高校師德失范問責(zé)制實(shí)施存在的問題及對策初探*

●鄒明瑋

高校師德失范問責(zé)制實(shí)施存在的問題及對策初探*

●鄒明瑋

高校師德失范問責(zé)制的現(xiàn)實(shí)困境表現(xiàn)為問責(zé)法律依據(jù)不足，問責(zé)主體方式單一，問責(zé)文化意識淡薄。高校師德失范問責(zé)制的實(shí)施可以通過完善問責(zé)制的法律保障、實(shí)現(xiàn)問責(zé)制的主體多元、營造問責(zé)制的文化氛圍等路徑進(jìn)行。

高校；師德失范；問責(zé)制；依法治校

教育部2014年10月9日發(fā)布《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》，劃出對高校教師具有警示教育意義的師德禁行行為“紅七條”，包括學(xué)術(shù)抄襲、收受禮金、與學(xué)生發(fā)生不正當(dāng)關(guān)系……等七類違反教師職業(yè)道德的行為，凡高校教師有違反“紅七條”情形的，依法依規(guī)分別給予相應(yīng)處分；要建立問責(zé)機(jī)制，對教師嚴(yán)重違反師德行為造成不良影響或嚴(yán)重后果的，追究高校主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

一、高校實(shí)施師德失范問責(zé)制的意義

高校師德失范問責(zé)制，是指高校利益相關(guān)者通過一定合法程序，讓沒有履行好師德義務(wù)的高校公共權(quán)力使用者承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任，接受相應(yīng)處罰的相關(guān)制度的總稱。[1]高校實(shí)行的師德失范問責(zé)制實(shí)際上就是指高校要以培養(yǎng)高素質(zhì)的學(xué)生為己任，以履行對公眾教育承諾為職責(zé)，以追求高效的辦學(xué)方式為目的，以全面接受責(zé)任監(jiān)督和追究為根本的責(zé)任監(jiān)督追究制度。今年教師節(jié)前夕，習(xí)近平總書記在北京師范大學(xué)師生代表座談會上強(qiáng)調(diào)，合格的老師首先應(yīng)該是道德上的合格者，好老師首先應(yīng)該是以德施教、以德立身的楷模。然而少數(shù)高校教師理想信念模糊，育人意識淡薄，教學(xué)敷衍，學(xué)風(fēng)浮躁，甚至學(xué)術(shù)不端、言行失范、道德敗壞等，嚴(yán)重?fù)p害了高校教師的社會形象和職業(yè)聲譽(yù)。

黨的十八屆四中全會提出了依法治國的總要求，依法治校也成為了一個古老而嶄新的課題，全面實(shí)施高校師德失范問責(zé)制是依法治校進(jìn)程中必須解決的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是民主治校的內(nèi)在要求，更是高等教育改革與發(fā)展的迫切要求。

二、高校師德失范問責(zé)制的現(xiàn)實(shí)困境

盡管我國政府已在一些領(lǐng)域?qū)嵤┝藛栘?zé)制，然而高校師德失范問責(zé)制卻相對滯后，缺少成熟的制度建設(shè)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，究其原因主要有以下幾個方面：

（一）問責(zé)法律依據(jù)不足

我國現(xiàn)行的高校問責(zé)制法律依據(jù)不足。目前，尚無統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》、《行政監(jiān)督法》，約束高校教師行為的主要是《教育法》、《高等教育法》、《高等學(xué)校教師職業(yè)道德規(guī)范》等，約束高校領(lǐng)導(dǎo)干部行為的主要是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等有關(guān)條款，并未解決實(shí)施高校問責(zé)制所賴以建立的基礎(chǔ)性制度問題。與此同時，當(dāng)前高校管理崗位設(shè)置及其職責(zé)規(guī)定還欠清晰明了，各系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)之任職尚無規(guī)范的法律形式的職位說明書，有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、職能交叉重疊的現(xiàn)象還在一定程度上存在，權(quán)責(zé)區(qū)分缺乏透明合理的判斷依據(jù)，對高校領(lǐng)導(dǎo)績效評估缺乏權(quán)威的法律法規(guī)體系。高校對于“紅七條”所涉及的違反教師職業(yè)道德的行為如何問責(zé)，更是無統(tǒng)一的法律法規(guī)可循。

（二）問責(zé)主體方式單一

問責(zé)按問責(zé)的主體進(jìn)行分類，分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)主要指體制內(nèi)的問責(zé)，其問責(zé)主體主要指高校的上級教育主管部門。異體問責(zé)的主體是高校利益相關(guān)者。[2]對高校而言，同體問責(zé)和異體問責(zé)二者相互補(bǔ)充，缺一不可。僅僅通過同體問責(zé)，無法真正地發(fā)現(xiàn)和解決高校管理存在的問題以及制度上的缺陷，對責(zé)任主體的問責(zé)也無法做到徹底、有效。同體問責(zé)是高校問責(zé)的基礎(chǔ)，而異體問責(zé)才是高校問責(zé)的重點(diǎn)，異體問責(zé)起關(guān)鍵性作用，高校問責(zé)一旦離開了異體問責(zé)，很難達(dá)到問責(zé)的真正目的。問責(zé)的關(guān)鍵在于由誰監(jiān)督，高校領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制對問責(zé)的對象、情形、方式及程序都進(jìn)行了規(guī)定，但由誰來監(jiān)督這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)卻沒有指明。問責(zé)的執(zhí)行者、被問責(zé)者都是領(lǐng)導(dǎo)干部，整個問責(zé)過程都是在黨政干部管理系統(tǒng)內(nèi)完成。問責(zé)雖然在體制內(nèi)進(jìn)行能節(jié)約問責(zé)成本，但難免有系統(tǒng)內(nèi)部的暗箱操作和包庇嫌疑。毋庸置疑，要把問責(zé)落實(shí)到實(shí)處，就要開放權(quán)力體系，讓問責(zé)的啟動過程、實(shí)施過程及問責(zé)結(jié)果等各個環(huán)節(jié)在高校利益相關(guān)者和社會輿論的監(jiān)督下運(yùn)行。否則，問責(zé)難以體現(xiàn)公正和公平。目前，我國高校問責(zé)制在實(shí)施過程中存在著問責(zé)乏力，問責(zé)效果不突出的現(xiàn)象，究其原因，主要是異體問責(zé)的重要性沒有得到足夠的重視，師生、家長、社會輿論及新聞媒體的監(jiān)督職能常常被忽略，這就使得問責(zé)乏力。僅僅通過同體問責(zé)，高校管理存在的問題以及制度上的缺陷無法真正地發(fā)現(xiàn)和解決，對責(zé)任主體的問責(zé)也無法做到徹底、有效，況且當(dāng)前我國高校同體問責(zé)的力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（三）問責(zé)文化意識淡薄

問責(zé)文化是指承擔(dān)責(zé)任的意識和氛圍，也包括履行問責(zé)義務(wù)的意識和能力。[3]對問題進(jìn)行問責(zé)——要問誰？誰來問？問什么？怎么問？這是現(xiàn)代社會的基本監(jiān)督制度，也是一種基本文化。首先，受封建專制文化的長期影響，中國人形成了對權(quán)力的崇拜，臣民意識與“熟人”文化使公民問責(zé)意愿下降，監(jiān)督意識不強(qiáng)；同時，相關(guān)公共信息資源的缺失，對公共權(quán)力運(yùn)行不了解、不知情，更加造成了公民對政治的淡漠。其次，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)的利益主體很少主動將履職、擔(dān)責(zé)情況向利益相關(guān)方匯報(bào)，而習(xí)慣于塞責(zé)敷衍，除非是發(fā)生明顯的事故和案件，或者是輿論監(jiān)督、群眾舉報(bào)等形成了巨大社會壓力。第三，不少高校領(lǐng)導(dǎo)干部自身也缺乏被問責(zé)的意識。在一部分領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中，官本位意識濃厚，重權(quán)力輕權(quán)利，不是把自己放在為師生和社會服務(wù)的公仆位置上，而是把自己作為高高在上的領(lǐng)導(dǎo)。社會問責(zé)文化的缺失，使部分領(lǐng)導(dǎo)干部逐漸淡忘了問責(zé)主體，加之社會公民自身表現(xiàn)出來的問責(zé)意識不強(qiáng)，自然導(dǎo)致了問責(zé)主體意識的缺失。

三、高校師德失范問責(zé)制的實(shí)施路徑

（一）完善問責(zé)制的法律保障

黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的總要求，對高校而言，建立高校師德失范問責(zé)制是依法治校的前提。高校師德失范問責(zé)制要努力破除三個方面的困境，即權(quán)力比法律高，權(quán)力只對上級負(fù)責(zé)以及追逐權(quán)力而忽視責(zé)任。因此，重塑權(quán)與法的關(guān)系、權(quán)與民的關(guān)系、權(quán)與責(zé)的關(guān)系等成為依法治校進(jìn)程中迫切需要解決的問題。追根究底，只有建立起完善的法律體系，才能為問責(zé)制的實(shí)施提供有效的保障。從當(dāng)前我國高校問責(zé)制的實(shí)踐情況來看，法律制度還不夠成熟，不夠完善，責(zé)任立法剛剛起步。毋庸置疑，高校問責(zé)制的法制化水平的高低直接關(guān)系著高校問責(zé)制能否順利實(shí)施。因此，完善高校問責(zé)制的法律保障，一是整合完善現(xiàn)有的有關(guān)高等教育的一些法律法規(guī)；二是加強(qiáng)專項(xiàng)立法，建設(shè)統(tǒng)一相關(guān)法律法規(guī)，具體規(guī)范好問責(zé)的諸多環(huán)節(jié)，從而避免問責(zé)制在推行過程中出現(xiàn)的盲目性和非法性；三是以法律框架規(guī)范高校各級領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)范圍，明確對象責(zé)任的內(nèi)涵以及判定失責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)為何；四是加強(qiáng)問責(zé)程序的規(guī)范性工作，從問責(zé)的受理、監(jiān)督到執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)方面予以明確規(guī)定；五是從法律層面明確規(guī)定包括如何調(diào)研核查師德失范、如何對師德失范予以責(zé)任認(rèn)定、如何進(jìn)行師德失范責(zé)任追究、如何實(shí)施救濟(jì)責(zé)任主體等系列內(nèi)容。值得注意的是，高校問責(zé)制的實(shí)施絕非獨(dú)立行為，而是充滿著各種復(fù)雜性，因此它的實(shí)施必須同時依憑其他與之相關(guān)的一些配套制度的支持和保障，例如辭職制度、信息公開制度、決策聽證制度等等。法律也應(yīng)對它們做出具體規(guī)定，這樣方可保證高校問責(zé)制的順利實(shí)施。

（二）實(shí)現(xiàn)問責(zé)制的主體多元

我國高校問責(zé)制基本上以同體問責(zé)為主，即高校的主管部門是問責(zé)主體。《高等教育法》第四十四條規(guī)定：“高校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評估?！边@一法律規(guī)定明確了同體問責(zé)的合法性和權(quán)威性。然而，隨著高等教育大眾化的進(jìn)程，各種辦學(xué)主體的誕生和各種利益相關(guān)者的權(quán)利訴求，導(dǎo)致同體問責(zé)為主的高校問責(zé)面臨問責(zé)困境。高校管理中光有效率是不夠的，不同的利益?zhèn)€體還需有“一種體面并且有尊嚴(yán)的生活方式”。[4]首先，高校應(yīng)充分運(yùn)用學(xué)校信息化技術(shù)，為高校問責(zé)綜合運(yùn)用同體問責(zé)與異體問責(zé)建立信息平臺，使得不同利益者組成的問責(zé)主體能夠及時獲取信息和交流意見。其次，高校問責(zé)應(yīng)建立一套完整的問責(zé)體系，不同的問責(zé)主體構(gòu)成的問責(zé)形式密切結(jié)合的程度決定其實(shí)施的有效性，它既涵括上級對下級的同體問責(zé)，又包括下級對上級的異體問責(zé)。事實(shí)上后者是問責(zé)的重點(diǎn)，若沒有后者，問責(zé)的實(shí)施效果不會那么顯著。所以，高校問責(zé)如需確保問責(zé)成效，就應(yīng)當(dāng)給予同體問責(zé)與異體問責(zé)以同樣的重視程度，在確保實(shí)現(xiàn)同體問責(zé)的同時，務(wù)必強(qiáng)化下級對上級的異體問責(zé)，做到完善同體問責(zé)、突出異體問責(zé)。第三、充分利用教職工代表大會制度和合理利用教授委員會等組織，充分發(fā)揮民主，加強(qiáng)監(jiān)督，不斷健全社會輿論問責(zé)機(jī)制。

（三）營造問責(zé)制的文化氛圍

“法律的作用是讓想犯錯誤的人不敢犯錯誤，而文化的作用是讓有機(jī)會犯錯誤的人不愿犯錯誤”。[5]可見，高校問責(zé)制的推行還有賴于文化這種柔性機(jī)制的制約。問責(zé)文化的主要目的就是通過積極說服教育的途徑，強(qiáng)化責(zé)任主體的責(zé)任意識，在內(nèi)心形成一種強(qiáng)烈的驅(qū)動力。首先，人們要有很強(qiáng)的公共利益使命感、法制觀念和問責(zé)意識，要敢于、善于知情。其次，要求高校領(lǐng)導(dǎo)必須樹立并強(qiáng)化服務(wù)意識，真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。在此基礎(chǔ)上，一方面，加強(qiáng)高校利益相關(guān)者的公共利益使命感、責(zé)任感和法制觀念，提高問責(zé)意識的培育及問責(zé)能力。我國高校基層民主通過多年的艱辛探索和實(shí)踐，已得到了長足發(fā)展，高校內(nèi)含的科學(xué)民主精神，使大多數(shù)師生民主意識濃，參與意識強(qiáng)。而且高校人才濟(jì)濟(jì)，擁有各方面的專家學(xué)者，這些為問責(zé)提供了強(qiáng)有力的人力支持。要充分發(fā)揮這一優(yōu)勢，一要加大校務(wù)公開力度，將學(xué)校的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)及其他師生關(guān)心的問題采取張貼公告、會議通報(bào)、校園網(wǎng)發(fā)布等方式予以公開，使利益相關(guān)者的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到保障。二要強(qiáng)化利益相關(guān)者問責(zé)的理性和提高問責(zé)的能力，尤其是樹立科學(xué)的教育管理評價理念，提高評價能力。三要積極開展高校師生問責(zé)實(shí)踐，通過生動的實(shí)踐，積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化其參與問責(zé)的意識。另一方面，要加強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際工作中的擔(dān)責(zé)意識?？梢酝ㄟ^培育領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識、規(guī)范法律制度以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)或部門的監(jiān)管與追究等有效途徑，讓高校領(lǐng)導(dǎo)干部深入領(lǐng)會問責(zé)制內(nèi)涵，努力把問責(zé)文化內(nèi)化到自己的思想觀念中，體現(xiàn)于實(shí)際行動中。積極借助制度本身的硬行規(guī)定、來自民眾和輿論的軟壓力以及領(lǐng)導(dǎo)干部自身的道德自覺等因素，促使高校各級領(lǐng)導(dǎo)干部積極回應(yīng)社會訴求，認(rèn)真履行職責(zé)，主動承擔(dān)責(zé)任。

由此，結(jié)合我國高校的特點(diǎn)，加強(qiáng)高校師德失范問責(zé)制研究，建立健全高校師德失范問責(zé)制并盡快加以實(shí)施具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，應(yīng)引起高度重視。只有這樣，才能更好地確保高等教育的健康發(fā)展，保障《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》的有效實(shí)施。

[1]楊明宏，王德清.高校問責(zé)制研究綜述[J].黑龍江高教研究，2007，（9）.

[2]吳景松，程宜康.我國高校問責(zé)制之現(xiàn)實(shí)困境及其治理路徑[J].江蘇高教，2007，（1）.

[3]吳雯.淺析高校領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的路徑完善[J].宜春學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（10）.

[4]徐建中，徐荃.試析我國高校問責(zé)制的構(gòu)建[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（3）.

[5]龍獻(xiàn)忠，周葵，李敏.新時期優(yōu)化我國高校問責(zé)活動的路徑探析[J].大學(xué)教育科學(xué)，2013，（3）.

（責(zé)任編輯：許愛紅）

揚(yáng)州大學(xué)人文社科基金項(xiàng)目“高校干部考核評價體系研究”（項(xiàng)目編號206510643）的成果之一。

鄒明瑋/揚(yáng)州大學(xué)黨委組織部干部科科長，講師，碩士研究生，主要從事黨建、思想政治教育、教育學(xué)心理學(xué)研究