定一定指標(biāo)的非農(nóng)建設(shè)用地。而龍崗區(qū)在歷史劃定的基礎(chǔ)上，采用補(bǔ)充劃定方式，只對(duì)未達(dá)標(biāo)的社區(qū)按照建成區(qū)和空地一定比例劃定非農(nóng)建設(shè)用地。

2.1.2 公共配套設(shè)施的劃定方式不一致

在非農(nóng)建設(shè)用地集中劃定中，寶安區(qū)印發(fā)了《寶安區(qū)城市化非農(nóng)建設(shè)用地劃定操作辦法》（深寶﹝2005﹞56號(hào)文），按照此規(guī)定，公共設(shè)施用地可分別與居住用地、工商用地合并一起劃定，一般是按50%工商、50%居住分?jǐn)偅珜?duì)于部分社區(qū)，由于地域限制、空間布局等原因，分?jǐn)偟谋壤龝?huì)適當(dāng)調(diào)整。而龍崗區(qū)對(duì)公共配套用地大部分單獨(dú)核發(fā)了批復(fù)，小部分與工商、居住用地合并一起劃定在同一用地地塊內(nèi)。公共設(shè)施用地與工商、居住用地合并一起劃定的方式，因沒有明確規(guī)定比例關(guān)系，導(dǎo)致在實(shí)際建設(shè)中公共配套用地指標(biāo)被嚴(yán)重騰挪，包含公共配套用地指標(biāo)的非農(nóng)工商用地和居住用地大多是用于工業(yè)、商業(yè)和居住建設(shè)，實(shí)際上并沒有建設(shè)公共配套設(shè)施。

2.1.3 非農(nóng)建設(shè)用地的用地類型表述不清

在實(shí)際核發(fā)的非農(nóng)建設(shè)用地方案和相應(yīng)的批復(fù)中，并未明確具體的土地用途，而是注明非農(nóng)建設(shè)用地類型，而且批復(fù)非農(nóng)建設(shè)用地類型多樣，如有的注明為“工業(yè)”、“商業(yè)”、“居住”，有的注明“按規(guī)劃實(shí)施”，有的注明“綜合用地”。兩區(qū)非農(nóng)建設(shè)用地批復(fù)的用地類型沒有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，如寶安區(qū)注明為“工商用地”，龍崗區(qū)則注明為“工業(yè)、商業(yè)”。用地類型描述模糊不清給日后非農(nóng)建設(shè)用地的管理工作增加了很大難度。

2.2 非農(nóng)建設(shè)用地管理存在問題

2.2.1 管理與規(guī)劃脫節(jié)

由于非農(nóng)建設(shè)用地的用地類型描述模糊不清，導(dǎo)致土地用途與法定規(guī)劃用地性質(zhì)難以銜接，尤其是非農(nóng)“工商用地”將工業(yè)和商業(yè)用地類型混合，且沒有明確的類型比例，而法定規(guī)劃中難以找到此類表述，一般表述為“工業(yè)”或者“商業(yè)”，導(dǎo)致非農(nóng)“工商用地”在用地審批時(shí)難以確定是按照非農(nóng)用地類型審批還是按照法定規(guī)劃進(jìn)行審批，如果按照非農(nóng)用地類型審批，工業(yè)和商業(yè)的用地比例難以確定。

2.2.2 非農(nóng)指標(biāo)置換需求多

由于非農(nóng)建設(shè)用地劃定的位置不合理，與規(guī)劃不符或社區(qū)城市更新指標(biāo)調(diào)整需求等原因，導(dǎo)致很多社區(qū)提出非農(nóng)建設(shè)用地置換調(diào)整的要求，這種調(diào)整置換必然會(huì)給政府、社區(qū)和村民都帶來一定的影響，社區(qū)和村民希望通過非農(nóng)建設(shè)用地調(diào)整置換獲得建設(shè)條件良好的土地，而政府可能因此影響公共設(shè)施用地的整體規(guī)劃或空間布局，從而犧牲城市的整體公共利益。

2.2.3 未落實(shí)的非農(nóng)指標(biāo)多

由于寶安、龍崗兩區(qū)進(jìn)行了兩輪非農(nóng)建設(shè)用地的集中劃定，特別是寶安區(qū)在2004年劃定非農(nóng)建設(shè)用地時(shí)不考慮歷史已有非農(nóng)建設(shè)用地的情況進(jìn)行了重新劃定，大量非農(nóng)建設(shè)用地需求使部分社區(qū)因無地可劃而產(chǎn)生“懸空指標(biāo)”，出現(xiàn)“未達(dá)標(biāo)”的現(xiàn)象，導(dǎo)致歷史“欠賬”嚴(yán)重，這間接造成各社區(qū)間發(fā)展不均衡和歷史遺留問題。

3 關(guān)于非農(nóng)建設(shè)用地后續(xù)管理的對(duì)策建議

3.1 合理調(diào)整置換

對(duì)于已劃定的非農(nóng)建設(shè)用地，如果與已規(guī)劃的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施沖突，或者因城市更新項(xiàng)目實(shí)施需要置換非農(nóng)建設(shè)用地的，可以進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)用地的調(diào)整置換[2]，但須按照“已建調(diào)已建、未建調(diào)未建、未建調(diào)已建”的原則進(jìn)行調(diào)整，即已建設(shè)的非農(nóng)建設(shè)用地調(diào)整到已建設(shè)的用地上，未建設(shè)的非農(nóng)建設(shè)用地調(diào)整到未建設(shè)的用地上或者未建設(shè)的非農(nóng)建設(shè)用地調(diào)整到已建設(shè)的用地上。工商用地按照土地面積50%為工業(yè)用地、50%為商業(yè)或居住用地確定。非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)折算實(shí)行等價(jià)置換的原則，原則上工業(yè)指標(biāo)按30%折算為居住或商業(yè)指標(biāo)，工商指標(biāo)按65%折算為商業(yè)或居住指標(biāo)。擬調(diào)整用地如果在本社區(qū)難以安排，可以核發(fā)土地資產(chǎn)價(jià)值權(quán)益書，權(quán)益書以土地來源、用地類型及指標(biāo)規(guī)模為主要內(nèi)容，用于社區(qū)內(nèi)未來實(shí)施的城市更新項(xiàng)目，同時(shí)核減本社區(qū)對(duì)應(yīng)的非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)。這樣，既給非農(nóng)建設(shè)用地調(diào)整預(yù)留了彈性空間，又不損害國(guó)家和政府利益。

3.2 落實(shí)用地補(bǔ)劃

解決歷史“欠賬”問題，對(duì)兩次城市化轉(zhuǎn)地后未落實(shí)的非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)劃，補(bǔ)劃用地的原則如下：一是優(yōu)先在本社區(qū)建成區(qū)安排，如果建成區(qū)用地?zé)o法落實(shí)，可考慮落實(shí)到本社區(qū)規(guī)劃為建設(shè)用地的零星空地上；二是未落實(shí)指標(biāo)的劃定原則與調(diào)整置換情況的劃定原則相同，實(shí)行等價(jià)原則；三是對(duì)于確實(shí)沒有足夠資源讓指標(biāo)落地的社區(qū)，可以考慮開展非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)的交易，允許原村民將無法落地的“指標(biāo)”，轉(zhuǎn)讓給尚有空地的社區(qū)[3]；四是可以核發(fā)土地資產(chǎn)價(jià)值權(quán)益書將補(bǔ)劃指標(biāo)落實(shí)在本社區(qū)未來要實(shí)施的城市更新項(xiàng)目中，或者考慮通過在已建成非農(nóng)建設(shè)用地上實(shí)施城市更新時(shí)適當(dāng)提高容積率的方式解決補(bǔ)劃指標(biāo)問題。

3.3 已建成非農(nóng)建設(shè)用地確權(quán)

深圳市城市化轉(zhuǎn)地后，原屬農(nóng)村集體所有的土地已全部轉(zhuǎn)為國(guó)有，應(yīng)按照國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行管理，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施、有序開發(fā)、規(guī)范管理。因此，非農(nóng)建設(shè)用地上已建成建筑物應(yīng)盡快進(jìn)行確權(quán)和辦理產(chǎn)權(quán)登記，對(duì)于未完善報(bào)建手續(xù)需辦理產(chǎn)權(quán)登記的，繼受單位可以在取得用地批準(zhǔn)文件后，向規(guī)劃部門申請(qǐng)對(duì)建筑物進(jìn)行規(guī)劃審查，規(guī)劃部門可以參照《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性違法建筑若干規(guī)定》等關(guān)于原農(nóng)村歷史遺留建筑的相關(guān)規(guī)定程序和辦法，出具規(guī)劃審查意見。對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)，既有利于政府對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地的規(guī)范管理，也保障了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。

3.4 已建成非農(nóng)建設(shè)用地城市更新

對(duì)于已建成非農(nóng)建設(shè)用地中建筑質(zhì)量較低、不符合建筑規(guī)范、存在消防、環(huán)保等其他問題的，以及不符合節(jié)約集約利用土地原則[4]或者需要改建、擴(kuò)建的非農(nóng)建設(shè)用地上已有建筑，可以對(duì)其實(shí)施拆除重建，允許繼受單位按照深圳市城市更新的相關(guān)規(guī)定申報(bào)城市更新計(jì)劃，辦理相關(guān)審批手續(xù)后進(jìn)行城市更新，也可在規(guī)劃功能為工業(yè)、居住、商業(yè)、辦公的用地范圍內(nèi)自行拆除原有建筑，然后按法定規(guī)劃確定的土地用途實(shí)施開發(fā)建設(shè)。

3.5 未建非農(nóng)建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)

鼓勵(lì)合法的未建設(shè)非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流通。原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位實(shí)際占用的符合法定規(guī)劃的非農(nóng)建設(shè)用地，在理清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除后，可申請(qǐng)以公開方式出（轉(zhuǎn)）讓土地使用權(quán)，對(duì)于存在非農(nóng)建設(shè)用地批復(fù)的用地類型與規(guī)劃不符問題的情況，在土地出（轉(zhuǎn)）讓時(shí)按照法定規(guī)劃規(guī)定的土地用途進(jìn)行出（轉(zhuǎn)）讓。這樣既保證了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，又有利于完善城市功能，提高土地利用效率，統(tǒng)籌謀劃，積極實(shí)踐,最終實(shí)現(xiàn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。[5]

4 結(jié)語

隨著城市化進(jìn)一步深入推進(jìn)，原農(nóng)村集體所有的非農(nóng)建設(shè)用地在城市建設(shè)中將發(fā)揮更大的作用，對(duì)其合理有序的管理將有助于應(yīng)對(duì)城市日益增長(zhǎng)的用地需求，使有限的土地資源得到高效合理的開發(fā)利用，有助于保障原農(nóng)村村民的合法權(quán)益并充分利用土地改善生活，有助于推動(dòng)城市規(guī)劃和城市更新的實(shí)施，加快城市化進(jìn)程，提升城市化質(zhì)量。以城市規(guī)劃為主導(dǎo)，結(jié)合深圳市實(shí)際情況，因地制宜地對(duì)深圳市原農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行有效管理，對(duì)于深圳市建設(shè)一流現(xiàn)代化國(guó)際化先鋒城市具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

[1]胡盈盈,周麗亞.快速城市化背景下非農(nóng)建設(shè)用地管理研究--以深圳為例 [J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué),2009,(6):148-152.

[2]王愛民,劉加林.高度城市化地區(qū)非城市建設(shè)用地導(dǎo)向--深圳案例研究 [J].中山大學(xué)學(xué)報(bào) (自然科學(xué)版),2005,44(6):314-317.

[3]北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組.更新城市的市場(chǎng)之門--深圳市化解土地房屋歷史遺留問題的經(jīng)驗(yàn)研究 [J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論,2014,(3):56-71.

[4]楊興權(quán).城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)建設(shè)用地節(jié)約與集約利用芻議 [J].經(jīng)濟(jì)生活,2007,(2): 48-49.

[5]羅湖平.中國(guó)土地隱形市場(chǎng)研究綜述 [J].經(jīng)濟(jì)地理,2014,34 (4):1-8.

P967[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2015）-10-382-2