政府購買社會服務(wù)退出機制研究

王 義

（中共青島市委黨校 科研部，山東 青島 266071）

隨著國務(wù)院辦公廳96號文公布以及配套政策的出臺，政府購買社會服務(wù)力度越來越大。根據(jù)《中國采購報》記者調(diào)查，“截至2014年3月20日，已有廣東、上海、江蘇、山東、云南、安徽、新疆、河北、吉林、廣西、湖北11個省市自治區(qū)出臺了政府購買服務(wù)有關(guān)實施意見。其中，除云南、新疆外，其余9個省市自治區(qū)均制定了政府向社會力量購買服務(wù)指導性目錄”［1］。政府購買社會服務(wù)將成為新常態(tài)。在此背景下，保證政府購買社會服務(wù)質(zhì)量，推動政府購買社會服務(wù)健康有序發(fā)展就成為亟待破解的課題，需要從理論和實踐的緯度予以解答。

一、構(gòu)建政府購買社會服務(wù)退出機制的重要性

所謂的政府購買社會服務(wù)退出機制，是指由社會力量行為不當或其它原因?qū)е抡兄官徺I其服務(wù)，從而導致契約無法繼續(xù)履行的有關(guān)制度安排。建立政府購買社會服務(wù)退出機制是完善政府購買社會服務(wù)制度建設(shè)的重要一環(huán)。

（一）退出機制是政府購買社會服務(wù)不可或缺的重要組成部分。政府購買社會服務(wù)是一個完整的制度體系，包括三個主要組成部分：準入門檻、過程管理以及退出機制。目前，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》 （2013年9月26號）對政府購買社會服務(wù)的準入門檻都作了比較詳盡的規(guī)定，如“依法設(shè)立，具有獨立承擔民事責任的能力；治理結(jié)構(gòu)健全，內(nèi)部管理和監(jiān)督制度完善；具有獨立、健全的財務(wù)管理、會計核算和資產(chǎn)管理制度；具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)能力；具有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄”［2］等等。過程管理中對項目執(zhí)行方如何履行合同約定的權(quán)利和義務(wù)也做了規(guī)定。比較欠缺的是退出機制不足，比如因不可抗力造成的違約行為應(yīng)該如何處理，項目執(zhí)行方中途無力完成既定目標或者計劃怎么辦，原來撥付的資金要不要收回，如何收回，對違約的社會組織或者企業(yè)如何進行懲戒等一系列問題都需要在實踐中予以回答。作為政府購買社會服務(wù)完整制度鏈條的關(guān)鍵一環(huán)，如果沒有退出機制，政府購買社會服務(wù)機制就必然殘缺不全，使政府購買社會服務(wù)的制度規(guī)范性、系統(tǒng)性、科學性大打折扣。

（二）退出機制是防范政府購買社會服務(wù)各種風險的內(nèi)在需要。政府購買社會力量服務(wù)受主客觀因素影響，必然蘊含各種風險，比如購買方利用目前的法律制度漏洞尋租，或者供應(yīng)商與購買者合謀，供應(yīng)商壟斷，機會主義，亂用或者挪用資金等，如果沒有退出機制進行約束，這些風險防控就無從談起，勢必極大地損害政府購買社會服務(wù)的信譽和實際效果。

（三）退出機制是實現(xiàn)競爭擇優(yōu)原則的基本條件。政府購買社會服務(wù)要面對眾多的社會組織和企業(yè)等社會力量，購買服務(wù)既是培育社會力量的自主性必要環(huán)節(jié)，也是優(yōu)勝劣汰過程，必須嚴把質(zhì)量關(guān)，遵循競爭擇優(yōu)的原則，大力扶持那些熱心社會公益事業(yè)、社會信譽好、善于整合資源、精心組織、強力實施項目的社會力量；堅決淘汰那些治理結(jié)構(gòu)很差、內(nèi)部矛盾重重、社會服務(wù)低下而且社會信譽度不高的社會力量。概而言之，政府購買社會服務(wù)是一個優(yōu)中選優(yōu)的過程，無論是達到一定數(shù)額標準必須采取公開采購的服務(wù)項目，還是采取非公開采購，如邀請招標、競爭性談判、詢價和單一來源等方式，都要循序這個基本原則，盡可能將最優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商篩選出來為政府購買社會服務(wù)樹立最佳實踐標桿。

（四）退出機制是世界發(fā)達國家和地區(qū)的普遍做法。政府購買社會服務(wù)在發(fā)達國家從屬于民營化戰(zhàn)略，以服務(wù)外包為主要形式。具體來說，就是運用市場化、社會化手段解決政府公共服務(wù)不足或質(zhì)量效益提升的一個重要手段。盡管各國國情差別很大，但都重視執(zhí)行中違約責任的界定和預(yù)防。

韓國一是合同約定撥付款項與階段性評估聯(lián)系，如果通不過將得不到第二階段資助款項；二是嚴厲的法律制裁。如果提交虛假項目報告，提交人將會被判處3年以下的監(jiān)禁并處1000萬韓元以下的罰款。如果濫用政府撥款的資金，將會判處1年以下的監(jiān)禁并處最高500萬韓元的罰款［3］。

美國在上個世紀90年代廣泛推行公共服務(wù)外包，為了預(yù)防購買服務(wù)風險，美國制訂了具有特色的退出機制和手段。一是規(guī)定政府單方面的解約權(quán)，美國公共合同制度賦予政府享有隨時終止合同的特殊權(quán)利，即政府認為終止合同是為“政府利益”時就可以終止合同。對這類終止稱為“便利政府終止”。二是糾紛解決程序，如果服務(wù)提供者認為政府的解約行為侵犯了自己的權(quán)利，或者在合同變更、請求付款等方面發(fā)生糾紛的，除依照合同中雙方約定的解決方法之外，大多依據(jù)1978年制定的 《合同爭議法》解決。包括內(nèi)部審查程序、行政復(fù)議或者法院起訴［4］。

我國香港特別行政區(qū)深受英國公共服務(wù)外包影響，政府對社會力量服務(wù)購買經(jīng)過了三個階段：酌情津貼—標準津貼—整筆撥款。在2013-2014年度社會福利署向非政府機構(gòu)購買社會福利服務(wù)金額高達96億港元，有165家非政府機構(gòu)加入整筆撥款制度。為保證質(zhì)量，特區(qū)政府不斷強化問責制度，出臺了服務(wù)質(zhì)素標準，加強對機構(gòu)服務(wù)評估［5］。二是日常監(jiān)管，“如果發(fā)現(xiàn)服務(wù)承接者數(shù)量達不到津貼及服務(wù)協(xié)議書里面的要求的時候，就必須提供六個月內(nèi)怎樣改善這個情況并得到撥款部門的同意，他才能執(zhí)行。六個月以后是否達標，每個月都要作出交代”，否則，就會面臨嚴厲的處罰。

二、政府購買社會服務(wù)退出機制的主要內(nèi)容

（一）退出條件與程序

首先是退出條件。在什么情況下可以中止合同履行或者社會力量在什么情況下將被取消服務(wù)資質(zhì)，是退出機制建設(shè)必須面對的首要問題。通常情況下，無論是購買方還是承接者都不得隨意中止合同履行，否則就是一種違法行為。只有在特殊情況下，中止合同履行才依法有效：

1.虛假招投標。兩個方面情況都存在，一是政府為了預(yù)先讓其中意的社會組織或者其他中介結(jié)構(gòu)中標，人為設(shè)定門檻，為其量身定作，從而導致其中標，這種行為不僅違法，而且嚴重損害其他合法供應(yīng)商利益，即使簽訂合同，經(jīng)過有關(guān)部門查證，也應(yīng)該視為無效。二是投標方合謀、串標，幾個投標者暗下達成協(xié)議，各享好處，利益均沾，或者中標者以其他方式予以補償。串標是市場經(jīng)濟條件下企業(yè)相互競爭中為避免兩敗俱傷而采取的一種自我保護的非法行為。

2.違背合同約定。政府購買社會服務(wù)要簽訂具有法律效力的合約，規(guī)定購買方和承接方的權(quán)利與義務(wù)。從政府角度看，其義務(wù)主要是按時撥付資金，并提供承接方履行義務(wù)所需要的其他必要條件；政府作為購買方如果違約，一般情況下就是不按時撥付資金，或者雖然撥付但與合同約定的數(shù)額有較大差距，這種情況下可視為政府違約，承接方可以提出中止合同履行的要求。從承接方角度看，如果其違約，主要是沒有達到購買方所要求并在合同中做出明文規(guī)定的目標或者績效標準，以及違反資金預(yù)算要求，如截流、滯留、挪用，這種情況下政府有權(quán)中止合同履行。

其次退出程序。程序正當性是整個行為合法性的要件之一。退出既然是契約中止，由誰來宣布或者告知就成為程序要解決的問題。應(yīng)該區(qū)分不同情況，一種是政府和服務(wù)供給方合謀，應(yīng)由紀檢監(jiān)察機關(guān)查處并宣布購買合同無效。如果是承接方單方面違約，則政府可以直接宣布中止合同履行。如果政府單方面違約，不能按照合同約定提供足額資金，則承接者可以提出書面要求，中止合約履行，獲取購買方同意。如果購買方不同意，可以按照合同約定的糾紛解決條款予以解決，如果合同沒有明確約定，可以走法律訴訟程序。

（二）懲戒與救濟

退出后不僅意味著雙方合作關(guān)系的終結(jié)，而且也意味著原有契約的失效，在事實上都可能給雙方造成損害，或者是信譽方面的，或者是財政方面的，或者是其他方面的。如果是政府單方面違約，承接方有權(quán)要求政府給與合理補償；如果社會組織或企業(yè)以及社會中介組織違約，則應(yīng)受到懲戒。政府不僅要收回已經(jīng)付出的資金，而且會將其納入失信名錄，放入政府購買服務(wù)黑名單，規(guī)定若干年內(nèi)禁止其參與政府購買服務(wù)。同時，相關(guān)部門還將其失信行為納入年檢、執(zhí)法檢查記錄中。

三、結(jié)論

構(gòu)建政府購買社會服務(wù)退出機制不僅是預(yù)防政府購買社會服務(wù)風險的迫切需要，也是保障合同履約的重要憑據(jù)。政府購買社會服務(wù)契約畢竟不同于一般意義上的民事合同，作為公共合同，因為涉及到公共財政資金的使用，所以，嚴格的績效監(jiān)管和懲處機制建設(shè)就顯得十分必要。只有形成良幣驅(qū)除劣幣的優(yōu)良制度體系和氛圍，才能推動政府購買社會服務(wù)健康有序發(fā)展。立足我國國情，吸收世界其他國家和地區(qū)的成熟經(jīng)驗，創(chuàng)建具有中國特色的政府購買社會服務(wù)退出機制已經(jīng)成為制度建設(shè)不可缺少的關(guān)鍵一環(huán)。

［1］政府購買服務(wù)：改革進入“破冰期”——全國31省市自治區(qū)政府購買 ［EB/OL］.http://www.mof.gov.cn/zhengwu.2014-03-26.

［2］國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見 ［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xxgk/pub/201309.

［3］王浦劬，等.政府向社會組織購買公共服務(wù)研究［M］.北京：北京大學出版社，2010：286.

［4］常江.美國政府購買服務(wù)制度的研究和啟示［EB/OL］.http://www.shanghailaw.gov.cn.2013-01-21.

［5］羅觀翠，王軍芳.政府購買服務(wù)香港經(jīng)驗和內(nèi)地發(fā)展探討［J］.學習與實踐，2008（9）：126.