工業(yè)化中后期的德國產(chǎn)業(yè)政策及啟示

鄧洲

一、工業(yè)化中后期德國政府促進工業(yè)發(fā)展的歷史經(jīng)驗

聯(lián)邦德國產(chǎn)業(yè)政策思路并不像日本、韓國等同樣在二戰(zhàn)后迅速恢復并實現(xiàn)趕超的國家那么清晰，其產(chǎn)業(yè)政策的階段性也并不明顯。德國政府對經(jīng)濟干預手段的選擇非常慎重，高度重視對產(chǎn)業(yè)組織的引導和優(yōu)化，依靠市場競爭選擇支柱產(chǎn)業(yè)和外貿(mào)產(chǎn)業(yè)，這是二戰(zhàn)以后德國經(jīng)濟恢復和工業(yè)化的重要特征。

（一）德國促進工業(yè)發(fā)展的基本政策思路：促進市場公平和反壟斷

聯(lián)邦德國在戰(zhàn)后實行以市場競爭為核心，充分發(fā)揮市場機制作用和國家對市場經(jīng)濟運行具有指導和協(xié)調(diào)職能的“社會市場經(jīng)濟”制度，這是聯(lián)邦德國高速發(fā)展并走出一條與眾不同工業(yè)化道路的制度基礎。從政府干預經(jīng)濟的方式上看，德國采用的是社會合作主義的協(xié)商干預形式，在這種干預體制下，既沒有國家對產(chǎn)業(yè)的所有權控制，也沒有國家直接的實施計劃，只有對產(chǎn)業(yè)投資政策的間接控制和影響。從政策的側重點看，德國政府十分重視對產(chǎn)業(yè)組織的引導和規(guī)制，而對產(chǎn)業(yè)結構的干預相對較小。德國經(jīng)濟學家認為市場秩序的公平比產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化更為重要，從某種意義上講，“反壟斷優(yōu)先”是德國社會市場經(jīng)濟的精髓所在。從支柱產(chǎn)業(yè)的選擇看，德國政府沒有嚴格選定過支柱產(chǎn)業(yè)。德國主導產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展主要是市場競爭的自發(fā)過程，政府在其中只是為維護社會市場經(jīng)濟競爭的秩序性創(chuàng)造必要的制度前提并提供寬松的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。從對外貿(mào)易看，德國從二戰(zhàn)后初期的艾哈德時代起的各個時期的政府都主張自由貿(mào)易，并始終采取自由放任的對內(nèi)對外投資政策。

（二）產(chǎn)業(yè)扶持資金的重點是中小企業(yè)和科研機構

從扶持的方式看，德國政府通常不直接向某個企業(yè)提供財政補貼，而是通過各類金融機構向中小企業(yè)提供融資渠道和融資服務來扶持和促進中小企業(yè)的發(fā)展。德國政府也向中小企業(yè)提供貸款的銀行提供利息補貼，政府還出資在不少地方建立了信用保證協(xié)會，在中小企業(yè)向銀行貸款時提供信用擔保，以解決中小企業(yè)的貸款困難。從扶持重點看，刺激技術進步，特別是前瞻性技術的研發(fā)和成果擴散是產(chǎn)業(yè)資金扶持的重點。例如，2006年至2009年期間，政府投入120億歐元用于扶持納米、生物、微系統(tǒng)等17個重點領域內(nèi)科技研發(fā)和推廣。

（三）營造私人部門為主體創(chuàng)新環(huán)境，促進技術進步與共性技術轉化

一方面，政府較少干預具體的技術研發(fā)活動，研究開發(fā)活動具有獨立自主性。1949年，德國憲法規(guī)定了科學是完全獨立的，聯(lián)邦政府和州政府并不會通過政策使國家科技資源向某個具體方向或領域集中，科技政策也不會制定很具體的使命取向、發(fā)展目標。另一方面，注重共性技術的傳播和轉化。德國各個科研聯(lián)合會在共性技術的傳播和轉化中起到重要的作用。例如，弗勞恩霍夫應用研究促進協(xié)會獨特的籌資機制、合作模式、評估方式和轉化機制保障了技術研發(fā)成果的產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化。

（四）以技術進步為重點的中小企業(yè)扶持和促進政策

首先，鼓勵中小企業(yè)的創(chuàng)辦，協(xié)助中小企業(yè)融資。德國聯(lián)邦政府和銀行自20世紀70年代以來實施了“自有資本援助計劃”、“共同任務”項下的改善地區(qū)結構計劃等旨在幫助中小企業(yè)創(chuàng)辦的各種政策和計劃，對新開業(yè)企業(yè)進行資金補助和技術、人才幫助。其次，促進中小企業(yè)技術進步。具體的政策包括：（1）中小企業(yè)制定科技轉讓促進政策。政府制定了一系列專門計劃，以促進多家企業(yè)與研究所開展共同研究項目和簽訂第三方研究開發(fā)合同。（2）企業(yè)研發(fā)人員間接促進政策。1989年，德國在西部地區(qū)實施“工商企業(yè)研究開發(fā)人員增長促進計劃”，其主要內(nèi)容是對企業(yè)的新聘科技人員提供一定數(shù)量的工資補助，以促進科技人員流動。（3）企業(yè)技術創(chuàng)新風險分擔計劃。通過低息貸款和承擔部門責任的方式鼓勵投資公司、風險投資公司以及其他投資者盡可能早地介入新技術企業(yè)的投資中去?？傊?，聯(lián)邦政府各方面的政策都給中小企業(yè)扶持和引導，不干預主義和非歧視產(chǎn)業(yè)政策，再加上價格穩(wěn)定和持續(xù)的經(jīng)濟增長，為德國中小企業(yè)的發(fā)展提供了良好的環(huán)境和條件。

（五）通過終身學習機制實現(xiàn)勞動技能提升

首先，德國鼓勵終身學習與勞動力技能提升的政策有明確而統(tǒng)一的方向。德國終身學習與勞動力技能提升的政策體系不斷完善并與時俱進，從最初倡導繼續(xù)學習開始，到提出終身學習的方式。其次，終身學習和勞動力技能提升的主要途徑是繼續(xù)教育。德國擁有全球體系最大、覆蓋最廣、能量最強的成人教育機構。成人教育中心的辦學靈活，收費低廉，勞動者可以在任何時間以很低成本接受到需要的培訓。第三，終身學習已經(jīng)成為德國工業(yè)文明的重要組成部分。德國對終身學習和技能提升的激勵也是全方位的。例如，對全時參加學習并獨立開辦企業(yè)的人員給予自主并部分免于歸還貸款。

（六）促進知識產(chǎn)業(yè)聚集的集群策動政策

作為產(chǎn)業(yè)集群的行動主體之一，聯(lián)邦政府和州政府在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中有著不可或缺的重要性，主要體現(xiàn)在以下方面：一是提供良好的基礎設施，為企業(yè)家的創(chuàng)業(yè)和外地企業(yè)家的投資創(chuàng)造良好的環(huán)境；二是創(chuàng)造合理的制度環(huán)境，增進廠商之間的信任，催生廠商之間良性的競爭與合作格局；三是提供有效的公共服務，促進產(chǎn)業(yè)集群的成長與升級；四是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群政策的策動效應，即從單個的集群內(nèi)部主體間的合作到集群整體的創(chuàng)新，從單個的集群創(chuàng)新轉型到集群之間的合作。

二、德國工業(yè)化中后期發(fā)展經(jīng)驗對中國工業(yè)化的啟示

首先，實行科技立國。德國以私人經(jīng)濟部門為主體的技術資源結構和促進優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境的政策值得我國借鑒。通過各種研究學會組織，政府資助的基礎研究與企業(yè)主導的應用研究很好的結合在一起，這不僅打通了高校、科研機構與產(chǎn)業(yè)應用的通道，同時也使得不具有直接經(jīng)濟效益的基礎研發(fā)獲得資金保障。德國政府還非常重視對前沿技術和未來技術的研發(fā)，通過長期的技術積累，德國企業(yè)在新興產(chǎn)業(yè)領域不斷掌握了核心技術的優(yōu)勢。

其次，重視中小企業(yè)發(fā)展。一是規(guī)范市場競爭，促進中小企業(yè)的繁榮。我國雖也制定了放開搞活國有中小型企業(yè)以及促進非國有企業(yè)的發(fā)展等一系列改革措施，但其中有一些措施不是從反對限制競爭的立場出發(fā)，而恰好是從限制競爭的角度去制定政策?？梢越梃b德國規(guī)范市場競爭和產(chǎn)業(yè)組織方面的政策措施，為中小企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造公平環(huán)境。二是規(guī)范政府職能，完善服務體系。中小企業(yè)曾對我國經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化起到了重要作用，但由于長期缺乏各級管理部門的服務，2000年以后中小企業(yè)的發(fā)展日益艱難。應該學習德國政府的做法，政府對中小企業(yè)的管理重在“服務”而不是規(guī)制，重在創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境而不是針對具體企業(yè)具體項目的資助。三是重點解決中小企業(yè)的融資難題。政府對中小企業(yè)信貸不是直接對企業(yè)，而是通過中小企業(yè)銀行，政府給予貼息支持。對中小企業(yè)股份投資和風險投資方面，德國政府對新型行業(yè)、高科技中小企業(yè)等進行直接投資，但不參與企業(yè)管理。

最后，努力提高勞動力素質(zhì)。第一，終身學習由政府主導并提供支持。建立終身教育體系和創(chuàng)建學習型社會是一項系統(tǒng)工程，必須由政府統(tǒng)籌領導協(xié)調(diào)規(guī)劃，充分發(fā)揮各類教育機構的功能，有效整合各類教育資源，促進資源共享。第二，加強不同教育體系間的合作。我國學校教育體系內(nèi)部各種學校體系之間并沒有建立起有效的相互溝通與銜接的關系。應進一步改革教育教學制度，加強各類學校之間的溝通與銜接；建立非學歷教育學習成績的評估鑒定和學分互認等制度；加強教育制度的彈性、多樣性和開放性，變單一的，只有通過大學才能成才的“獨木橋”為通過各種途徑努力學習和創(chuàng)新都可以成才的“立交橋”。第三，以政策法規(guī)為引導。德國從兒童教育、高等教育、成人教育、職業(yè)教育到終身教育相關的法律法規(guī)很多，其完備的法律體系也是終身學習快速發(fā)展的基礎和保證。我國的終身教育還處于起步階段，相關的立法還比較缺乏。應借鑒德國經(jīng)驗，大力加強終身學習的法制建設，明確政府、企事業(yè)單位和個人的權利、義務及相關責任，將終身學習和終身教育體系建設納入法制化軌道。