國外發(fā)展成果考核評價體系最新進(jìn)展述評

黃永富

一、對國家財富進(jìn)行全面核算的必要性

習(xí)近平主席在系列重要講話中指出，發(fā)展成果的考核評價應(yīng)當(dāng)既要看經(jīng)濟(jì)增長，又要看資源耗損和生態(tài)效益，還要看居民生活水平是否改善。2014年12月26日國家統(tǒng)計局局長馬建堂宣布我國從2015年起推進(jìn)統(tǒng)計改革，包括采用新的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）計算方法以反映我國的經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”。

長期以來，我國對地方干部政績主要以GDP為考核指標(biāo)，過于偏重經(jīng)濟(jì)規(guī)模和增長速度，忽視經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、環(huán)境效益和社會分配的公平性，不能全面反映社會總財富的積累。這種考評體系造成了地方干部注重“實(shí)效”和“短期”，而忽視“潛績”和“長期”，是導(dǎo)致低水平的重復(fù)建設(shè)、過度投資、產(chǎn)能過剩、資源配置低下、結(jié)構(gòu)失衡、生態(tài)環(huán)境破壞、分配不公等諸多問題的重要原因。

這一情況并非我國所特有。根據(jù)聯(lián)合國《1993綜合環(huán)境與經(jīng)濟(jì)賬戶》報告分析，許多西方發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)的國民經(jīng)濟(jì)核算體系（System of National Accounts，SNA）也只對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行核算，并未對推動經(jīng)濟(jì)增長的自然資源（如土地、礦物、水和森林等）進(jìn)行徹底的核算，或者說自然資本的使用并未核算為生產(chǎn)成本。因此，由傳統(tǒng)的SNA核算出的GDP并不能真實(shí)反映一個國家或地區(qū)的發(fā)展成果，而僅僅衡量了部分發(fā)展成果，即收入。

世界銀行2006年的報告《國家的財富在哪？21世紀(jì)里資本的測量》提出，一個國家的財富應(yīng)是如下資本的總和：生產(chǎn)資本（工廠、機(jī)器設(shè)備、建筑、水利交通系統(tǒng)等）；自然資本（如土地、森林資源、漁業(yè)資源、礦產(chǎn)資源和生態(tài)循環(huán)等）；人力資本（包括所有反映人的生產(chǎn)能力的價值，如教育、營養(yǎng)、醫(yī)療等）；社會資本和國外凈資產(chǎn)。發(fā)展應(yīng)是一個資產(chǎn)組合（包括以上資本）的積累和有效管理的過程。所以，為維持長期的增長，包括自然資本在內(nèi)的全面的財富核算是必需的。

二、包括自然資本的新國民財富核算體系簡介

（一）聯(lián)合國主導(dǎo)的“綜合環(huán)境和經(jīng)濟(jì)核算體系（SEEA）”

聯(lián)合國主導(dǎo)的綜合環(huán)境與經(jīng)濟(jì)核算體系（System of Integrated Environmental and Economic Accounting，SEEA）作為SNA的一個衛(wèi)星賬戶體系，是落實(shí)可持續(xù)發(fā)展思路的產(chǎn)物。

SEEA的發(fā)展始于上個世紀(jì)90年代初期?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”概念的發(fā)展和成熟鼓勵了環(huán)境賬戶和經(jīng)濟(jì)賬戶的結(jié)合（或一體化）。在1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會的報告《我們共同的未來》發(fā)布及1992年的里約地球峰會召開之后，聯(lián)合國于1993年推出了SEEA的第一個臨時版本——“1993綜合環(huán)境與經(jīng)濟(jì)賬戶”。后來經(jīng)過聯(lián)合國相關(guān)部門，如聯(lián)合國統(tǒng)計局、聯(lián)合國環(huán)境署，以及歐盟的努力和推動，SEEA日益完善，并推出更新版本“2003綜合環(huán)境與經(jīng)濟(jì)賬戶”。2012年聯(lián)合國統(tǒng)計委員會決定采用SEEA作為統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)。

SEEA包括如下四類賬戶，每個賬戶都包括了大量的指標(biāo)：

第一類賬戶是價值形態(tài)的生產(chǎn)性資產(chǎn)。SEEA將資產(chǎn)分為生產(chǎn)性資產(chǎn)與非生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，其中，生產(chǎn)性資產(chǎn)是指那些通過生產(chǎn)活動形成的產(chǎn)品。

第二類賬戶是環(huán)境資產(chǎn)賬戶，包括在經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境之間流動的所有原材料和能源，比如燃料、自然資源和化學(xué)物質(zhì)，以及與這些材料和能源相關(guān)的污染排放（空氣污染排放、水污染或浪費(fèi)）。

第三類賬戶是與環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段有關(guān)的賬戶。這類賬戶從資金角度進(jìn)行可持續(xù)分析，目的是提供關(guān)于各行業(yè)、居民、政府和非官方組織等為了保護(hù)環(huán)境、避免環(huán)境惡化或在環(huán)境惡化后為減輕其程度所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本和效益。

第四類賬戶是對SNA總量進(jìn)行調(diào)整，包括有關(guān)自然資本耗減調(diào)整，與環(huán)境有關(guān)的保護(hù)支出調(diào)整和有關(guān)自然資本退化的調(diào)整。這類賬戶用于核算經(jīng)濟(jì)對環(huán)境的影響。

SEEA使用國際上通用方法對經(jīng)濟(jì)和環(huán)境數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，被認(rèn)為是代表國際標(biāo)準(zhǔn)的評價體系。然而，2009年著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格里茨·約瑟夫、阿瑪?shù)賰骸ど徒?保羅·菲托西在“經(jīng)濟(jì)成果和社會發(fā)展的測量”報告中認(rèn)為，SEEA存在的問題有：（1）環(huán)境資源的定價：牽涉到定價過程中的主觀判斷、估計和模型；（2）環(huán)境存量和流量核算中可持續(xù)性的計算： SEEA考慮了存量的可持續(xù)性問題，但沒考慮流量的持續(xù)性問題，比如過多消費(fèi)和不足投資；（3）對于資源租金（resource rents）問題的處理：SEEA 并沒有清楚地界定資源租金是否會影響資源存量或收入，比如某種資源（森林）自然增長后價值的增加是否可用來彌補(bǔ)對該資源使用的支出；（4）不可再生資源的核算，比如深埋于地下的礦產(chǎn)資源該如何核算？（5）有些賬戶無法反映“質(zhì)量”，比如生態(tài)系統(tǒng)（水或森林）；（6）生產(chǎn)性邊界的界定，比如有監(jiān)管的工地浪費(fèi)屬于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，而沒有監(jiān)管的工地浪費(fèi)則屬于環(huán)境系統(tǒng)；（7）空間和時間問題：SEEA考慮的是一個國家年度總的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境情況，而并沒有考慮一個國家內(nèi)部（地區(qū)之間）和一年以內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境問題；（8）SNA標(biāo)準(zhǔn)并不總是與環(huán)境資產(chǎn)問題相吻合。

（二）經(jīng)合組織（OECD）的綠色增長指標(biāo)體系

作為其綠色增長戰(zhàn)略的一部分，OECD開發(fā)了一個概念性的框架和指標(biāo)體系，用于幫助其成員國政府監(jiān)控他們各自國家自1990年以來在綠色增長方面取得的進(jìn)展。

當(dāng)前版本的指標(biāo)體系包括大約25個指標(biāo)。綠色增長指標(biāo)體系的多維性質(zhì)需要大量的指標(biāo)以對各方面進(jìn)展進(jìn)行衡量，該框架體系圍繞以下四組指標(biāo)：一是環(huán)境和資源效率，以衡量經(jīng)濟(jì)增長是否變得更環(huán)保和更有效地利用自然資本；二是自然資產(chǎn)的基礎(chǔ)，以衡量不斷減少的自然資產(chǎn)基礎(chǔ)對增長所帶來的風(fēng)險；三是生活的環(huán)境質(zhì)量，以衡量環(huán)境條件是如何影響人們的生活質(zhì)量和福利；四是經(jīng)濟(jì)機(jī)會和政策回應(yīng)，以衡量促進(jìn)綠色增長的政策有效性和描述社會對獲得商業(yè)和就業(yè)機(jī)會的反應(yīng)。該數(shù)據(jù)庫包括的國家有經(jīng)合組織成員國、發(fā)展中國家（巴西、俄羅斯、印度、印度尼西亞、中國和南非），以及阿根廷和沙特阿拉伯。

由于OECD綠色增長概念性框架的指標(biāo)體系提出時間不長，對整個指標(biāo)體系的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行評價的文獻(xiàn)尚少。筆者認(rèn)為該指標(biāo)體系目前存在的問題有：（1）比例指標(biāo)的使用問題。比例指標(biāo)反映一定關(guān)系并基于一定的假設(shè)，因此比例指標(biāo)容易掩蓋事物發(fā)展的原因及結(jié)果，比如，對于CO2排放，碳強(qiáng)度（carbon intensity）下降是件好事，因為對于同樣的產(chǎn)出，CO2排放越少越好。然而對于全球而言，真正重要的是CO2總排放；（2）資源使用指標(biāo)所用的假設(shè)問題。關(guān)于資源使用指標(biāo)，現(xiàn)有數(shù)據(jù)是零碎的，不同資源有不同的指標(biāo)，且差異較大。針對不同資源設(shè)置一個相對資源耗用總量的百分比指標(biāo)，這一技術(shù)相對較新，尚待進(jìn)一步檢驗；（3）覆蓋范圍不全。該指標(biāo)體系并沒有包括氣候變化適應(yīng)的變量，這在環(huán)境可持續(xù)領(lǐng)域是一個很大的疏漏。能源也沒被包括在內(nèi)。

三、綠色GDP或可持續(xù)發(fā)展水平的測算

無論是聯(lián)合國主導(dǎo)的SEEA或經(jīng)合組織主導(dǎo)的綠色增長指標(biāo)體系都包含了許多指標(biāo)。太多的指標(biāo)自然無法給政策制定者、媒體和公民傳遞一個關(guān)于本國綠色發(fā)展水平或可持續(xù)發(fā)展水平的明確信息。于是許多學(xué)者提出各種方法，比如基于整個指標(biāo)體系采用加權(quán)平均法以計算本國綠色發(fā)展水平或可持續(xù)發(fā)展水平。如何對不同指標(biāo)分配權(quán)重一直是討論的焦點(diǎn)。

2010年世界銀行的研究報告《國家變化的財富：在新的千年測量可持續(xù)發(fā)展》提出“調(diào)整后的凈儲蓄（Adjusted Net Savings，ANS）”方法。該方法可以為計算“綠色GDP”和“可持續(xù)發(fā)展水平”提供一個有益的啟示。

世界銀行提出，國家總財富的改變可以使用ANS加以估算：ANS=調(diào)整后的凈國民收入（aNNI）-消費(fèi)+外國轉(zhuǎn)移支付+教育支出，其中：aNNI=凈國民收入（NNI）-資源耗損（能源耗損+礦產(chǎn)耗損+凈森林耗損）-環(huán)境惡化（CO2）；NNI=GDP+凈國外要素收入-生產(chǎn)資本的貶值

ANS的估算結(jié)果可以對一個國家總財富改變給出一個清楚輪廓，也就是說，如果消耗的資源多于教育投入或者，污染成本高于投資，則國家總財富將減少。

根據(jù)2011年世界銀行報告《世界銀行小綠皮書》，作為ANS的一個重要組成部分，調(diào)整后的凈國民收入aNNI非常接近“綠色GDP”，它是國家總財富和綠色增長的重要指標(biāo)。ANS則是衡量“可持續(xù)發(fā)展水平”的有益指標(biāo)。

格拉丁·舍蒂和依撒貝·卡西爾2010年的研究報告《GDP的其他測量指標(biāo)：調(diào)整的凈儲蓄》，高度肯定了該評價方法相對于GDP的優(yōu)勢，但也指出了該評價方法的問題：（1）資本的可持續(xù)性問題，比如某種資本（比如自然資本）的減少會被另一種資本（比如生產(chǎn)資本）的增加而緩解，這一現(xiàn)實(shí)弱化了該方法評價可持續(xù)性的準(zhǔn)確性；（2）社會資本未被包括在內(nèi)；（3）投資并不自動等于結(jié)果，比如教育投入并非一定等于教育產(chǎn)生的結(jié)果；（4）自然資源的定價存在一定問題：貨幣價值或市場價值如何準(zhǔn)確反映自然資源的價值；（5）著眼于生產(chǎn)者而不是消費(fèi)者：該評價體系著眼于生產(chǎn)和出口自然資源的國家，而不是消費(fèi)自然資源的國家；（6）該評價體系對生產(chǎn)和增長的假設(shè)有問題：該評價體系假設(shè)一個固定的可持續(xù)消費(fèi)增長率（2.5%），這在有限的世界里根本就不現(xiàn)實(shí)，這本身就不可持續(xù)；（7）該評價體系還有對折現(xiàn)率、資產(chǎn)期限存在不合理的假設(shè)。

四、小結(jié)

2010年世界銀行報告《國家變化的財富：在新的千年測量可持續(xù)發(fā)展》指出，對于許多發(fā)展中國家而言，自然資本在其總財富中占有大約1/3的比重，那些很好經(jīng)營和管理自然資本的發(fā)展中國家都取得了較好發(fā)展。毫無疑問，自然資本是一種重要資產(chǎn)。我們有理由相信，將自然資本納入國民經(jīng)濟(jì)核算可以幫助具有豐富生物多樣性的國家更好地設(shè)計國家發(fā)展戰(zhàn)略，最大化生物多樣性對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。

盡管自然資本的概念已經(jīng)提出很久了，由于缺乏國際上認(rèn)同的生態(tài)系統(tǒng)評估方法，自然資本的概念仍未能充分地運(yùn)用到國民經(jīng)濟(jì)核算中（包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)）。本文所介紹和評價的當(dāng)今世界上兩個主要的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)核算評價體系，以及由世界銀行主導(dǎo)的“調(diào)整后的凈儲蓄”方法非常具有代表性。聯(lián)合國主導(dǎo)的“綜合環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系”和經(jīng)合組織主導(dǎo)的“綠色增長指標(biāo)體系”包含了如何將自然資本納入國民經(jīng)濟(jì)核算的具體做法，而世界銀行主導(dǎo)的“調(diào)整后的凈儲蓄”方法則給出如何計算一國綠色發(fā)展水平和可持續(xù)發(fā)展水平的方法。