國際經(jīng)驗對我國產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的啟示

黃群慧　賀俊

從美、日、德、韓等發(fā)達工業(yè)國家的實踐看，無論是其工業(yè)化中后期還是當前，以補貼、稅收優(yōu)惠、貼息為主的扶持性政策始終是其產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容，而且從這些政策的實際效果看，這些政策工具對于其控制產(chǎn)業(yè)制高點、促進新興產(chǎn)業(yè)和主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展確實起到了重要的“催化”作用。與當前我國普遍采用的扶持性政策相比，美、日、德、韓等國家的扶持性產(chǎn)業(yè)政策又具有顯著的差異和特點：一是從扶持對象看，這些國家的扶持領域主要是針對切實的前沿技術和新興產(chǎn)業(yè)，而非市場本身能夠較好解決的成熟技術和產(chǎn)業(yè)；扶持對象并不認為主觀地區(qū)分為研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化兩個環(huán)節(jié)，而是統(tǒng)籌解決新興技術和前沿技術的研發(fā)、工程化和商業(yè)化問題，有利于研發(fā)、技術標準和市場培育的協(xié)同推進。二是從扶持方式看，這些國家更多采用事前補貼、而不是事后獎勵的方式，從而真正幫助被補貼企業(yè)降低創(chuàng)新風險；政府部門對被補貼企業(yè)通常都采用嚴格的資金使用和項目過程評估，從而確保資金的使用效率。三是從扶持資金的規(guī)模看，除了日本的半導體和韓國的ICT產(chǎn)業(yè)扶持規(guī)模巨大外，絕大多數(shù)的補貼規(guī)模實際上并不大，政府的補貼資金在實際使用中更加關注對企業(yè)或公共研發(fā)機構的配套資金投入的“帶動”作用?；诖耍凇笆濉奔拔磥砀L時期，應當充分借鑒美、日、德等工業(yè)強國促進工業(yè)發(fā)展的有益經(jīng)驗，根據(jù)新的環(huán)境和戰(zhàn)略部署，在政策作用對象、政策工具和政策作用機制等方面及時進行調(diào)整，通過構建更加合理的產(chǎn)業(yè)政策體系、更加科學的產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容和更加有效的產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行機制，促進我國制造業(yè)整體生產(chǎn)效率和國際競爭力的提升。

一、政策框架：加強長期的頂層戰(zhàn)略設計

針對當前我國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策政出多門、政策缺乏連續(xù)性、政策間缺乏銜接的問題，應當積極借鑒國際經(jīng)驗（參德國經(jīng)驗和美國經(jīng)驗），加強戰(zhàn)略性的頂層設計，以著眼于適應全球制造業(yè)技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢以及我國長期的經(jīng)濟社會發(fā)展需求為導向，制定我國的制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，建議以十年或更長期的制造業(yè)戰(zhàn)略（如《中國制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略2015—2030）》）指導五年計劃和產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃，以五年計劃和專項規(guī)劃指導行動計劃及其他產(chǎn)業(yè)政策。同時在充分借鑒德國等國家經(jīng)驗（參當前德國經(jīng)驗部分），根據(jù)動態(tài)的環(huán)境和內(nèi)部資源變化，不但調(diào)整長期戰(zhàn)略的具體內(nèi)容，保證長期戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的連續(xù)性和動態(tài)性。

二、加強科技基礎設施和公共服務建設

與國外發(fā)達工業(yè)國家相比，我國制造業(yè)創(chuàng)新體系的三個短板：一是缺乏具有掌握基礎性知識產(chǎn)權、具有前沿技術突破能力的大型優(yōu)勢企業(yè)，二是缺乏具有技術多樣性、能夠形成多元化技術路線的高技術創(chuàng)業(yè)企業(yè)，三是缺乏能夠進行共性技術研發(fā)和促進基礎研究成果轉化的共性技術供給機構。建議借鑒德國佛郎霍夫以及國內(nèi)一些示范性科研院所（如我國北京生物技術研究所）的經(jīng)驗，以引進海外留學人才為主，全新設立一系列中國先進制造業(yè)技術與產(chǎn)業(yè)化研究所，加強先進制造業(yè)共性技術的研發(fā)和基礎性研究成果的轉化。

借鑒國外經(jīng)驗，加強先進制造業(yè)科技與產(chǎn)業(yè)化基礎設施建設。大力發(fā)展針對先進制造業(yè)發(fā)展需求的儀器與測量測試技術、大型設備安置和調(diào)試時的軸系平衡技術、材料的性能檢測技術、信息與通信技術中的接口標準等測量測度工具技術和生產(chǎn)過程模擬等生產(chǎn)工藝涉及的工具性技術，大力發(fā)展針對重點產(chǎn)業(yè)的行業(yè)共性工程數(shù)據(jù)庫。通過促進基礎技術水平的提升，加強試驗檢測及標準研究，提高產(chǎn)品設計能力和小試、中試效率，降低先進技術的產(chǎn)業(yè)化成本和風險，提升加工制造能力和工藝水平。

三、加強核心技術和重大產(chǎn)業(yè)化項目的資金扶持

美日韓等工業(yè)強國在加速工業(yè)化過程中都積極利用政府資金對重點產(chǎn)業(yè)的關鍵技術突破和重大科技成果產(chǎn)業(yè)化進行資金扶持。在工業(yè)化過程中，這些國家重點促進復雜裝備和系統(tǒng)、基礎零部件和工業(yè)軟件等領域的技術突破和儲備。在當前新工業(yè)革命的背景下，主要工業(yè)化國家又重點針對自動化、智能化等先進制造技術和新能源技術等新興技術加強研發(fā)支持和產(chǎn)業(yè)化扶持。發(fā)達工業(yè)國家對制造業(yè)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化資金扶持的成功經(jīng)驗在于：（1）在資金使用中強調(diào)政府資金對企業(yè)資金或科研院所研發(fā)資金的帶動作用和“杠桿”效應；（2）針對高技術成果產(chǎn)業(yè)化中的“死亡之谷”問題，通過引入風險投資、加強產(chǎn)業(yè)鏈各相關利益方參與合作等，加強研發(fā)項目和產(chǎn)業(yè)化項目的協(xié)調(diào)。

四、借鑒日本“母工廠”經(jīng)驗，大力發(fā)展精細制造

日本的“母工廠”不是僅僅從事生產(chǎn)的普通工廠，而是承擔著技術支援、開發(fā)試制、先進制造技術應用和滿足高端市場需求功能的戰(zhàn)略單元?！澳腹S”實踐是日本企業(yè)全球制造業(yè)戰(zhàn)略中最核心的內(nèi)容之一。目前我國的各項科技扶持資金更多地投向了產(chǎn)品開發(fā)和實驗室建設，而對工藝技術提升和工廠建設的扶持不夠。建議在我國重點制造業(yè)產(chǎn)業(yè)中遴選、培育和建設一批“母工廠”（名稱上可以采取“現(xiàn)代工廠”的說法）。以“現(xiàn)代工廠”建設為抓手，加快人工智能、數(shù)字制造、工業(yè)機器人等先進制造技術和制造工具在生產(chǎn)工藝中的應用，大幅提高復雜裝備和精密裝備的精細制造水平，提高我國生產(chǎn)工藝的精度的穩(wěn)定性和可靠性。目前我國相關管理部門設立的各類科技扶持項目具有明顯的“重產(chǎn)品創(chuàng)新、輕工藝創(chuàng)新”、“重技術創(chuàng)新、輕技術擴散”的傾向，這是導致我國新技術產(chǎn)業(yè)化能力弱、科技資金使用效率低下的一個重要原因。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，不僅僅是新產(chǎn)品技術突破的過程，同時也是與新產(chǎn)品技術相適應的新的生產(chǎn)工藝跟進突破的過程。在技術改造資金的扶持方面，既要重視先進制造技術和設備的應用，但不能唯技術和設備，而是要通過人的技能提升和現(xiàn)場管理的綜合改善，將先進、適用的生產(chǎn)技術最大可能地轉化為產(chǎn)業(yè)競爭力。

五、完善創(chuàng)新網(wǎng)絡，實現(xiàn)各類產(chǎn)業(yè)主體的優(yōu)勢互補

建議充分借鑒德國的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡和美國的先進制造業(yè)合作項目的經(jīng)驗，設立適合我國國情的先進制造業(yè)技術與產(chǎn)業(yè)化合作項目，形成共享資源、共擔風險的技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展網(wǎng)絡。合作項目對企業(yè)、科研機構、社會服務組織等在符合我國產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策重點支持的技術研發(fā)、產(chǎn)品工程化、投資、市場等領域的合作項目提供資助。合作項目可以實行準開放的資助方式，對于確實需要國際科研機構和企業(yè)提供技術、硬件或市場支持的項目，經(jīng)項目委員會批準，給予同等條件的資助，但合作研究項目的知識產(chǎn)權一般情況下歸中國企業(yè)或科研機構所有。在促進產(chǎn)學研合作方面，重點通過產(chǎn)業(yè)主導型的產(chǎn)學研合作加強基礎研究對新興產(chǎn)業(yè)的支撐作用。產(chǎn)業(yè)主導型的產(chǎn)學研合作不是體現(xiàn)在科技資源向企業(yè)的傾斜配置，而是體現(xiàn)在企業(yè)對技術路線選擇和多主體合作復雜創(chuàng)新項目的管理能力上。在完善研究型大學和公共科研機構學術研究機制和共性技術開發(fā)、管理機制的基礎上，加強企業(yè)在前沿技術領域的戰(zhàn)略部署和項目組織能力。

六、借鑒SBIR政策經(jīng)驗，促進高技術創(chuàng)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展

SBIR項目是美國、日本等國家促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的通行做法。我國應積極借鑒國外SBIR項目的成熟經(jīng)驗，政府將每年科技投入預算的一個固定比例（如0.2%）用于資助先進制造業(yè)領域中小企業(yè)參與商業(yè)化潛力較大的公共科技項目，由國家發(fā)改委、能源局、工信部等單位對各領域的中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供資金支持和優(yōu)先政府采購。在操作層面，SBIR項目可以分三個階段實施：第一階段為技術可行性研究階段，該階段為企業(yè)提供相對小規(guī)模的資助，第二階段對第一階段取得初步成功的項目提供進一步的資助。前兩個階段的政府資助都是無償?shù)?。第三階段是技術成果商業(yè)化的階段，SBIR項目本身可以不對這一階段提供資助，而是有選擇地對有重大技術和社會價值的、已完成小/中試或產(chǎn)品原型制造的項目提供一定比例的資助；同時為了激勵技術和產(chǎn)品的商業(yè)化，資助與企業(yè)銷售收入掛鉤，對其產(chǎn)品和技術可優(yōu)先安排政府采購。