我國村民自治發(fā)展的階段性特征——對H省村委會換屆選舉的觀察與思考

○ 羅家為

村民自治是我國民主政治制度的重要體現(xiàn)和標(biāo)志。1980年2月，中國第一個由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的村民委員會在廣西宜州市屏南鄉(xiāng)果作村產(chǎn)生，1981年下半年，中央調(diào)查組對這一實踐成果給予了充分的肯定，1982年“村民委員會”這一組織形式被寫進(jìn)了憲法條文，明確規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)和任務(wù)，確立了村民委員會是群眾性自治組織的法律地位?？梢哉f，從上世紀(jì)80代初期到現(xiàn)在，我國村民自治從基本普及到全面展開，從推進(jìn)“四個民主”到開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，其制度體系初步確立，自治組織逐步健全，民主形式更加多樣，初步形成了層次多樣、形式多樣、內(nèi)容廣泛、規(guī)范性與多樣性相結(jié)合的村民自治制度體系。為此，本文以H省村委會換屆選舉為樣本，對我國村民自治做一些觀察與思考。

一、法律制度應(yīng)然價值逐步完善，選舉操作實然價值有待強(qiáng)化

村民自治的法制建設(shè)呈現(xiàn)著從無到有，從試行到正式應(yīng)用，從不完善到逐漸完善的過程。1982年新修訂的憲法第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”第一次以國家根本大法的形式明確規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)、任務(wù)、地位和作用。此后，六屆全國人大常委會第23次會議審議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，以國家法律的形式確立了村民自治的原則，并對相應(yīng)的組織形式做出了具體的規(guī)定。隨著社會主義民主政治建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，為了進(jìn)一步完善村民自治制度，擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，九屆全國人大常委會第5次會議通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》。此次修訂明確規(guī)定了村民自治民主選舉的一些操作性程序以及民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的參與辦法，規(guī)范了村民自治的發(fā)展，維護(hù)村民的政治權(quán)利。在此背景下，各省紛紛出臺相應(yīng)的村委會選舉辦法，村務(wù)公開、村規(guī)民約等一系列的法律法規(guī)。H省為了保障農(nóng)村依法實行村民自治，維護(hù)村民合法權(quán)益，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，結(jié)合自身實際制定了《H省村民委員會選舉辦法》，經(jīng)人民代表大會常務(wù)委員會會議修訂通過并實施；各地也制定了地方性相關(guān)法律法規(guī)和暫行條例。

無論是國家還是各省市自治區(qū)都積極推進(jìn)了村民自治的法制建設(shè)，但在H省的實際操作中，還是存在民主選舉操作不規(guī)范，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督流于形式等問題。一方面，民主選舉操作不規(guī)范，在選舉過程中委托票的設(shè)置流于形式、管理混亂、存在違背委托人意愿的情況，村民代表和村民選舉委員會中婦女代表的比例與法律法規(guī)相違背，流動票箱的設(shè)置不利于加強(qiáng)監(jiān)督，選區(qū)的劃分一定程度上可以操縱結(jié)果，候選人的提名、選舉遭到宗族勢力的干擾等等。另一方面，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督流于形式，一是當(dāng)前村莊社會呈現(xiàn)一種原子化的狀態(tài)，處于從集體化時期的分工協(xié)作相互關(guān)聯(lián)向承包制實行后的“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變時期,村莊既沒有了體制性的維系力量，也恢復(fù)不了傳統(tǒng)的維系力量，日益喪失行動能力的趨勢和過程。[3]在此背景下，村民參與意識比較薄弱，主要還是一種動員民主。二是當(dāng)前村民自治呈現(xiàn)出精英治理、富人治村的格局，由于我國鄉(xiāng)村民主化發(fā)展程度有限，促使精英治理成為鄉(xiāng)村自治過程中的必然。[4]普通村民既沒有參與意愿也沒有參與能力。此外，民主管理、民主決策受到地域以及社會流動的影響，實行起來比較困難；當(dāng)前的村務(wù)監(jiān)督和村務(wù)公開體系不夠健全導(dǎo)致民主監(jiān)督流于形式。

二、村民民主權(quán)利意識增強(qiáng)，自治能力有待提高

村民民主權(quán)利意識對于村民自治具有重要的影響，直接關(guān)系著村民能否積極參與到村民自治的實踐中，確保村民自治真正成為一項基層群眾自治制度。從觀察的情況來看，H省村委會換屆選舉工作人員組織相關(guān)人員向村民宣傳村民自治，一方面向大家詳細(xì)講解村民自治的內(nèi)容、目的、意義等具體問題；另一方面對村民進(jìn)行村民自治相關(guān)法律法規(guī)的普及；此外，在通過廣播、布告欄以及傳單的形式進(jìn)行傳播時，也會開展一些民主活動，針對村集體發(fā)展事務(wù)，讓大家獻(xiàn)言獻(xiàn)策，加深了村民對于自治制度的了解；民主意識開始覺醒并不斷增強(qiáng)。從村民參與選舉活動的情況調(diào)查來看，一是選民登記情況良好，甚至一些村在不設(shè)置委托票的情況下實現(xiàn)了參選率達(dá)到70%以上。二是村民都非常重視選舉的操作程序，尤其是在競爭激烈的村莊，村民尤其重視選舉的規(guī)范性；少數(shù)村莊因為選舉細(xì)節(jié)沒有做好，落選村民置疑要求推翻原有結(jié)果重新選舉。此外，村民參與選舉會議和提名推薦候選人的活動比較積極，而對于部分違反民主原則的活動則較少參與，由此可知，村民民主意識有所增強(qiáng)。

然而，村民對法律法規(guī)的了解比較淺顯，在實踐中不能很好的應(yīng)用，在村集體事務(wù)中很少能提出建設(shè)性意見。從村民對村“兩委”成員了解程度的調(diào)查來看，仍然有相當(dāng)一部分村民對于村干部不了解，甚至不知其姓名。其中3.9%的村民認(rèn)為村干部與村民無關(guān)，5.5%的村民是不關(guān)注村里面的事情，15.4%的村民認(rèn)為村干部基本不到群眾中來，3.7%的村民是常年在外，對于村里面的事情并不了解。村民的自治能力主要受制于三個方面：一是村民自身的科學(xué)文化素質(zhì)，總體上，我國農(nóng)民的受教育程度不高；在此次對于600名村民的調(diào)查中，有34.8%的村民文化水平在初中以下或者是文盲。在選舉過程中，部分村民連自己的名字都無法書寫，有的選民直接讓代寫人隨意填寫候選人。二是村民對村組法以及選舉辦法處于一知半解的狀態(tài)，不能懂法、守法、用法，在法律監(jiān)督方面尤其滯后。三是部分村民代表或者黨員長期不在戶籍地，連最基本的村民代表大會以及黨員代表大會都無法參加，對于村里面的事務(wù)漠不關(guān)心。

三、民主選舉發(fā)展迅速，民主治理有待推進(jìn)

村民自治民主選舉發(fā)展迅速，H省在第五屆村委會換屆選舉中，共有 1359個村的換屆選舉延遲到2003年1月至3月底完成；其中，未按期完成換屆選舉村數(shù)較多的有：S市746個，Y市254個，J市273個。相比較而言，第九屆村“兩委”換屆選舉工作9月啟動以來有序推進(jìn)。截至2014底，全省換屆的25051個村中，已完成換屆有23872個，占95.3%；在已完成村“兩委”換屆選舉的村中，一次性選舉成功的有23819個，占99.78%；已建立村務(wù)監(jiān)督委員會的有20943個，占87.7%。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，H省2014年的村委換屆選舉是比較成功的；也證明了H省在村委會換屆選舉上面花了不少功夫。村民自治的四個形式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，筆者認(rèn)為，民主選舉只是村民自治的起點，也是村民行使民主權(quán)利的起點。選舉后的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督才是村民自治的重頭戲。

雖然H省的村委會換屆選舉非常成功，但是在選舉成功的背后也隱藏著部分社會矛盾。調(diào)查顯示，有18.4%的村民認(rèn)為選舉出的村干部不太能代表群眾利益，5.2%的村民則認(rèn)為選舉出的村干部完全不能代表群眾利益，這在訪談中也得到了印證。一些村干部雖然是村民選舉出來的，但是在后續(xù)的村莊治理中卻不能很好地處理村莊公共事務(wù)、維護(hù)村民的利益，部分村民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上訪，利用選舉要求解決個人問題。村民萬某說：選舉時是孫子，選舉后成了大爺，村里面的事情我們根本無權(quán)過問。因此，當(dāng)前村民自治亟需由民主選舉走向村莊的綜合治理，保證村民政治參與的常態(tài)化。

四、基層自治組織不斷成熟，外部介入有待協(xié)調(diào)

隨著國家的放權(quán)以及市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會組織的發(fā)育逐步加快。首先，村民委員會，作為村民自治主體的主要組織，己經(jīng)從最初的簡單的幾個人，到現(xiàn)在全體村民經(jīng)過合法選舉產(chǎn)生并代表本村人民管理事務(wù)的自治組織，得到了長足發(fā)展。其次，民間社會團(tuán)體的興起也使更多的社會非政府組織關(guān)注和參與到村民自治中，在很大程度上推動了村民自治的發(fā)展。近年來民辦學(xué)校、幼兒園、敬老院和醫(yī)院等組織有了很大的改善；家族、鄰里組織、互助組織以及娛樂組織等呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。據(jù)官方統(tǒng)計，截止2013年底，我國自治組織單位數(shù)達(dá)到了68.3萬個，村民委員會單位數(shù)58.9萬個；自治組織成員數(shù)280.7萬，村民委員會成員數(shù)232.3萬個；H省民政廳統(tǒng)計公布顯示，H省2014年社會團(tuán)體11686個，民辦非企業(yè)組織14255個，基金會77個，村委會組織達(dá)到了25464個；并在建章立制、權(quán)力保障方面取得了重大進(jìn)步。

雖然以村委會為代表的農(nóng)村基層自治組織不斷發(fā)展和成熟，但是在發(fā)展過程中也遭遇了多方的干預(yù)。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在“鄉(xiāng)政村治”體制下，事實上存在著由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行使的行政權(quán)和由村民自治組織行使的自治權(quán)的二元權(quán)力格局；這兩種權(quán)力作用于鄉(xiāng)村社會時，由于諸多原因往往會產(chǎn)生一定的矛盾甚至沖突。[5]由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著基層治理的責(zé)任并且上級政府將農(nóng)村社會是否穩(wěn)定作為其治理績效的一個考評指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)完成上級政府賦予的任務(wù)經(jīng)常插手自治事務(wù)。在選舉過程中，支持自己在村莊的代理人與村民自治的代理人參與競爭選舉現(xiàn)象；選舉過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在多種場合有意無意地為自己的代理人做宣傳。其次是開發(fā)商，改革開放以來，中國社會就逐漸進(jìn)入了一個加速的社會轉(zhuǎn)型期，而農(nóng)村更是處于一個高速轉(zhuǎn)型和變遷的中心。由于利益的驅(qū)使，村民自治根本難以招架政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，征地拆遷逐漸推向近郊村莊，開發(fā)商在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的引介下進(jìn)入村莊，違背村民土地流轉(zhuǎn)意愿；或者與當(dāng)?shù)卮逦瘯嗷ズ献鬟M(jìn)行暗箱操作，對村民自治產(chǎn)生了巨大的沖擊。

五、自治主體趨于開放流動，主體資格有待明確

當(dāng)前鄉(xiāng)村社會正在發(fā)生深刻的變化，隨著土地流轉(zhuǎn)和社會流動的加速,農(nóng)村社會從靜止、封閉向開放和流動轉(zhuǎn)變,傳統(tǒng)村莊的地域邊界、人口邊界、組織邊界和階層邊界發(fā)生了巨大的變化。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，社會流動頻繁，尤其是農(nóng)村人口大量流向城市，出現(xiàn)了大量的空心村。根據(jù)《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》的統(tǒng)計，2014年全國農(nóng)民工總量為27395萬人，比上年增加501萬人，增長1.9%。其中，外出農(nóng)民工16821萬人，比上年增加211萬人，增長1.3%；本地農(nóng)民工10574萬人，增加290萬人，增長2.8%。從此次觀察情況來看，各個村莊都出現(xiàn)了不同程度的社會流動。在一些資源條件良好，工業(yè)企業(yè)發(fā)達(dá)的村莊社會流動規(guī)模稍微小一些；一些產(chǎn)業(yè)空心村、資源貧乏村出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動。

農(nóng)村人口的流動轉(zhuǎn)移了農(nóng)村大量的剩余勞動力，增加了農(nóng)民的收入，村民利用務(wù)工所得建起了樓房。但是，在一些人口流動規(guī)模大的村莊，村莊青壯年幾乎全部外出務(wù)工，留下的都是老弱婦孺，這些群體要么沒有參與資格，要么沒有參與能力，村民自治實際上淪為村委會與黨支部的自治。并且，由于人口的頻繁流動，造成了農(nóng)村自治主體的缺位和越位，自治主體難以明確。在選民登記中容易出現(xiàn)重登、漏登的現(xiàn)象，委托票管理混亂，不利于維持選舉的公平公正。自治主體資格的缺位主要表現(xiàn)為在校學(xué)生、不能行使選舉權(quán)利、人在戶不在、投靠親戚、外出務(wù)工、年老體弱、依法服兵役、監(jiān)獄服刑、嫁娶這些群體。如何落實這一部分村民的政治權(quán)利是當(dāng)前面臨的一個難題。此外，村委會換屆選舉中，在一些流動人口規(guī)模較大的村莊，這部分人的選票容易被操縱利用，當(dāng)成利益來交易，助長了賄選買票的氣焰，影響了村委會換屆選舉的公平性和公正性。

六、傳統(tǒng)自治紐帶逐漸解體，現(xiàn)代鄉(xiāng)村自治文化有待建構(gòu)

隨著我國工業(yè)化的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，社會由封閉走向開放流動，對我國傳統(tǒng)村落的自治紐帶產(chǎn)生了巨大的沖擊。李培林指出，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城中村和近郊村落受到工業(yè)化、城市化和非農(nóng)化的影響，血緣和地緣關(guān)系逐漸淡化與消解，社區(qū)邊界將最終解體，村落走向終結(jié)。然而，從當(dāng)前村莊變化的實際來看，村落走向終結(jié)似乎言過其實；筆者認(rèn)為，當(dāng)前村莊正在經(jīng)歷著一次全面的變革，傳統(tǒng)的村莊自治紐帶正在消解，而新的村莊治理體系正在重構(gòu)。觀察顯示：H省的農(nóng)村人情關(guān)系的往來與選舉環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。第一，從鄉(xiāng)村社會的人情關(guān)系來看，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會結(jié)婚、喪葬、喬遷、等人情交往正在發(fā)生變革。一方面，人情費用越來越高，且逐漸向貨幣化的方向發(fā)展。另一方面，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，人情交往的方式也在發(fā)生改變，由以前的送禮上門，托人送禮到現(xiàn)在的多種方式并用；其中網(wǎng)上銀行，支付寶、微信紅包的發(fā)展為其提供了可能。第二，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會正在由“熟人社會”向“半熟人社會”過渡。由熟人社會的選舉到半熟人社會的選舉，再到大眾社會的選舉，具有質(zhì)的不同。在傳統(tǒng)的“熟人社會”里，本村村民能做到較大程度上的相互了解和知根知底，選舉也相對比較可靠；而當(dāng)下的農(nóng)村現(xiàn)實狀況是自然村合并行政村，再加上大量村民走出村莊，流入大城市，長期務(wù)工在外，對本村日常人員和事務(wù)的了解程度比原來明顯減少。在選舉過程中，一方面，他們對候選人的品質(zhì)及經(jīng)歷知之甚少，村級能人輩出卻很難塑造公眾人物，卻又要行使自己投票的權(quán)利，造成了投票的盲目性。另一方面，地緣因素也影響了選民投票的偏好，村組的公眾人物很難上升為村莊整體的公眾人物，一旦本組提名的候選人落選，接下來的投票就帶有很強(qiáng)的隨意性。此外，在“半熟人”社會中，村民之間存在信息的阻隔，村民的投票偏好很容易受到外界的影響，很大程度上會導(dǎo)致選舉的盲目。在此情況下，選舉出來的人就很可能不是最優(yōu)的。村民自治大體上經(jīng)歷了由村委會自治到村莊精英自治然后回歸村民自治，在這個過程中，傳統(tǒng)的自治紐帶逐漸消解，而現(xiàn)代理性、包容、規(guī)范、自由的村民自治的文化有待建構(gòu)。

[1]徐勇.村民自治的成長：行政放權(quán)與社會發(fā)育[J].開放導(dǎo)報，2004，（12）.

[2]徐勇，趙德健.找回自治:對村民自治有效實現(xiàn)形式的探索[J].華中師范大學(xué)學(xué)報，2014，（4）.

[3]張立祥，等.原子化狀態(tài)下村民自治實踐的困境、問題與完善[J].企業(yè)管理，2015，（4）.

[4]薛瑞.城市社區(qū)組織管理模式、問題及體制機(jī)制創(chuàng)新[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報，2014，（6）.

[5]黃輝祥.鄉(xiāng)村博弈:國家整合的內(nèi)在緊張——基于現(xiàn)代國家構(gòu)建理論的嘗試性解釋 [J].東南學(xué)術(shù)，2008，（3）.