基礎教育均衡發(fā)展的國際經(jīng)驗與啟示*

● 劉新民 李利華

基礎教育均衡發(fā)展的國際經(jīng)驗與啟示*

● 劉新民 李利華

基礎教育均衡發(fā)展是我國各界長期關注的焦點和熱點問題。為促進基礎教育均衡發(fā)展，通過分析我國在教育均衡立法、教育投資體制、師資力量配置和教育督導體制等方面存在的主要問題，借鑒美國、日本、英國等發(fā)達國家在基礎教育均衡發(fā)展方面的經(jīng)驗，我國應從完善教育法律法規(guī)、實施教育資源的合理配置、加強薄弱學校改造、完善基礎教育督導制度等工作入手，切實促進基礎教育均衡發(fā)展。

基礎教育；均衡發(fā)展；教育公平；國際經(jīng)驗

黨的十八大報告明確提出了均衡發(fā)展九年義務教育、合理配置教育資源、大力促進教育公平等戰(zhàn)略性目標和任務。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》又直面“教育均衡”問題，提出了“深化教育領域綜合改革”的總體要求。事實上，在已經(jīng)進行的省級政府統(tǒng)籌教育的綜合改革工作中，各試點省市針對基礎教育均衡發(fā)展問題已經(jīng)進行了大膽探索，取得了許多突破和亮點，但同時也還存在不少問題。本文主要針對國內(nèi)基礎教育均衡發(fā)展存在的主要問題，通過借鑒國外該領域發(fā)展水平較高國家的經(jīng)驗和實踐，深化我國基礎教育均衡發(fā)展實踐的理論思考與研究，為深入推進我國現(xiàn)階段基礎教育改革與發(fā)展提供理論支持。

一、國內(nèi)基礎教育均衡發(fā)展存在的主要問題

近幾年來，教育部等國家有關部門將全國農(nóng)村基礎教育，特別是貧困邊遠地區(qū)的基礎教育發(fā)展作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃中的一項重要任務，推動實施了一系列國家級項目和工程，各地改革試點單位也積極探索，涌現(xiàn)出諸如北京“西城模式”、“杭州模式”、“成都模式”以及“銅陵模式”等一系列典型案例。但從總體看，推進我國基礎教育均衡發(fā)展仍面臨困難和挑戰(zhàn)，距離人民群眾所期望的優(yōu)質均衡的發(fā)展目標還有一定的差距。

（一）基礎教育均衡立法體系不健全

基礎教育發(fā)展不均衡首先表現(xiàn)在基礎教育立法體系發(fā)展不健全，一直缺乏具體的制度和法律保障體系。各地區(qū)近年來在教育均衡立法方面陸續(xù)出臺了許多重要法規(guī)，并不斷完善。但是基礎教育均衡體系立法的速度卻落后于人民群眾對于教育均衡與教育質量的高增長需求，教育的立法質量、執(zhí)行效力、操作效度等方面都仍存在許多不足，特別是針對農(nóng)村教育、特殊教育、進城務工人員子女教育等社會特殊群體的教育法制保障制度缺失，進一步擴大了教育不均衡。另外，各地區(qū)有法不依和有法難依的局面時有發(fā)生，不同省份之間差別較大。如農(nóng)村學校發(fā)展常常處于變動的經(jīng)費投入與管理環(huán)境中，包括農(nóng)村基礎教育經(jīng)費投入制度、師資政策等，使受相關政策影響的一線教育工作者無法得到穩(wěn)定的資源支持。

（二）基礎教育投資體制不完善

現(xiàn)行以地方財政為主的基礎教育投資體制對于我國基礎教育的發(fā)展起到了巨大的保障作用，對擴大地方辦學自主權、調(diào)動地方辦學積極性起到了一定的積極作用，但同時也存在一些問題。一是投資主體重心下移。在我國現(xiàn)行分稅制下，財權過于集中于中央，教育的投資主體卻層層下推，結果多數(shù)地區(qū)實際是由縣鄉(xiāng)政府承擔主要責任。投資主體的責任與其財政能力不相稱，導致了農(nóng)村特別是貧困地區(qū)發(fā)展基礎教育的困難性，造成了基礎教育發(fā)展的區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距。二是投資總量不足。我國公共教育經(jīng)費總量及所占GDP的比例一直低于世界水平，也一直低于《中國教育發(fā)展和改革綱要》規(guī)定的標準。國家對基礎教育投入不足，與龐大的基礎教育需求不相稱，在取消基礎教育收費后表現(xiàn)的更加突出。三是基礎教育財政轉移支付制度不完善。我國基礎教育財政轉移支付等相關制度雖初步形成，但教育預算管理制度、各級教育成本核算制度、教育財政轉移支付制度等仍不夠完善，教育捐贈制度激勵力度不強，學校財務公開化制度和教育財政轉移支付的監(jiān)管制度尚待健全。

（三）師資力量配置不均衡

受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、師資待遇程度和辦學條件、辦學理念的影響，不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間的師資力量配置極不均衡。一是從師資學歷結構看，城市及經(jīng)濟發(fā)展水平較高地區(qū)教師學歷普遍高于農(nóng)村及薄弱地區(qū)；二是從師資職稱結構看，城市中級、高級職稱比例明顯高于農(nóng)村，東部地區(qū)高于中西部地區(qū)；三是從優(yōu)秀教師的比例看，優(yōu)秀教師大都集中在城市、縣域地區(qū)，而農(nóng)村邊遠地區(qū)則是民轉公或代轉工教師比例高；四是從教師學科結構看，農(nóng)村師資學科結構明顯不合理，語數(shù)教師超員，而小學英語、藝術等科目教師偏少。[1]

（四）基礎教育督導制度待強化

經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國已構建了“督政”、“督學”和“監(jiān)測”三大體系框架和教育督導基本工作制度。國務院《教育督導條例》的頒布與實施，更是為督導工作提供了科學的指引。但在教育督導實踐過程中，教育督導大都采用“行政任命制度”，組成人員身份單一，而且教育督導隸屬關系不明確，教育督導權力軟化、泛化與離散化現(xiàn)象比較嚴重，教育督導職責定位不合理，督導工作缺乏連續(xù)性和公開性，導致督促各級政府加大教育的評估督導力度不夠，基礎教育的信息公開、責任追究、動態(tài)評價、獎懲激勵等制度未能切實發(fā)揮效力。同時，缺少獨立公正的、社會公眾普遍認可的第三方評估，現(xiàn)有教育評估的結論效度缺乏公信力。

二、發(fā)達國家基礎教育均衡發(fā)展的主要做法

基礎教育均衡發(fā)展是針對現(xiàn)實中教育發(fā)展不平衡提出的，強調(diào)通過教育資源的均衡分配，為受教育者提供相對均等的教育機會和條件，以保障教育公平權利的實現(xiàn)。國外發(fā)達國家由于大都實現(xiàn)了教育資源配置的均衡，因而更多地關注教育公平，強調(diào)受教育者的起點平等（入學機會的均等）、過程平等（學校條件、受教育過程的機會均等）和結果平等（學業(yè)成就甚至是未來生活成就的機會均等），體現(xiàn)為均衡發(fā)展的最終目標。

（一）美國的基礎教育均衡發(fā)展

1.基礎教育財政投入中央化

一直以來，美國的基礎教育是由地方政府和各州負責，基礎教育的財政主要由地方政府投入，各州之間以及州內(nèi)學區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡與貧富差距直接導致了教育資源配置的不均衡，進而帶來教育質量的差別。在經(jīng)歷了古典主義——凱恩斯主義——新自由主義——混合經(jīng)濟的歷程后，政府逐漸意識到具有公共產(chǎn)品特點的基礎教育理應由政府，特別是中央政府提供。20世紀80年代，伴隨著教育重建運動的興起，美國開始實施了一系列的基礎教育財政體制改革，一是基礎教育財政投入中央化，即將基礎教育的權限由地方上移到中央，中央政府加大對基礎教育的投入力度，并逐漸成為投資主體，形成了聯(lián)邦政府、州政府和學區(qū)共同分擔的基礎教育財政體制。[2]

2.政府積極鼓勵“自由擇校”

美國的公立學校歷來是實行免費就近入學的政策，但隨著公立中小學教學質量逐年下降，社會對重建公共教育體系、提高基礎教育質量和人才素質的呼聲日漸高漲，家長轉而追求選擇學校的權力，政府就由禁止、限制擇校轉向鼓勵和推行擇校。美國的擇校制度，主要是多元化的辦學模式和教育的市場化取向。多元化的辦學模式，是建立如磁石學校（針對兒童特殊興趣愛好開設的特色學校）、特許學校 （公辦民營，由私人經(jīng)營但卻由政府負擔學費的學校）、家庭學校（在家庭中進行的，由父母直接教或請家庭教師教授兒童的教育形式）等模式的多樣化學校，公眾可自由選擇。教育的市場化取向則是教育券制度 （“教育券”又譯為“教育憑證”，是政府把原來直接投入到學校的經(jīng)費折算后以教育券的形式直接發(fā)給家長，家長憑教育券可自由選擇學生要就讀的學校，學校又可憑收到的教育券到政府部門兌換教育經(jīng)費，用來支付辦學經(jīng)費。）和控股公司學校（企業(yè)直接參與辦學，一種由公司主辦的新型私立學校）等方式，教育的市場化取向，在一定程度上不僅解決了教育投資資金來源的短缺，而且促使了教育機會平等、效率與自由三方面的和諧。[3]

3.對弱勢群體實施教育補償

對于弱勢群體而言，教育是改變現(xiàn)有生活狀態(tài)及獲得理想生活的重要途徑。但由于弱勢群體處于不利地位和狀況，改變命運的能力極為有限，所以需要政府和社會各界的幫助與支持，才能更好更快地解決弱勢群體的教育問題。20世紀60年代，美國就開始實行“先行一步計劃”、“流動教育計劃”和“助殘入學”等計劃，對弱勢群體進行一系列的教育補償。美國聯(lián)邦政府在政策上除了對弱勢群體制定一系列的補償計劃，在對符合補償教育的學校和個人的資格認證上，同樣進行了嚴格的規(guī)定。[4]

4.比較完善的教育督導制度

美國教育體制的地方高度分權制度決定了教育督導制度的獨立性和多樣性。在美國，教育督導制度除了對教育政策、活動、法規(guī)的執(zhí)行程度進行考察與監(jiān)督外，還協(xié)助下屬學校進行教育管理及培訓等輔導。美國是專職和兼職相結合的督導隊伍，督導人員的資格要求相當嚴格，不僅要求有相當豐富的專業(yè)訓練、工作經(jīng)驗外，還要求具有廣博的知識和多方面的技能。[5]督導方式多樣、靈活，各大教育督導機構根據(jù)當?shù)亟逃木唧w情況和上級教育政策等因素來制定適當?shù)慕逃綄Х绞?，以期達到教育督導的目的。

（二）日本的基礎教育均衡發(fā)展

1.完善的教育立法和財政保障制度

日本經(jīng)過多年對教育的實踐和探索，設立一系列法律制度來保障基礎教育的投資與發(fā)展。如《日本國憲法》提出了每個公民在相適應的年齡都有平等接受教育的權利，且義務教育是免費的?！督逃痉ā穭t是明文規(guī)定“教育機會均等”。這兩部法律為九年義務教育普及的法律保障奠定了基礎。日本還在《地方財政法》、《學校教育法》等一系列法律法規(guī)的基礎上，建立了一套完備的財政制度體系。影響力最為顯著的則是“地方交付稅”制度，目的是消除不同地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展水平不同而導致的教育經(jīng)費上的不均衡狀態(tài)，以促使各地區(qū)的教育均衡發(fā)展。[6]

2.合理配置基礎教育資源

教育資源配置的合理與否，直接影響教育是否均衡發(fā)展。在日本，通過一系列法律法規(guī)的保障，因地制宜地劃撥教育經(jīng)費。在學校配置上，日本基本實現(xiàn)了公立中小學全部免費的九年義務階段的標準化建設。在師資力量的配備上，日本實行教師定期流動政策，教師在同一個學校連任不得超過五年。教師的定期流動，不會因工作地點的改變而影響教師的待遇，對于去偏僻地區(qū)任教的老師還給予一定的津貼補助。[7]日本教師定期流動政策，不僅對合理配置人力資源、保持學校之間的發(fā)展水平均衡等起到了很大的作用，而且對偏僻地區(qū)薄弱學校狀況的改善作用更為顯著。

3.與時俱進的督導制度

日本的教育督導制度起源于明治維新時期，當時是以中央為集權的教育行政體系。二戰(zhàn)后，日本被動改造軍國主義教育，接受美國的民主法治改造，督導體制逐漸向地方分權模式改進。到了21世紀，日本已經(jīng)形成了一個從中央到地方相當健全且完備的督學網(wǎng)絡。此時的日本，督導體制特別重視服務性，督導人員在深入了解學校內(nèi)部情況后，民主性地給出建議。日本還特別強調(diào)督導人員結構的專業(yè)化，注重科學性，以建議和咨詢?yōu)橹?，不直接干預學校的具體事務，充分發(fā)揮其靈活性和自主性。[8]

（三）英國的基礎教育均衡發(fā)展

1.規(guī)范的基礎教育立法

英國基礎教育立法不僅系統(tǒng)、完備，而且針對性極強。英國基礎教育法規(guī)都是針對基礎教育的每一個問題和每一項改革作出的具體反應，不僅強調(diào)了家庭、父母以及子女在教育中應該承擔的義務，而且對政府在基礎教育中應該承擔的辦學責任、以及學校的教育條件等都作了極其嚴格的規(guī)定，提出了明確具體的處罰措施，并通過基礎教育法規(guī)的不斷完善和細化來推動基礎教育體系的發(fā)展。1870年英國政府頒布了 《初等教育法》，開啟了真正意義上的基礎教育。1918年的《費舍法》將義務教育年限延長到14歲，小學一律實行免費教育；1944年的《巴特勒法案》又將義務教育年限延長到15歲，規(guī)定了父母對子女義務教育的責任和地方教育當局對教育超齡者提供教育的責任。1987年通過的《教育改革方案》則是英國最激進的一次教育改革，明確規(guī)定要實行義務教育階段的全國統(tǒng)一課程，實行全國統(tǒng)一的成績評定制度，家長有權利為子女選擇就讀學校并參與學校管理，學?？梢詳[脫地方教育當局的管理以及要把資源的控制權下放給學校。

2.強化中央政府對基礎教育的管理

隨著1988年《教育改革法》的實施，英國中央政府對教育的管理趨于加強。在這之前，英國基礎教育財政投入的預算由地方政府負責，這種機制忽視了區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展的差異引起的教育發(fā)展不均衡問題。上世紀80年代以來，英國政府逐漸加強中央政府對基礎教育的控制，而且還賦予了學校辦學的自主性和靈活性?！督逃母锓ā肥怯逃飞侠锍瘫降慕逃母锓ò福瑥娀酥醒爰瘷嗍降慕逃芾眢w制，有著極為深遠的影響。

3.積極追求基礎教育發(fā)展均衡

上世紀九十年代后，為促進基礎教育均衡發(fā)展，英國在“第三條道路”教育改革思想的指導下，進行了一系列的改革。具體表現(xiàn)為：推行“教育行動區(qū)”計劃，積極引進校外力量，以公立私營、學校和社區(qū)共建等方式來改造薄弱學校，縮小校際差異；實行“教育優(yōu)先區(qū)”計劃，通過國家教育補償，改善處境不利地區(qū)和群體的教育狀況，實現(xiàn)教育機會的均等；實行“追求卓越的城市教育”計劃，變革公立學校的運作方式、建立學生發(fā)展支撐體系、提供多樣化的教育方式，整合教育資源，提高城市公立學校教育的質量，實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展；實行“國家挑戰(zhàn)”計劃，將兒童和家庭的需要擺在教育工作的中心地位，通過加大資金投入，提供財政保障和智力保障，提升基礎教育質量。[9]

4.完善的基礎教育督導制度

英國的教育督導制度已近200年的歷史，教育督導的法制建設、標準、內(nèi)容、程序等都已得到完善的發(fā)展?，F(xiàn)代教育督導機構由中央教育標準局、地方視導處和學?；鶎佣綄W三級組成，相應的督導人員由“皇家督學”、“注冊督學”、“督學”構成。教育標準局獨立于教育局，定期對學校進行督導規(guī)范化，公開督導報告，向教育大臣或者學校提供對學校發(fā)展有利的建議。英國教育督導一直重視督學職能，以服務于學校為基礎，優(yōu)化學校改進，促進學校良性發(fā)展。在教育督導內(nèi)容上，1994年英國出臺的《督導大綱》對教學質量、學生學習質量、學校財政管理情況、學生的社會能力等給出了嚴格的規(guī)定。[10]

三、國外基礎教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗及啟示

（一）完善教育法律法規(guī)建設

美國、日本、英國等發(fā)達國家基礎教育均衡發(fā)展，首先是得益于其完善的法律法規(guī)體系和制度。并且國家規(guī)定基礎教育是國民教育，具有公共產(chǎn)品屬性，從而決定基礎教育的公平性，這需要法律法規(guī)來確保教育的公平性。不僅要重視教育立法、加快教育立法的進程，且要嚴格規(guī)范教育立法的過程和程序及提高教育法規(guī)的可操作性，以保證相關法律的有效實施和嚴格執(zhí)行。在基礎教育均衡發(fā)展的過程中，我們必須要建立健全法律法規(guī)，做到有法可依、有規(guī)可循，確?；A教育均衡發(fā)展的強制性和公平性。

（二）合理配置教育資源

基礎教育均衡發(fā)展主要是指教育資源的均衡配置。教育資源包括資金、人力和技術等資源，在資源不充足的情況下，我們該如何配置這些資源，成為促進基礎教育均衡發(fā)展的關鍵問題。借鑒他國經(jīng)驗，為了均衡配置教育資源，促進基礎教育的均衡發(fā)展，首先，強化中央政府責任，投資主體上移，削弱由財權與事權不對等帶來的教育不均衡發(fā)展；其次，加強轉移支付力度，建立完善的轉移支付體系，保障教育經(jīng)費的投入；再次，改進教師人事編制制度，合理配置教師隊伍和促進教師有序流動。合理配置教育人力資源是實現(xiàn)區(qū)域基礎教育均衡發(fā)展的強力支撐。

（三）加強薄弱學校改造

薄弱學校是教育系統(tǒng)中的“短板”。薄弱學校的存在體現(xiàn)了教育的不均衡發(fā)展，從而導致了教育的不公平。他國經(jīng)驗告訴我們，改進薄弱學校是促進教育均衡發(fā)展的有力舉措。美國、日本、英國等發(fā)達國家在改造薄弱學校的進程中積累了豐富的經(jīng)驗。首先，為保障薄弱學校改進有法可依、有規(guī)可循，頒布面向薄弱學校的法律和政策；然后，制定和實施有效的改造計劃和程序，使薄弱學校改進具體實施，促進薄弱學校改造良性循環(huán)；其次，提供專門的資金與技術，以保障薄弱學校改造順利進行；再次，加強師資隊伍建設，提高薄弱學校師資水平，促進學校教育質量得到提高。

（四）完善基礎教育督導制度

現(xiàn)代教育督導早在18世紀就已得到發(fā)展，教育督導不僅是指傳統(tǒng)的教育“監(jiān)督”，在教育督導制度發(fā)展比較完善的發(fā)達國家中，更注重的是對教育的“指導”與“服務”。這些職能指的就是督學。美、日、英等國家都制定較高的督學任職標準，特別強調(diào)督學的專業(yè)化水平，并嚴格按照督學資格標準和程序選聘督學。2012年，我國首次頒布了《教育督導條例》，同時成立了國務院教育督導委員會，顯示了我國教育督導工作的突破性進展，但在貫徹落實方面仍需更加努力。

[1]席廣濤，陳春霞.義務教育階段城鄉(xiāng)師資配置均衡問題實證分析[J].基礎教育研究，2009，（4）.

[2]尹玉玲.美國促進基礎教育均衡發(fā)展的舉措及啟示[J].教育情報參考，2006，（7）.

[3]段云華.美國義務教育均衡的財政變革及啟示[J].湖北大學學報（哲學社會科學版），2013，（4）.

[4]張曉莉，孫啟林.教育公平視域下美國弱勢群體的補償教育研究[J].比較教育研究，2012，（2）.

[5]何玉玲，袁桂林.美國教育督導的特征及其變革趨勢[J].外國教育研究，2008，（10）.

[6]李協(xié)京.日本教育財政制度和教育立法的若干考察——教育均衡化發(fā)展的制度環(huán)境[J].外國教育研究，2004，（3）.

[7]汪丞.日本中小學教師“定期流動”保障機制研究[J].外國中小學教育，2012，（9）.

[8]汪恒，唐一鵬.現(xiàn)代日本教育督導制度研究及啟示——以東京都為例[J].教育測量與評價（理論版），2013，（9）.

[9]楊曉麗.第三條道路的教育思想及對中國教育的啟示[J].前沿，2008，（8）.

[10]權英，劉新民，王本鋒.英、美教育督導制度的經(jīng)驗借鑒與啟示[J].中國成人教育，2014，（5）.

（責任編輯：馮永剛）

山東省社科規(guī)劃項目（項目編號：13BGLJ08）、山東省中青年科學家基金項目（項目編號：BS2013SF019）、山東科技大學教育教學研究計劃項目（項目編號：QX2013344）的研究成果之一。

劉新民/山東科技大學經(jīng)管學院教授，山東科技大學副校長，博士生導師，研究方向為教育經(jīng)濟及管理

李利華/山東科技大學數(shù)學與系統(tǒng)科學學院碩士研究生，研究方向為教育統(tǒng)計理論及應用