我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施的阻力及對(duì)策

張 琪

（首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100089）

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是預(yù)防腐敗的“終極利器”，被冠以“陽關(guān)法案”[3]的美譽(yù)。該制度最早起源于二百多年前的瑞典，目前已有近百個(gè)國(guó)家和地區(qū)將之入法，成為世界公認(rèn)的極具約束力的防腐制度。我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)踐源于1995年中共中央和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，該規(guī)定要求“各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的縣（處）級(jí)以上（含縣、處級(jí)）領(lǐng)導(dǎo)干部”申報(bào)收入。雖然之后我國(guó)多次完善了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定并逐步探索試點(diǎn)改革，但目前全國(guó)性的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度仍未建立，其施行面臨重重阻力，防腐作用有限?；诖?，本文主要對(duì)我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施的阻力進(jìn)行梳理并提出相應(yīng)的政策建議。

一、我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施的阻力

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是國(guó)際公認(rèn)的反腐利器，許多國(guó)家已將其納入反腐法律體系。我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度自1994年被全國(guó)人大納入立法規(guī)劃后一直未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，其立法工作因種種阻力而被迫擱淺。

（一）官員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在抵觸心理導(dǎo)致制度的認(rèn)同度較低

多次為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)求法的十屆全國(guó)人大代表王全杰曾作過一項(xiàng)調(diào)查，稱接受調(diào)查的官員97%對(duì)“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”持反對(duì)意見。①“97%的官員對(duì)‘財(cái)產(chǎn)申報(bào)’持反對(duì)意見”，載http：//bbs.red-net.cn/thead-16899990-1-1.html，于2013年3月6日。不論是腐敗還是清白的官員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度都普遍存有抵觸心理，其原因主要有三個(gè)方面。一是傳統(tǒng)封建文化中“官本位”[4]思想的影響，一些官員把人民賦予的公共權(quán)力當(dāng)作私人權(quán)力，認(rèn)為“官大民小”，心理上并不認(rèn)同官員是人民公仆的觀念，而財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度要求其申報(bào)財(cái)產(chǎn)并接受人民監(jiān)督，這使他們?cè)谛睦砩想y以接受。二是對(duì)侵犯隱私權(quán)的擔(dān)憂，部分官員認(rèn)為家庭財(cái)產(chǎn)狀況屬于私人信息，將私人財(cái)產(chǎn)公之于眾是侵犯其隱私權(quán)的表現(xiàn)。三是私人利益的驅(qū)動(dòng)，“經(jīng)紀(jì)人”的自利理性會(huì)使官員選擇自身利益最大化的原則，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施會(huì)增加官員的腐敗成本并使部分腐敗官員受到懲罰，損害其私人利益，為保護(hù)私人利益，官員會(huì)極力反對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施。

（二）政府基于政治風(fēng)險(xiǎn)的考量對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施有所保留

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施可能會(huì)帶來一定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，政府為規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)造成的不良影響會(huì)延緩財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施進(jìn)程。一是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施會(huì)暴露一大批腐敗官員的非法財(cái)產(chǎn)，這與政府長(zhǎng)期宣傳的廉潔奉公的形象不符，可能引發(fā)公眾對(duì)政府的不信任感，使政府產(chǎn)生信任危機(jī)。二是財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開所揭露的不同地區(qū)部門行業(yè)級(jí)別的公務(wù)員之間的工資差別以及公務(wù)員與普通民眾之間的工資差別可能會(huì)引發(fā)公務(wù)員內(nèi)部及普通民眾的心理失衡[1]，危害社會(huì)穩(wěn)定。三是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施后會(huì)使大批腐敗官員受到法律的制裁，因此，官員會(huì)竭力阻止財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的出臺(tái)或在其實(shí)施后采取規(guī)避措施，甚至可能聯(lián)合利益共同體采取過激行為，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。四是為避免因申報(bào)不實(shí)遭受懲罰，官員會(huì)將大量非法財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到其他人名下或國(guó)外金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致資金外流，給國(guó)家?guī)硪欢ǖ慕?jīng)濟(jì)損失。基于這些風(fēng)險(xiǎn)考慮，政府才遲遲沒有推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度。

（三）企業(yè)的尋租行為會(huì)影響財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施效果

官員腐敗有深厚的社會(huì)土壤，目前中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，仍然存在用行政權(quán)力配置社會(huì)資源的現(xiàn)象，企業(yè)為了以更少的成本獲得更多的社會(huì)資源，就會(huì)產(chǎn)生向官員尋租的動(dòng)機(jī)以在交易中獲得優(yōu)勢(shì)，使企業(yè)利益最大化。當(dāng)企業(yè)為官員提供利益時(shí)，官員基于“經(jīng)紀(jì)人”的自利傾向可能會(huì)產(chǎn)生腐敗行為，為避免受到財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的懲罰，腐敗官員會(huì)在申報(bào)財(cái)產(chǎn)時(shí)提交虛假信息或?qū)⒎欠ㄘ?cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到他人名下使之脫離財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的約束，導(dǎo)致申報(bào)信息失真，使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度缺乏實(shí)際意義，無法發(fā)揮其預(yù)防腐敗的作用。由于目前并沒有明確的法律來約束企業(yè)的尋租行為，企業(yè)就成為阻礙財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施的重要因素之一。

（四）財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的設(shè)計(jì)和立法缺陷導(dǎo)致制度可操作性較差

我國(guó)現(xiàn)行的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在設(shè)計(jì)上存在不足，具體表現(xiàn)在：申報(bào)主體較窄，目前我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體是縣處級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部，大批基層官員不在申報(bào)主體范圍之列；申報(bào)內(nèi)容不全，一些財(cái)產(chǎn)形式如奢侈品、古董等不在申報(bào)范圍內(nèi)；申報(bào)主管機(jī)關(guān)缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性，受理和審核缺乏剛性；缺乏財(cái)產(chǎn)公開環(huán)節(jié)，無法接受社會(huì)公眾及媒體的監(jiān)督，申報(bào)信息的真實(shí)性有待考察；對(duì)違規(guī)行為的懲罰較輕，主要是批評(píng)教育、黨紀(jì)政紀(jì)方面的懲罰。另一面，我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的法律地位較低?，F(xiàn)行的財(cái)產(chǎn)申報(bào)相關(guān)規(guī)定是黨政機(jī)關(guān)的政策性文件，效力偏低，且適用范圍有限。這些制度本身的缺陷使得財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在實(shí)際執(zhí)行中為官員腐敗預(yù)留了空間，成為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施的阻力。

（五）配套機(jī)制欠缺使得財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度運(yùn)作乏力

一項(xiàng)制度的良好運(yùn)行不僅需要社會(huì)的認(rèn)同和法律的保障，還需要其他制度的配合和支持。我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度由于缺少相關(guān)配套制度的支撐而顯得勢(shì)單力薄，其中最重要的兩個(gè)制度就是金融實(shí)名制和個(gè)人信用制度。金融實(shí)名制是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施的先決條件，它要求個(gè)人在進(jìn)行金融交易時(shí)必須登記真實(shí)姓名，可以使個(gè)人的金融往來更加透明。雖然我國(guó)目前已經(jīng)實(shí)施了個(gè)人存款實(shí)名制，但它只是金融實(shí)名制的一個(gè)方面，無法對(duì)官員所有的金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控。另外，個(gè)人信用制度是實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的保障，目前我國(guó)并未建立完整的個(gè)人信用制度，官員在申報(bào)財(cái)產(chǎn)時(shí)很可能會(huì)瞞報(bào)或虛報(bào)，使申報(bào)信息失真，為官員隱匿財(cái)產(chǎn)提供了可乘之機(jī)。

二、完善我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的政策建議

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的確立并不是一蹴而就的，而是一個(gè)循序漸進(jìn)和不斷完善的過程，我們需要把握時(shí)機(jī)，適時(shí)推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的建立。本文根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和近幾十年來我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)踐提出以下幾方面的建議。

（一）積極開展教育，深化官員對(duì)制度的認(rèn)識(shí)

首先，要加強(qiáng)對(duì)官員的思想道德教育，讓其明白官員的權(quán)力是人民賦予的，人民是國(guó)家的主人，要堅(jiān)持“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念，將公共利益作為其根本的價(jià)值準(zhǔn)則。在這方面，我們可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)[5]，定期開展公職人員道德培訓(xùn)，將公職人員倫理道德規(guī)范內(nèi)化在每個(gè)公職人員的心中。其次，還應(yīng)通過宣傳講座等方式加深官員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的理解和認(rèn)可。建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度并不是損害官員的利益，而是為了界定其合法權(quán)益，當(dāng)公職人員的合法財(cái)產(chǎn)受到公眾質(zhì)疑時(shí)，可以利用財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度證明其財(cái)產(chǎn)的合法性，維護(hù)官員的名譽(yù)。

（二）制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，提高法律地位

一項(xiàng)制度的穩(wěn)定性、權(quán)威性需要國(guó)家立法的支撐，世界各國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度基本上是以國(guó)家立法的形式確立的。目前我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度主要是以政策性文件的形式出臺(tái)的，法律地位較低，權(quán)威性不夠，制度的約束力也有限，很難發(fā)揮其預(yù)防腐敗的作用。參考國(guó)外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法實(shí)踐和我國(guó)的具體國(guó)情，我國(guó)應(yīng)該制定專門的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度，詳細(xì)規(guī)定財(cái)產(chǎn)申報(bào)的具體要求，確保制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性。同時(shí)，還應(yīng)將財(cái)產(chǎn)申報(bào)法與其他法律制度如刑法、政府信息公開條例等銜接起來[6]，使制度運(yùn)行更加順暢。

（三）合理設(shè)計(jì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度

我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)相關(guān)規(guī)定沒有取得很好防腐成效的一個(gè)很重要的原因就是制度本身設(shè)計(jì)不合理、不嚴(yán)密。具體可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行完善：一是擴(kuò)大申報(bào)主體，將縣處級(jí)以下的基層領(lǐng)導(dǎo)干部納入申報(bào)體系；二是合理規(guī)劃申報(bào)內(nèi)容，將古董、奢侈品、高級(jí)會(huì)員卡等新型財(cái)產(chǎn)形式納入申報(bào)范圍；三是增加申報(bào)種類，官員離職后一段時(shí)期內(nèi)也可能利用其在位時(shí)的權(quán)力關(guān)系謀取私利，因此，應(yīng)增加離職后申報(bào)；四是設(shè)置獨(dú)立的申報(bào)主管機(jī)關(guān)，并賦予主管機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，確保其不受申報(bào)權(quán)威主體的影響。

（四）實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

財(cái)產(chǎn)公開是官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的重要環(huán)節(jié)，也是其作為“陽光法案”的內(nèi)在要求。采用內(nèi)部公開的方式不僅無法發(fā)揮公眾和媒體的監(jiān)督作用，還會(huì)使公眾對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的真實(shí)性產(chǎn)生質(zhì)疑，降低公眾對(duì)制度的認(rèn)同感。財(cái)產(chǎn)公開主要有兩種方式：完全公開和有限公開。由于我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍龐大且為了減少改革的阻力，建議現(xiàn)階段可以采用有限公開的方式，將可能涉及利益沖突的財(cái)產(chǎn)向社會(huì)公開，私人敏感信息不公開，同時(shí)允許公民合法查閱官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息，平衡官員隱私權(quán)和公眾知情權(quán)間的關(guān)系，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，確保財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的順利執(zhí)行。

（五）完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的配套措施

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，若沒有相關(guān)配套措施的完善很難得到有效的貫徹和實(shí)施。首先，需要改革公務(wù)員的工資制度，縮小不同地區(qū)部門行業(yè)級(jí)別間的工資差距，在一定程度上保證公平，緩和內(nèi)部矛盾。其次，完備不動(dòng)產(chǎn)登記制度，避免官員以虛假姓名或他人名義購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)。再次，建立金融實(shí)名制度，監(jiān)督官員的金融活動(dòng)，避免其轉(zhuǎn)移非法財(cái)產(chǎn)或利用非法手段將非法財(cái)產(chǎn)合法化。最后，建立個(gè)人信用制度[2]，將官員所有的信用信息記錄下來，為財(cái)產(chǎn)申報(bào)監(jiān)督核查提供制度保障。

[1]劉志勇.中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013.

[2]馬竹青.我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的困境與對(duì)策[J].商界論壇，2014.

[3]梁婷婷.中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的困境與對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014.

[4]劉愛國(guó).官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的困境與路徑探析[J].上海黨史與黨建，2011.

[5]田霞.我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的發(fā)展困境和完善路徑[D].上海：華東政法大學(xué)，2011.

[6]王玉蓮.我國(guó)實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的問題與對(duì)策研究[D].山東：中國(guó)海洋大學(xué)，2010.