公眾參與社會(huì)治理：?jiǎn)栴}與對(duì)策

韓占元

（中共大連市委黨校 科學(xué)社會(huì)主義教研部，遼寧 大連 116013）

社會(huì)領(lǐng)域的公眾參與，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮人民的主體地位，切實(shí)發(fā)揮公眾自我管理、自我服務(wù)的功能，通過(guò)與其他主體的合作，最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，最大限度增加社會(huì)和諧因素。公眾參與突破了傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式，推動(dòng)了社會(huì)治理創(chuàng)新，但是也存在很多深層次的問(wèn)題，需要進(jìn)一步解決，才能夠真正激發(fā)社會(huì)活力，提升社會(huì)治理水平，增進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

一、公眾參與社會(huì)治理存在的問(wèn)題與不足

（一）政府推動(dòng)公眾參與社會(huì)治理的動(dòng)力不強(qiáng)

在現(xiàn)行的體制下，各級(jí)基層政府沒(méi)有對(duì)民眾負(fù)責(zé)的政治壓力；公眾參與需要較高水平的領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)調(diào)能力；一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)民眾參與心存畏懼，擔(dān)心一旦民眾組織發(fā)動(dòng)起來(lái)，社會(huì)失控，影響政治穩(wěn)定；認(rèn)為會(huì)影響到發(fā)展和效率。在重重顧慮下，現(xiàn)有的公眾參與社會(huì)治理，大多還處于政府的主導(dǎo)控制下，一些形式主義的東西比較多。

（二）公眾參與的法制供給不夠，空間有限

1.法律法規(guī)不完善，缺乏剛性規(guī)定。比如醞釀多年的 《慈善法》《社會(huì)組織法》遲遲難以出臺(tái)，《居民委員會(huì)組織法》規(guī)定過(guò)于原則，難以對(duì)社區(qū)自治提供有效的法制保障，有些地區(qū)雖然頒布了“志愿服務(wù)條例”，但在缺乏上位法的情況下，難免畏手畏腳。民間社會(huì)組織在注冊(cè)、籌集資金、成員的權(quán)利保障、受益回饋上都存在先天性制約。政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督、評(píng)估、資助也缺乏有力的制度支撐。

2.在具體的制度運(yùn)作上，信息公開(kāi)制度不能滿(mǎn)足公眾參與的需要，缺乏有效的反饋機(jī)制，沒(méi)有形成相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。

（三）公眾參與的積極性還存在不足

當(dāng)前影響公眾參與積極性的因素主要是：

1.參與事項(xiàng)與已關(guān)系不密切。政府、企業(yè)、媒體等外力推動(dòng)下的公眾參與各懷心思，影響了與普通民眾的關(guān)聯(lián)度。

2.所參與的事項(xiàng)過(guò)于專(zhuān)業(yè)化使得參與知識(shí)及其能力有限。

3.公眾意見(jiàn)得不到重視是影響公眾參與積極性的最主要問(wèn)題。

（四）公眾參與的組織化程度不高

1.城市社區(qū)的代表公眾的功能難以實(shí)現(xiàn)。社區(qū)的職能主要的是充當(dāng)政府管理社會(huì)的助手和觸角，著重于行政職能而不是社會(huì)服務(wù)。

2.非政府組織力量薄弱，無(wú)力承擔(dān)公眾參與社會(huì)治理的任務(wù)。一是制度空間狹小。二是政府對(duì)民間組織的投入極少，要求極高。三是現(xiàn)有的社會(huì)組織發(fā)展時(shí)間短，組織渙散、人才缺乏、行政本位，成員流失等現(xiàn)象的存在，致使它們不僅先天發(fā)育遲緩，而且后天營(yíng)養(yǎng)嚴(yán)重不足，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（五）公眾參與的專(zhuān)業(yè)化水平偏低

一些民間公益組織僅憑著發(fā)起人的個(gè)人熱情建立，既缺乏專(zhuān)業(yè)人才，不能為社會(huì)提供專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)，又缺乏管理能力以及與政府、企業(yè)、志愿者等合作的意識(shí)，社會(huì)公認(rèn)度不高，難以獲得長(zhǎng)久發(fā)展。

二、積極推進(jìn)公眾參與社會(huì)治理的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化政府職責(zé)，轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式

政府在社會(huì)治理中占據(jù)著主導(dǎo)地位，沒(méi)有政府職能和社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)變，就不可能有公眾參與社會(huì)治理的有效空間。要破除傳統(tǒng)管控思維的桎梏，全面樹(shù)立現(xiàn)代社會(huì)治理理念。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，管理方式從權(quán)力導(dǎo)向型向規(guī)則導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，推動(dòng)多元社會(huì)主體平等參與社會(huì)治理，在政府、社會(huì)、市場(chǎng)的良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)善治。

（二）提高公眾參與社會(huì)治理的意識(shí)和能力

1.加強(qiáng)學(xué)校教育，通過(guò)對(duì)學(xué)校事務(wù)的民主參與，培育民主參與的習(xí)慣，從小培育民眾的公民意識(shí)，增強(qiáng)其民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。

2.要通過(guò)新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)，營(yíng)造有利于公眾參與社會(huì)治理的社會(huì)氛圍。利用網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代技術(shù)媒體，在論壇、朋友圈、QQ群等科學(xué)引導(dǎo)參與，培育參與理性，傳播參與知識(shí)和技能。

3.為公眾參與社會(huì)治理提供各種專(zhuān)業(yè)化的參與技能培訓(xùn)，使其提高議事能力、談判能力、理性表達(dá)訴求的能力，學(xué)會(huì)表達(dá)、學(xué)會(huì)爭(zhēng)取、學(xué)會(huì)妥協(xié)。編制志愿者服務(wù)手冊(cè)，加強(qiáng)對(duì)志愿者和志愿組織的管理者培訓(xùn)；學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外公眾參與方式和技術(shù)，如市民評(píng)審團(tuán)、市民調(diào)查群、焦點(diǎn)小組、公民論壇、公共調(diào)查、公共辯論等等；積極探索能夠調(diào)動(dòng)公眾參與的各種新方法，讓公眾參與真正具有生命力。

4.以切身利益為核心，強(qiáng)化實(shí)踐引領(lǐng)。要?jiǎng)?chuàng)造條件，使民眾真正能通過(guò)自身活動(dòng)，影響關(guān)系切身利益的具體公共事務(wù)，不斷在實(shí)踐中增強(qiáng)參與的積極性、主動(dòng)性，培養(yǎng)塑造參與習(xí)慣，提升參與能力；要在公共事務(wù)中珍惜、保護(hù)、包容公眾的參與積極性，使其不斷在參與社會(huì)治理中獲得尊重，實(shí)現(xiàn)價(jià)值，建立參與社會(huì)治理的持久信心。

（三）加快制度建設(shè)步伐，暢通公眾參與社會(huì)治理的渠道

1.建立健全政務(wù)公開(kāi)和信息公開(kāi)制度，充分保障公眾的知情權(quán)。公眾只有充分獲取了與社會(huì)治理相關(guān)的信息，才有可能有效地參與到社會(huì)治理中來(lái)。因此，首先，要建立健全社會(huì)治理信息公示制度。要建立相關(guān)法制，規(guī)定一切有關(guān)社會(huì)治理的法律、法規(guī)、規(guī)章制度和程序，一切一般性的社區(qū)社會(huì)事務(wù)，未經(jīng)公布告示和利益關(guān)系人同意的，不能作為社會(huì)治理活動(dòng)的依據(jù)，以此保障公眾參與社會(huì)治理的權(quán)利。其次，要建立健全透明的社會(huì)事務(wù)管理程序制度。凡是政府行政機(jī)關(guān)、社區(qū)和相關(guān)社會(huì)組織等做出有關(guān)公民問(wèn)題的決定和處理之時(shí)，必須把處理的主體、依據(jù)、程序和結(jié)果公開(kāi)。使得公民對(duì)于社會(huì)事務(wù)管理有充分的了解，便于公眾的監(jiān)督和參與。再次，對(duì)政府掌握的社會(huì)服務(wù)需求信息全面公開(kāi)，盡可能為公眾提供社會(huì)服務(wù)信息。

2.建立健全公眾參與社會(huì)治理的具體制度。（1）完善民主評(píng)議制度。進(jìn)一步完善民主評(píng)議制度，不斷增強(qiáng)其科學(xué)性和民主性，特別要加強(qiáng)評(píng)議結(jié)果的約束力，使民主評(píng)議成為一種堅(jiān)強(qiáng)有力的約束制度。（2）建立健全社區(qū)代表制，充分發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)的作用，使其在整合居民訴求、服務(wù)居民、參與公共事務(wù)方面發(fā)揮積極作用。在業(yè)委會(huì)基礎(chǔ)上完善社區(qū)代表制，社區(qū)代表由社區(qū)選舉產(chǎn)生，由他們代表社區(qū)與外界溝通、協(xié)調(diào)、談判，特別是與政府有關(guān)部門(mén)就某一方面問(wèn)題進(jìn)行交涉，使公眾參與有序進(jìn)行，提高公眾參與的效果。（3）建立健全聽(tīng)證制度?！胺彩巧婕吧鐣?huì)事務(wù)的公共決策，在制定之前都必須舉行聽(tīng)證會(huì)，廣泛聽(tīng)取相關(guān)公眾和有關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn)，公開(kāi)辯論和討論，努力做到?jīng)Q策的科學(xué)化和民主化”［1］。特別是要進(jìn)一步提高聽(tīng)證代表選擇的代表性，在增強(qiáng)聽(tīng)證會(huì)程序的科學(xué)性以及聽(tīng)證結(jié)果約束力上下功夫，使得聽(tīng)證會(huì)制度真正贏得民眾的認(rèn)可。（4）充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，打造便捷高效的公眾參與社會(huì)治理渠道。（5）建立政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督、評(píng)估、資助的制度支撐。設(shè)立獨(dú)立的第三方的社會(huì)組織評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立財(cái)政支持志愿服務(wù)制度，通過(guò)政府補(bǔ)貼為志愿者購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，為社會(huì)組織支付場(chǎng)地、水電費(fèi)等基本費(fèi)用。

（四）重點(diǎn)培育社區(qū)社會(huì)組織和非政府組織，提高公眾參與的組織化水平

1.充分挖掘現(xiàn)有社區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。進(jìn)一步挖掘現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)功能，利用好社區(qū)青少年教育基地這個(gè)平臺(tái)，充分發(fā)揮黨員隊(duì)伍的作用，從身邊人，從鄰居間互助互幫開(kāi)始，營(yíng)造一個(gè)真正的和諧社區(qū)；充分發(fā)揮現(xiàn)有義工隊(duì)、青年志愿者等團(tuán)體的功能，提升服務(wù)水平，擴(kuò)大受益群體。

2.政府通過(guò)職能讓渡，將部分微觀的管理服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)社會(huì)組織。政府在稅收、用地、用房、用工、辦證等方便給予政策傾斜，拓展社區(qū)社會(huì)組織的生存空間。由政府提供又可以轉(zhuǎn)移給社區(qū)社會(huì)組織承辦的服務(wù)盡快轉(zhuǎn)移，如“家庭服務(wù)中心”“幼兒園”“社區(qū)經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心”“社區(qū)敬老中心”“社區(qū)殘疾人康復(fù)中心”等。

3.建立社區(qū)社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)的多源化機(jī)制。加大投入，改變傳統(tǒng)撥款方式，從財(cái)政按人員編制撥款改為按承辦服務(wù)項(xiàng)目和完成服務(wù)任務(wù)情況考核撥款。鑒于當(dāng)前社會(huì)組織的先天不足，需要政府設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)種子基金用于社會(huì)組織的孵化、培育和扶持，同時(shí)對(duì)已經(jīng)能獨(dú)立運(yùn)作的社會(huì)組織通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制使其資金來(lái)源長(zhǎng)效化，特別要鼓勵(lì)社會(huì)組織通過(guò)“自助”以出售服務(wù)、社會(huì)募捐的形式獲取經(jīng)費(fèi)，政府以不低于1：1的比例進(jìn)行資金配比，調(diào)動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織的積極性主動(dòng)性。

4.進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)組織孵化基地建設(shè)，提升社區(qū)社會(huì)組織的孵化水平。全面推廣社會(huì)組織孵化基地的經(jīng)驗(yàn)做法，重點(diǎn)培育發(fā)展一批具有示范作用、服務(wù)能力較強(qiáng)的社區(qū)社會(huì)組織，特別是增加為社會(huì)組織服務(wù)的社會(huì)組織的孵化力度，如公募基金組織、評(píng)估機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。

5.加大對(duì)社會(huì)組織的培訓(xùn)。搭建專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)平臺(tái)，從境外或發(fā)達(dá)地區(qū)聘請(qǐng)高水平師資，組織針對(duì)社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人、核心骨干、財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，協(xié)助社會(huì)組織建章立制，不斷完善社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升自身能力建設(shè)。

（五）專(zhuān)業(yè)社工與志愿義工相結(jié)合，提升志愿服務(wù)水平

1.引入專(zhuān)業(yè)社工。根據(jù)社會(huì)需求，政府出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)社區(qū)設(shè)立專(zhuān)業(yè)社工崗位，社會(huì)組織高薪聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)化社工，以此帶動(dòng)社會(huì)組織和志愿服務(wù)提升專(zhuān)業(yè)化服務(wù)水平，推動(dòng)社會(huì)工作科學(xué)化。

2.以專(zhuān)業(yè)社工為核心，不斷壯大志愿者隊(duì)伍，拓展志愿的活動(dòng)范圍。搭建志愿活動(dòng)平臺(tái)，創(chuàng)造靈活多樣的志愿活動(dòng)，調(diào)動(dòng)一切潛在力量參加志愿者隊(duì)伍，發(fā)動(dòng)好青少年這支有生力量，充分發(fā)揮黨員隊(duì)伍的先鋒模范作用，從身邊人，從鄰居間互助互幫開(kāi)始；充分發(fā)動(dòng)離退休人員，應(yīng)出臺(tái)規(guī)定享受退休金的離退休人員應(yīng)當(dāng)每年貢獻(xiàn)一定數(shù)量的志愿服務(wù)。使具有較高專(zhuān)業(yè)知識(shí)的志愿者參與公共事務(wù)決策、社會(huì)聽(tīng)證、社會(huì)組織管理等重要活動(dòng)，提升社會(huì)資本，增進(jìn)社會(huì)共識(shí)，促進(jìn)社會(huì)和諧。

3.建立專(zhuān)業(yè)化的志愿者管理機(jī)構(gòu)，對(duì)志愿者隊(duì)伍進(jìn)行管理服務(wù)、培訓(xùn)督導(dǎo)。發(fā)揮好機(jī)構(gòu)的牽動(dòng)作用，打造信息交流平臺(tái)、公共服務(wù)平臺(tái)、專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)平臺(tái)，組織好宣傳教育活動(dòng)。

4.通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或者志愿服務(wù)等形式，組織好義工隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，使義工們?cè)谔峁?zhuān)業(yè)化服務(wù)的同時(shí)，自身技能得到提升，使志愿者和社會(huì)之間各有所獲，良性互動(dòng)。

［1］劉超，胡偉.試論中國(guó)政府社會(huì)管理中的公眾參與問(wèn)題［C］.“落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)行政管理體制改革”研討會(huì)暨中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)2006年年會(huì)論文集，2006：1053-1060.