大學(xué)章程研究：必要性、內(nèi)涵與實踐問題

廣東警官學(xué)院 甘慧珊

“章程”一詞在《現(xiàn)代漢語詞典》中的解釋為“機關(guān)團體擬定的書面法規(guī)、條文”。大學(xué)章程是根據(jù)國家法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，按照一定的程序，對高校的辦學(xué)目標(biāo)、高校及其利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)、治理體制、教學(xué)科研活動、財務(wù)資產(chǎn)等基本問題作出全面規(guī)定的規(guī)范性文件。近年來，國家大力推進依法治國進程，大學(xué)章程作為高校制度建設(shè)重要部分，其建設(shè)工作近年來逐步推進。2010年，中共中央、國務(wù)院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，指出要加強章程建設(shè)，各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。2011年，教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》對章程內(nèi)容、制定程序、核準程序做了明確規(guī)定。截止至2014年，全國教育部75 所直屬高校中，已有47 所章程通過核準并發(fā)布，而2007年，教育部直屬高校中只有10 所報送了已制定的章程。此外，教育部在《2015年工作要點》中提出：“加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，推動所有高校完成章程制定工作，實現(xiàn)一校一章程?！蹦敲礊槭裁匆贫ù髮W(xué)章程？大學(xué)章程的內(nèi)涵是什么？大學(xué)章程實踐過程中需要注意哪些問題？這是探討的重點問題。

一、制定大學(xué)章程的必要性

1.制定大學(xué)章程是依法治校的要求。2014年，中共中央強調(diào)要建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。全面推進依法治國是國家治理的基本方略，依法治校是依法治國的重要元素，是建設(shè)法治國家的必經(jīng)途徑 ?！吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定，設(shè)立學(xué)校及其他教育機構(gòu)，必須具備的基本條件之一就是有組織機構(gòu)和章程。大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容，是具有法律效力的規(guī)范性文件。2012年，教育部《全面推進依法治校實施綱要》 提出，“到2015年，全面形成一校一章程的格局。經(jīng)過核準的章程，應(yīng)當(dāng)成為學(xué)校改革發(fā)展、實現(xiàn)依法治校的基本依據(jù)?！?/p>

2.制定大學(xué)章程是實現(xiàn)高校自治的保證。《中華人民共和國教育法》規(guī)定，學(xué)校及其他教育機構(gòu)行使按照章程自主管理的權(quán)利。大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)是高校自治的前提，而大學(xué)章程是高校自主辦學(xué)的法律基礎(chǔ)，通過制定章程，明確和細化高校的辦學(xué)自主權(quán)，引導(dǎo)政府對高校的管理由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)真正的高校自治。

3.制定大學(xué)章程是完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的手段。大學(xué)章程的制定過程就是推動高校合理確立辦學(xué)定位、創(chuàng)新高效的管理方式、建立規(guī)范科學(xué)的治理體系的過程，大學(xué)章程制定過程中往往需要高校舉全校師生之力，集思廣益、凝聚共識，這本身就是推動高?？茖W(xué)發(fā)展的助力。同時大學(xué)章程規(guī)定了高校的基本決策方式，運作機制以及高校自身和舉辦者、管理者、師生等利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，約束了高校及其內(nèi)部利益主體的行為規(guī)范，避免出現(xiàn)不作為、亂作為等問題，保證高校內(nèi)部管理活動的規(guī)范化和制度化，實現(xiàn)高校治理的科學(xué)化與民主化。

二、大學(xué)章程的內(nèi)涵

首先，大學(xué)章程是高校的“憲法”，是規(guī)定高校最基本問題的基本法。它將辦學(xué)定位、人才培養(yǎng)、高校行政管理、教學(xué)科研活動、社會關(guān)系等各方面的基本制度確定下來，一經(jīng)核準發(fā)布，即產(chǎn)生法律效力，社會、高校及其利益主體都要嚴格遵守。大學(xué)章程是高校內(nèi)部規(guī)章制度體系的“最高法”。大學(xué)章程作為高校的根本制度，是學(xué)校各種規(guī)章制度的制定依據(jù)，各種規(guī)章制度不得與章程的規(guī)定發(fā)生沖突。其次，大學(xué)章程調(diào)整了高校與社會、舉辦者、管理者之間的外部關(guān)系。現(xiàn)代大學(xué)章程起源于西方的“特許狀”大學(xué)，意在保障大學(xué)自治，免受外部組織控制和干擾的權(quán)利?！罢鲁桃渤闪藴贤ù髮W(xué)與社會的橋梁，同時也是阻礙不良現(xiàn)象和社會干預(yù)長驅(qū)直入的防火墻?！薄吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定，“高校有權(quán)依據(jù)其章程落實辦學(xué)自主權(quán)，開展管理、教學(xué)等活動，同時受政府監(jiān)督。”大學(xué)章程一經(jīng)實施，不僅規(guī)范了高校的辦學(xué)行為，也約束了高校舉辦者、管理者對高校的管理和監(jiān)督行為，舉辦者根據(jù)大學(xué)章程依法對高校的辦學(xué)行為進行監(jiān)督，避免高校舉辦者、管理者對高校的過度干預(yù)，將對高校的直接管理轉(zhuǎn)化為宏觀管理，減少對高校管理的隨意性。再次，大學(xué)章程對高校內(nèi)部管理的權(quán)力進行配置，分配了高校管理的行政權(quán)力和高校學(xué)術(shù)組織的學(xué)術(shù)權(quán)力，以及高校內(nèi)部各利益主體的權(quán)力。高校各利益主體在章程規(guī)定的權(quán)力范圍內(nèi)，參與高校治理。大學(xué)章程為高校利益主體提供參與高校辦學(xué)事務(wù)的平臺，是高校內(nèi)部組織機構(gòu)、高校師生參與高校民主治理的重要途徑，保證高校辦學(xué)活動的正常運作，提高高校辦學(xué)和管理的質(zhì)量和效率。

三、大學(xué)章程實踐需注意的幾個問題

目前，我國仍在推進大學(xué)章程的建設(shè)工作，大部分高校章程建設(shè)仍處于剛完成制定或正在制定的階段，還未進入章程實施階段。在大學(xué)章程的具體實施操作過程中，需注意幾個問題。

一是要維護大學(xué)章程的權(quán)威地位，避免章程淪為一紙空文。大學(xué)章程賦予高校自主辦學(xué)的權(quán)利，然而現(xiàn)實中高校管理者和舉辦者對高校的過度干預(yù)問題依然存在，高校很難做到真正依法自治。這要求高校舉辦者、管理者充分認識章程的重要性和法律性，轉(zhuǎn)變管理思想，調(diào)整對高校的管理方式、手段，以積極主動的姿態(tài)推進大學(xué)章程建設(shè)。二是要建立民主參與機制，充分保障高校內(nèi)部利益主體參與高校治理的權(quán)利。高校治理除了需要高校舉辦者、管理者的參與，另一個更重要的方面是高校內(nèi)部利益主體的參與。大學(xué)章程賦予學(xué)校黨委會、校長、教職工代表大會、學(xué)術(shù)委員會等利益主體特定的權(quán)力，在大學(xué)章程實施過程中，要完善各項配套管理制度，建立具有可操作性、高效率的參與機制，優(yōu)化高校管理結(jié)構(gòu)。三是建立大學(xué)章程實施保障機制。大學(xué)章程得不到有效實施，只會流于形式。要保證章程實施落到實處，監(jiān)督是關(guān)鍵。高校管理者應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的實施監(jiān)督制度，同時健全高校內(nèi)部的民主監(jiān)督機制，保證章程實施的效果。

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