財(cái)政自主性、民主治理與村莊公共品供給

吳理財(cái)

〔摘要〕 本文通過對一項(xiàng)問卷調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，認(rèn)為中國村莊公共品供給并不相同于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)所研究的地方政府行為。在我國，村莊公共品供給質(zhì)量受到鄉(xiāng)村關(guān)系體制、村莊治理結(jié)構(gòu)的一定影響，但更主要受到長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深刻影響。因此，當(dāng)前應(yīng)該加快城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展，采取更加積極的政策措施促進(jìn)城鄉(xiāng)公共品供給均等化。

〔關(guān)鍵詞〕 村莊公共品；鄉(xiāng)村關(guān)系；村級(jí)治理；城鄉(xiāng)差異

〔中圖分類號(hào)〕D0355 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2015）01-0037-07

一、研究假設(shè)

對于公共品供給，國內(nèi)外有不少學(xué)者從財(cái)政分權(quán)或財(cái)政自主性角度進(jìn)行研究。有學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了地方公共品供給。譬如，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂布特（Charles C. Tiebout）認(rèn)為由于地方政府更加了解本地居民的偏好，向地方政府分權(quán)有利于提高該社區(qū)公共品的供給水平?！?〕在《財(cái)政聯(lián)邦主義》文中，奧茨（Wallace E. Oates）通過系列假定論述了分權(quán)化提供公共品的比較優(yōu)勢，認(rèn)為地方政府在提供公共品上具有更高的效率〔2〕，并在2006年進(jìn)一步提出，財(cái)政分權(quán)會(huì)激勵(lì)地方政府實(shí)施改革和制度創(chuàng)新，并提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)?！?〕國內(nèi)外一些學(xué)者通過實(shí)證研究也論證了這一觀點(diǎn)。①例如，劉天軍等通過對陜西省10市面板數(shù)據(jù)的分析，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對農(nóng)村公共品供給效率具有正向促進(jìn)作用。〔4〕

不過，蒂布特、奧茨的財(cái)政分權(quán)理論是有前提假設(shè)的，即地方資源和生產(chǎn)要素可以自由流動(dòng)以及存在居民可以“用腳投票”的選舉體制，還有與之相配合的社區(qū)代表權(quán)。這些理論前提在許多國家或地區(qū)并不完全存在，財(cái)政分權(quán)在這些國家或地區(qū)不但沒能改善地方公共品的供給，甚至可能滋生腐敗?！?〕基恩（M. Keen）、馬謙德（M. Marchand）證明，在資本自由流動(dòng)而勞動(dòng)力不流動(dòng)的假設(shè)下，對公共支出的總體水平和生產(chǎn)性公共品（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）供給的影響不大，受影響的是給當(dāng)?shù)鼐用裉峁└＠墓卜?wù)。〔6〕莫羅（P. Mauro）則發(fā)現(xiàn)，由于從不同支出類別中獲取賄賂的難易不同，腐敗的政府會(huì)偏好在基礎(chǔ)設(shè)施上的支出，而降低教育等支出的比重。〔7〕一些學(xué)者認(rèn)為，我國存在嚴(yán)格的戶籍制度，人口并不能完全自由地流動(dòng)〔8〕；此外，由于個(gè)人所得稅在中國稅收收入中比重過低，也使得地方政府對居民流動(dòng)或“用腳投票”的反應(yīng)缺乏彈性?！?〕

還有一些研究認(rèn)為，下列三種情形甚至?xí)觿∵@些國家或地區(qū)財(cái)政分權(quán)的“偏?！毙袨椋孩俟财肪哂休^大的外部性〔10〕；②地方政府缺乏技術(shù)、人才和財(cái)政能力〔11〕；③地方政府之間的競爭?！?2〕對于第一種情形，貝斯利（Timothy J. Besley）、科特（Stephen Coate）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)可能阻礙較大區(qū)域內(nèi)的公共品供應(yīng)。〔13〕王淑娜、姚洋運(yùn)用48個(gè)村莊在1986～2002年間的面板數(shù)據(jù)，對基層民主和村莊治理關(guān)系的研究也發(fā)現(xiàn)，民主選舉強(qiáng)化了村委會(huì)的問責(zé)，增加了村莊預(yù)算中公共支出的比例，但也削弱了村際的財(cái)政分享，可能損害超出村莊范圍的公共品的供應(yīng)，加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共品供應(yīng)不平衡?！?4〕對于第三種情形，基恩、馬謙德認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)背景下地方政府之間的競爭會(huì)導(dǎo)致公共支出結(jié)構(gòu)上的“偏差”，因此公共支出存在系統(tǒng)性扭曲?！?5〕平新喬、白潔通過研究印證了這一觀點(diǎn)，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)會(huì)改變甚至扭曲地方政府的支出結(jié)構(gòu)，不利于基層公共品供給。〔16〕李宏斌、周黎安研究也指出，在中國以GDP考核為主的官員晉升體制下地方政府存在忽視科教文衛(wèi)投資、偏向基本建設(shè)的制度激勵(lì)?！?7〕傅勇和張晏分析1994～2004年間的省級(jí)面板數(shù)據(jù)得出類似發(fā)現(xiàn)，并進(jìn)一步指出政府競爭會(huì)加劇財(cái)政分權(quán)對政府支出結(jié)構(gòu)的扭曲，競爭對支出結(jié)構(gòu)的最終影響取決于分權(quán)程度?！?8〕該發(fā)現(xiàn)也得到王世磊、張軍研究的佐證?！?9〕

此外，在中國，伴隨財(cái)政分權(quán)的地方政府競爭更多出于政治晉升目的而非居民福利〔20〕，經(jīng)濟(jì)績效對于地方政府官員的政治前途發(fā)揮著重要的作用，將有限的資源優(yōu)先投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而其他外溢性比較高或者不作為晉升決定因素的領(lǐng)域則被忽略。〔21〕

因此，財(cái)政分權(quán)對于促進(jìn)地方公共品的提供是有條件的，否則，財(cái)政分權(quán)不僅不能提高效率，相反可能會(huì)得到一些負(fù)面后果。這些前提條件都與政府行為模式有關(guān)系，周飛舟認(rèn)為最重要的并不在于分權(quán)還是集權(quán)，而在于政府行為。政府行為對于分權(quán)和集權(quán)來說，與其說是內(nèi)生的，不如說是外生的，它是人們理解分權(quán)框架的前提而不是結(jié)果?！?2〕由此觀之，地方政府行為總是基于一定的制度安排和相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行理性選擇。因此，對于財(cái)政分權(quán)背景下的地方政府行為的考察，必須考量地方政府所處的結(jié)構(gòu)因素。

對于一個(gè)中國村莊而言，它所置身的結(jié)構(gòu)因素，既包括國家的制度安排以及地方基層政府的具體制度實(shí)踐，也包括村莊本身的治理結(jié)構(gòu)及其社會(huì)結(jié)構(gòu)。處身于這種綜合的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)之中的村莊，它的公共品供給是否與一般的地方政府的公共品供給具有類似的行為特點(diǎn)呢？抑或它受制于村莊本身的結(jié)構(gòu)更加顯著，而與一般地方政府的公共品供給行為迥異？

例如，在鄉(xiāng)村關(guān)系方面，吳士健指出，我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實(shí)行的是自上而下的公共品決策機(jī)制，農(nóng)村公共品的供給取決于縣、鄉(xiāng)級(jí)政府的偏好，沒有建立公共品的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，不能有效反映農(nóng)村社區(qū)內(nèi)多數(shù)人的需求意愿?！?3〕劉炯認(rèn)為，當(dāng)前中國農(nóng)村公共品供給存在著困境，形成這一困境的根本原因是單中心體制，主要包含單中心的治理模式、單一的供給主體以及高度集中的資金安排?！?4〕

在村級(jí)治理機(jī)制方面，張曉波等人的案例研究發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村的民主選舉會(huì)提高當(dāng)?shù)毓财返墓┙o水平。〔25〕劉永功、余璐通過比較發(fā)現(xiàn)，村民自治的好壞是直接影響村莊公益事業(yè)建設(shè)的一個(gè)重要因素，完全的民主能夠在很大的程度上改善村莊公共品供給的有效性?！?6〕前述王淑娜、姚洋的數(shù)據(jù)分析則發(fā)現(xiàn)，民主選舉雖增加了村莊公共支出的比例，卻損害了村際公共品的供應(yīng)。但也有學(xué)者質(zhì)疑這一觀點(diǎn)，認(rèn)為基層民主雖然給予了村民一定權(quán)力，從而可能增強(qiáng)對村干部的問責(zé)，但基層民主的分散特性也可能會(huì)使地方精英更容易攫取村莊的行政權(quán)力、掌控地方政治，因此，民主未必會(huì)導(dǎo)致更加公平的公共品供應(yīng)?！?7〕