韓國政府工業(yè)化中后期促進工業(yè)發(fā)展的歷史經(jīng)驗及啟示

江飛濤

韓國于20世紀60年代開始經(jīng)濟起飛，其工業(yè)化進程加快，到1970年代末，韓國已進入工業(yè)化中期階段，并跨入中等收入國家行列。但由于其重化工業(yè)化過程，主要是靠政府主導(dǎo)與推動下重機、重化工業(yè)一邊倒的投資強行實現(xiàn)的，導(dǎo)致了一系列的嚴重問題。此后，韓國政府對其產(chǎn)業(yè)政策做出了重大調(diào)整，從過去的“政府主導(dǎo)型經(jīng)濟”逐漸向“市場主導(dǎo)型經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變，大大減少對于企業(yè)活動的直接干預(yù)，積極改善市場環(huán)境與增進市場功能；政策重點也從促進重化工業(yè)的集中的投資，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟手段支持引進設(shè)備的國產(chǎn)化、引進技術(shù)的吸收與升級，進而實施“科技立國”戰(zhàn)略。這些政策調(diào)整實施后，韓國經(jīng)濟很快從危機的泥潭中脫身而出，在又經(jīng)歷近20年的快速增長以后，到1996年時韓國已基本完成工業(yè)化進程，并成功跨越“中等收入陷阱”進入高收入國家行列。

一、韓國政府工業(yè)化中后期促進工業(yè)發(fā)展的歷史經(jīng)驗

（一）韓國促進工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本政策思路

第一，恰當(dāng)處理政府與市場的邊界問題，減少政府對經(jīng)濟的干預(yù)，最大程度發(fā)揮市場的作用。韓國早期推行的是政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟模式，注重發(fā)揮政府在推動經(jīng)濟發(fā)展方面的主導(dǎo)作用。上世紀80年代中后期的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整更多地重視發(fā)揮市場的力量，減少了行政力量對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成的干預(yù)。進入上世紀90年代，韓國政府的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生了轉(zhuǎn)變，新的產(chǎn)業(yè)政策是，通過自由競爭，誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和資源的有效配置。

第二，堅持出口導(dǎo)向型政策的同時，實施“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化”戰(zhàn)略，采用經(jīng)濟手段加速經(jīng)濟增長模式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。一是在具有資本密集性質(zhì)的重化工業(yè)領(lǐng)域積極支持企業(yè)“技術(shù)革新、提高效率”與提升國際競爭力；二是依據(jù)國際市場變化，鼓勵傳統(tǒng)重化工產(chǎn)業(yè)運用高新技術(shù)改造升級，同時重點發(fā)展計算機、精密儀器、精細化工、電子機械等新興產(chǎn)業(yè)；三是整頓輕紡、纖維、染色等低附加值產(chǎn)業(yè)，著力促進電子工業(yè)為核心的技術(shù)知識密集型產(chǎn)業(yè)較快發(fā)展。

第三，鼓勵創(chuàng)新、發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為產(chǎn)業(yè)政策的重中之重。一是韓國加大對科技與開發(fā)的投資力度；1986年科技研發(fā)強度為2%，到1995年提高到4%。二是實施“科技立國”戰(zhàn)略，加快發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)向知識、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化。三是加強創(chuàng)新能力，逐步建立起本國的高科技體系。四是通過技術(shù)進步提高整個產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平，使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得以升級。五是改善出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，增加經(jīng)濟的整體實力和參與國際市場的競爭力。

（二）立足韓國特色合理選擇重點發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)

上世紀80年代，韓國國內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)原有的比較優(yōu)勢在逐漸喪失，韓國政府也必然將產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向高科技產(chǎn)業(yè)，以提高韓國產(chǎn)業(yè)的國際競爭能力。韓國政府在劃定重點發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)的范圍時，充分考慮本國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展的階段特點。80—90年代期間，韓國政府依據(jù)上述原則，在考慮現(xiàn)階段韓國產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平與未來發(fā)展的需要時，將尖端電子信息產(chǎn)業(yè)、半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)、液晶顯示器（LCD）產(chǎn)業(yè)、機械電子產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、精密化工產(chǎn)業(yè)、遺傳工程產(chǎn)業(yè)、光學(xué)產(chǎn)業(yè)、尖端紡織產(chǎn)業(yè)、航空產(chǎn)業(yè)、尖端汽車產(chǎn)業(yè)等11類產(chǎn)業(yè)定為韓國重點發(fā)展的高科技產(chǎn)業(yè)。

（三）多方位投入大力支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)的研發(fā)與創(chuàng)新

第一，擴大政府在科學(xué)技術(shù)研究與開發(fā)上的投資。大幅度增加對基礎(chǔ)科學(xué)與產(chǎn)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的研究開發(fā)投資，使其占國民生產(chǎn)總值的比重，由1989年的2.1%提高到1996年的3.4%的水平；增加對提高技術(shù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究開發(fā)的資金支援；對高科技領(lǐng)域國家重大課題的共同研究增加政府支出在“國產(chǎn)機械購入基金”及“中小企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金”中的份額。

第二，為產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開發(fā)提供稅收及融資等政策上的優(yōu)惠。調(diào)整民間企業(yè)技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金的保留額度；允許民間企業(yè)在國外發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券，以增強引進高科技設(shè)備的能力，并鼓勵企業(yè)在發(fā)達國家設(shè)立高科技研究機構(gòu)或購買高科技企業(yè)；放寬高科技設(shè)備進口減免關(guān)稅的適用范圍，并擴大研究開發(fā)用品的租稅減免范圍。

第三，完善政府對于產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)的扶持體制。制定高技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的長期綜合計劃，并不斷調(diào)整完善；增設(shè)由政府資助的研究機構(gòu)，并鼓勵它們積極參與大型課題的研究、開發(fā)工作，成為高科技產(chǎn)業(yè)大型、長期課題的共同研究中心；加強對中小企業(yè)高科技產(chǎn)業(yè)部門的應(yīng)用研究與地方企業(yè)研究的支援；大力加強高科技情報資源的搜集，創(chuàng)建技術(shù)情報市場。

（四）設(shè)立多種專項基金全方位扶持中小企業(yè)發(fā)展

上世紀80年代以來，韓國政府的產(chǎn)業(yè)組織政策由主要支持和培育大企業(yè)集團，轉(zhuǎn)為大企業(yè)與中小企業(yè)并重，出臺了《中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)支援法》等一系列支持中小企業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)，同時，在政策性金融方面也采取了相應(yīng)的措施。

財政政策方面。政府每年確定并告示中小企業(yè)系列化行業(yè)與品目，并為有關(guān)企業(yè)提供特別信用保證和稅收減免。并建立中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)支援制度，實施《中小企業(yè)創(chuàng)立補助法》、《中小企業(yè)產(chǎn)品購買促進法》等。

金融支持方面。韓國財政經(jīng)濟部、產(chǎn)業(yè)資源部等12個政府部門設(shè)立了91種政策性資金，專門用于支持中小企業(yè)的融資；韓國政府于1961年8月設(shè)立中小企業(yè)銀行，作為政府為支持中小企業(yè)發(fā)展的政策性銀行；建立了針對中小企業(yè)的信用擔(dān)保體系。

（五）高度重視產(chǎn)業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)

長期以來，韓國政府就高度重視產(chǎn)業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)，根據(jù)不同時期產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)展需求的不同，制定了一系列的政策措施。一是注重技術(shù)工人培養(yǎng)與在職員工的職業(yè)培訓(xùn)，先后制定實施了《職業(yè)訓(xùn)練特別措施法》、《國家技術(shù)資格法》和《職業(yè)訓(xùn)練基本法》等一列政策法案。二是不斷加大高級科技人才培養(yǎng)的支持力度。韓國政府提出“技術(shù)立國”、“教育立國”的口號，加大了對高級科技人才培養(yǎng)的支持。先后制定了《科學(xué)技術(shù)振興方案》，《面向21世紀的智力韓國》（Brain Korea 21）高等教育改革計劃等政策法案。

（六）政府大量投入支持信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展

韓國信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展取得了巨大成功，其信息產(chǎn)業(yè)已處于世界領(lǐng)先地位，在諸多信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域甚至已超過發(fā)達國家，這與韓國政府高度重視并積極扶持信息產(chǎn)業(yè)，政府與企業(yè)良性互動推出有效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新戰(zhàn)略和扶持政策。韓國政府極為重視信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，先后頒布了一系列扶持政策，在半導(dǎo)體、計算機通信技術(shù)和新媒體服務(wù)技術(shù)等領(lǐng)域進行了大量投資。2009年和2011年為了提高數(shù)據(jù)利用效率，韓國政府連續(xù)推出《云計算全而振興計劃》和《云計算擴散和加強競爭力戰(zhàn)略》，共投入31164億韓元。

二、對我國的啟示

（一）適時調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策取向與政策工具選擇

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府要讓市場的作用更充分的發(fā)揮出來，盡可能地減少對市場的干預(yù)。政府在政策措施的選擇時，應(yīng)更多選擇誘導(dǎo)型手段，更少采用審批限制類手段；更多為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，更少去替代市場選擇技術(shù)路線和發(fā)展方向。

（二）政企良好互動及時調(diào)整與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策

產(chǎn)業(yè)政策制定實施過程中，政府與企業(yè)應(yīng)良好互動，政府尤其應(yīng)尊重企業(yè)與企業(yè)家的選擇，順應(yīng)市場與企業(yè)的選擇。產(chǎn)業(yè)政策不僅是引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新，更重要的是不限制企業(yè)創(chuàng)新，按照市場規(guī)律要求順應(yīng)企業(yè)發(fā)展，促進企業(yè)間競爭，為企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（三）加大財政投入力度，進一步支持信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

現(xiàn)今世界正孕育著新一輪技術(shù)革命，我國在建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略要求下，應(yīng)把信息產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的重要驅(qū)動力。我國正處于信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要時期，政府應(yīng)在關(guān)鍵環(huán)節(jié)加大資金扶持力度，不僅重視研發(fā)投入，更要重視基礎(chǔ)研究支持，為信息產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供創(chuàng)新成果儲備。

（四）完善職業(yè)教育體制，大力培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)人才

一是完善職業(yè)教育體系，大力支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)工人的培養(yǎng)；二是加快產(chǎn)業(yè)科技人才的培養(yǎng)，鼓勵和促進學(xué)校與企業(yè)技術(shù)應(yīng)用相結(jié)合的現(xiàn)代制造技術(shù)教育，培養(yǎng)專業(yè)化的技術(shù)人才；三是鼓勵高校與應(yīng)用技術(shù)研究機構(gòu)緊密結(jié)合培養(yǎng)實用型創(chuàng)新人才。

（五）“真金白銀”加大投入，切實落實中小企業(yè)扶持政策

可參照韓國模式，財政部、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部可設(shè)立多項政策性基金，用于支持中小企業(yè)融資。還應(yīng)設(shè)立專項資金，對于中小企業(yè)人才培訓(xùn)、研究開發(fā)、商業(yè)情報收集、銷售宣傳等方面給予資助。