重大活動(dòng)檔案管理工作的難點(diǎn)及對(duì)策——以第七屆全國(guó)農(nóng)運(yùn)會(huì)為例

肖秋會(huì) 陳 夢(mèng)

（武漢大學(xué)信息管理學(xué)院，湖北武漢，430072）

近些年來(lái)，重大活動(dòng)的重要性日益凸顯。加強(qiáng)對(duì)重大活動(dòng)檔案的管理，是以檔案部門(mén)為核心的多個(gè)部門(mén)面臨的新任務(wù)，有利于檔案管理工作由歷史層面延伸到現(xiàn)實(shí)層面、由單一的檔案管理業(yè)務(wù)層面延伸到綜合的檔案行政管理工作層面［1］。

全國(guó)農(nóng)運(yùn)會(huì)是我國(guó)五大綜合性運(yùn)動(dòng)會(huì)之一，屬于重大活動(dòng)的范疇。2012 年9 月，第七屆全國(guó)農(nóng)運(yùn)會(huì)在河南省南陽(yáng)市召開(kāi)，南陽(yáng)市政府組建了臨時(shí)機(jī)構(gòu)——農(nóng)運(yùn)會(huì)南陽(yáng)市籌委會(huì)為承辦單位。在領(lǐng)導(dǎo)支持和相關(guān)單位合作下，農(nóng)運(yùn)會(huì)的檔案管理工作也積極開(kāi)展。筆者就農(nóng)運(yùn)會(huì)的檔案管理工作進(jìn)行了調(diào)查，由此對(duì)當(dāng)前我國(guó)的重大活動(dòng)檔案管理工作進(jìn)行了一些思考。

1 重大活動(dòng)檔案管理工作概述

1.1 重大活動(dòng)檔案管理工作的內(nèi)涵

重大活動(dòng)是指“某一行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的重大政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、體育、宗教、工程建設(shè)和突發(fā)事件處置等活動(dòng)”，主要包括以下幾類：一是各組織機(jī)構(gòu)舉辦的重大活動(dòng)，包括黨政活動(dòng)、文娛活動(dòng)、體育活動(dòng)等，全國(guó)農(nóng)運(yùn)會(huì)就在此范疇之內(nèi)；二是重要的紀(jì)念日和重大的慶典活動(dòng)，如建國(guó)六十周年慶典；三是重要領(lǐng)導(dǎo)或名人的參觀訪問(wèn)活動(dòng)，如國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人深入基層的視察；四是突發(fā)性或臨時(shí)性事件引起的活動(dòng)，如抗擊“非典”工作［2］。

重大活動(dòng)檔案管理工作是對(duì)重大活動(dòng)中產(chǎn)生的檔案進(jìn)行收集、整理、保管和提供利用的整個(gè)流程。其有效開(kāi)展，一方面能豐富國(guó)家檔案信息資源，為未來(lái)同類活動(dòng)的檔案管理工作提供借鑒和參考；另一方面又因重大活動(dòng)的特殊性而具備了超出檔案工作價(jià)值之外的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等作用。

1.2 重大活動(dòng)檔案管理工作的特點(diǎn)

重大活動(dòng)具有綜合性、階段性、特色性、多變性等特點(diǎn)，使得重大活動(dòng)檔案管理工作有了一些與其它檔案管理工作不同的地方［3］。

（1）工作內(nèi)容的復(fù)雜性

這是由重大活動(dòng)的綜合性決定的。重大活動(dòng)多由黨委、政府等機(jī)關(guān)牽頭，由一個(gè)或幾個(gè)部門(mén)承辦，并有多個(gè)單位參加，其中每一個(gè)單位形成的檔案資料都有一定價(jià)值。可見(jiàn)，重大活動(dòng)檔案的來(lái)源是廣泛而分散的，它并不是僅僅產(chǎn)生于某一個(gè)單位，而是產(chǎn)生于與活動(dòng)相關(guān)的所有單位。

因此，相較于其它檔案管理工作，重大活動(dòng)的檔案管理工作內(nèi)容更加繁雜，要求也更加嚴(yán)格。一要嚴(yán)格施行系統(tǒng)的、符合重大活動(dòng)檔案管理要求的辦法和條例，保證檔案管理的有效開(kāi)展；二要制定專門(mén)的歸檔要求，保證入館檔案的齊全、完整、真實(shí)；三要保證工作嚴(yán)謹(jǐn)組織、合理開(kāi)展，從而取得預(yù)期效果。

（2）工作效率的高要求

這是由重大活動(dòng)的階段性決定的。重大活動(dòng)多發(fā)生于某段時(shí)間里，少則幾天、多則幾個(gè)月。為了最好地對(duì)活動(dòng)進(jìn)行管理，往往會(huì)設(shè)立一些臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)作為承辦單位，其工作人員多采取借調(diào)制或短期聘用制，活動(dòng)結(jié)束后，大部分工作人員會(huì)撤離機(jī)構(gòu)。

因此，重大活動(dòng)的檔案管理工作對(duì)工作效率有著更高的要求。若在工作人員撤離機(jī)構(gòu)前，檔案工作者未能對(duì)其掌握的檔案資料進(jìn)行及時(shí)有效的收集整理，輕則增大后期檔案收集的難度，重則導(dǎo)致檔案的損壞或散失，影響入館檔案的整體質(zhì)量。

（3）工作方法的針對(duì)性

這是由重大活動(dòng)的特色性決定的。相對(duì)于其他活動(dòng)，重大活動(dòng)多是所在區(qū)域內(nèi)比較重要或具特色的活動(dòng)，其產(chǎn)生的檔案不僅包括紙質(zhì)檔案和電子檔案，還包括反映活動(dòng)內(nèi)容的聲像檔案和實(shí)物檔案。重大活動(dòng)檔案也隨之具備了除一般檔案價(jià)值之外的特殊價(jià)值，是研究地方特色的權(quán)威資料來(lái)源。

因此，在開(kāi)展重大活動(dòng)檔案管理工作時(shí)，要有針對(duì)性地制定具體的管理辦法，對(duì)規(guī)范劃定收集范圍、確立檔案全宗、規(guī)定移交時(shí)間等業(yè)務(wù)流程，保證工作機(jī)制有效落實(shí)，在完成工作的同時(shí)保證活動(dòng)及檔案的特色。

2 重大活動(dòng)檔案管理工作的難點(diǎn)

鑒于重大活動(dòng)檔案管理工作的特點(diǎn)，原有的檔案管理工作方法在一定程度并不完全適用，在具體工作中難免遇到一些困難。

2.1 組織管理：如何落實(shí)檔案部門(mén)參與機(jī)制

2005 年4 月1 日，我國(guó)有關(guān)重大活動(dòng)檔案管理的首個(gè)省級(jí)政府規(guī)章《浙江省重大活動(dòng)檔案管理辦法》出臺(tái)，要求重大活動(dòng)檔案管理工作最好形成“政府統(tǒng)籌安排、相關(guān)部門(mén)支持、檔案行政管理部門(mén)監(jiān)督指導(dǎo)、組織承辦部門(mén)完整收集、檔案館集中保管利用”的工作機(jī)制［4］，其中最重要的就是發(fā)揮好檔案行政管理部門(mén)的指導(dǎo)、監(jiān)督職能，規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)重大活動(dòng)檔案管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決管理工作中的重大問(wèn)題，建立健全檔案行政管理部門(mén)參與重大活動(dòng)的工作機(jī)制”。隨后，云南、湖北、山東、河南等地相繼以政府令的形式出臺(tái)省級(jí)重大活動(dòng)檔案管理辦法，均提出了“檔案行政管理部門(mén)參與重大活動(dòng)”的工作機(jī)制。

然而在實(shí)際中，該機(jī)制的落實(shí)情況并不樂(lè)觀。一種情況是，重大活動(dòng)負(fù)責(zé)單位沒(méi)有將機(jī)制的具體規(guī)劃列入工作議程并提出具體的實(shí)施措施，使得檔案部門(mén)無(wú)法得到明確授權(quán)，難以直接介入相關(guān)工作；另一種情況是，負(fù)責(zé)單位雖將檔案部門(mén)列為了組委會(huì)成員單位，但沒(méi)有真正對(duì)該機(jī)制透徹理解，使得檔案部門(mén)的工作只局限于業(yè)務(wù)領(lǐng)域的接收檔案入館，而未充分發(fā)揮其在監(jiān)督、指導(dǎo)等方面的職能。

2.2 檔案收集：如何保證完整性和真實(shí)性

從組織機(jī)構(gòu)上看，重大活動(dòng)多由主辦單位領(lǐng)導(dǎo)、承辦單位舉辦、多個(gè)成員單位參加，它們?cè)诨顒?dòng)中各司其職又相互合作；從活動(dòng)內(nèi)容上看，重大活動(dòng)通常由若干不同性質(zhì)、不同形式的子活動(dòng)組成。因此，要在保證檔案完整性和真實(shí)性的要求下，有效開(kāi)展重大活動(dòng)檔案的收集工作，確實(shí)存有困難。

收集檔案的完整性難以保證，和重大活動(dòng)的綜合性密切相關(guān)：一般情況下，重大活動(dòng)流程復(fù)雜，從前期的策劃、立項(xiàng)、預(yù)算、人員分配及管理等，到活動(dòng)的正式組織實(shí)施，再到后期的總結(jié)、表彰等，每個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)產(chǎn)生大量檔案，并由形成機(jī)構(gòu)暫時(shí)保管。要對(duì)每個(gè)子活動(dòng)、每個(gè)單位的檔案都進(jìn)行齊全完整的收集，確有難度。

收集檔案的真實(shí)性難以保證，和重大活動(dòng)的多變性密切相關(guān)：重大活動(dòng)過(guò)程中，即使前期制定了流程和計(jì)劃，在實(shí)際工作中仍會(huì)遇到活動(dòng)流程調(diào)整、領(lǐng)導(dǎo)來(lái)賓變動(dòng)、活動(dòng)時(shí)間更改等臨時(shí)性改變。相關(guān)部門(mén)必須對(duì)檔案收集工作真正重視起來(lái)，積極關(guān)注工作動(dòng)態(tài)，才能保證收集檔案的真實(shí)性。否則一方面造成收集到檔案資料的失真，違背真實(shí)性原則；另一方面影響后期的檔案利用與服務(wù)，其借鑒參考作用大大下降［5］。

2.3 檔案整理：如何選擇合適的整理方法

重大活動(dòng)范圍廣、時(shí)間性強(qiáng)、系統(tǒng)性強(qiáng)，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)檔案的最優(yōu)利用，整理過(guò)程中的全宗劃定及分類方法選擇十分重要，而這在具體實(shí)踐中并不容易。

一是全宗劃定問(wèn)題：重大活動(dòng)一般涉及多個(gè)單位，若將檔案劃入承辦單位全宗，會(huì)降低其他形成單位的作用，給查找利用造成一定不便；若另立全宗，對(duì)于一些規(guī)模較小的活動(dòng)來(lái)說(shuō)，又沒(méi)有必要。二是全宗內(nèi)的檔案分類問(wèn)題：重大活動(dòng)多發(fā)生在某個(gè)連續(xù)的時(shí)間段，可能跨越不同年度。若將檔案歸入活動(dòng)完成年度，一定程度上破壞了年度檔案的完整性；若歸入檔案形成年度，則又破壞了活動(dòng)的完整性和連續(xù)性。換言之，無(wú)論是選擇“年度—組織機(jī)構(gòu)—保管期限”分類法、“年度—問(wèn)題—保管期限”分類法或“年度—保管期限”分類法，都有相對(duì)不妥的地方。因此在實(shí)踐中，多是根據(jù)具體情況選擇合適的分類方法。

這都造成了各地在檔案整理時(shí)全宗劃分及分類方法的不統(tǒng)一，對(duì)利用服務(wù)等后期工作的開(kāi)展產(chǎn)生了一定的影響。

2.4 檔案移交：如何使移交工作按規(guī)定時(shí)限完成

《中華人民共和國(guó)檔案法》第十一條指出：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織必須按照國(guó)家規(guī)定，定期向檔案館移交檔案?！币源藶橐罁?jù)，各地出臺(tái)的重大活動(dòng)檔案管理辦法中對(duì)移交工作均有所規(guī)定。而在實(shí)際工作中，不能保時(shí)保質(zhì)完成檔案移交的現(xiàn)象普遍存在，其直接原因是法規(guī)制度中相關(guān)規(guī)定的制定和執(zhí)行不力。

比如，《浙江省重大活動(dòng)檔案管理辦法》對(duì)“未按規(guī)定向國(guó)家檔案館移交重大活動(dòng)檔案”的行為僅“依法給予行政處分”，并無(wú)更細(xì)化的獎(jiǎng)懲措施等；2012 年3 月1 日起施行的《山東省重大活動(dòng)檔案管理辦法》中，對(duì)移交有了更詳細(xì)的規(guī)定，指出對(duì)“未按照規(guī)定保管、移交重大活動(dòng)檔案”的單位，“檔案行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正，逾期未改正的，給予通報(bào)批評(píng)”，根據(jù)情節(jié)輕重還可“給予主辦、承辦單位500 元以上1000 元以下的罰款”?？梢?jiàn)，法規(guī)制度的確在一步步完善，但從整體來(lái)看，相關(guān)措施的力度仍不夠大，難以形成較強(qiáng)的約束力。

3 重大活動(dòng)檔案管理工作的策略——以第七屆全國(guó)農(nóng)運(yùn)會(huì)為例

第七屆全國(guó)農(nóng)運(yùn)會(huì)作為一項(xiàng)重大活動(dòng)，其檔案管理工作頗具特色和成效，值得借鑒。

3.1 組織管理：健全參與機(jī)制，提前介入工作

重大活動(dòng)的承辦單位應(yīng)充分發(fā)揮統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用，通過(guò)制度、公文等對(duì)檔案行政管理部門(mén)參與機(jī)制作具體闡釋。一是對(duì)檔案部門(mén)充分授權(quán)，賦予其介入活動(dòng)、提供指導(dǎo)監(jiān)督、協(xié)助開(kāi)展業(yè)務(wù)的權(quán)力；二是規(guī)定各個(gè)單位在內(nèi)部制定檔案管理工作的“專人負(fù)責(zé)制”，輔助協(xié)調(diào)該部門(mén)與檔案部門(mén)的工作關(guān)系，保證工作機(jī)制的有效運(yùn)作。與此同時(shí)，檔案行政管理部門(mén)也應(yīng)按機(jī)制行事、充分行使權(quán)力，在活動(dòng)的籌備階段就介入重大活動(dòng)，及時(shí)了解活動(dòng)進(jìn)展，從而有針對(duì)性地開(kāi)展相關(guān)指導(dǎo)和培訓(xùn)，以實(shí)現(xiàn)后期工作的良好業(yè)務(wù)對(duì)接［6］。

在第七屆全國(guó)農(nóng)運(yùn)會(huì)（下簡(jiǎn)稱農(nóng)運(yùn)會(huì)）的籌備階段，以《河南省重大活動(dòng)檔案管理辦法（試行）》為依據(jù)，農(nóng)運(yùn)會(huì)南陽(yáng)市籌委會(huì)（下簡(jiǎn)稱籌委會(huì)）頒布了《第七屆全國(guó)農(nóng)運(yùn)會(huì)檔案管理規(guī)定》。“規(guī)定”要求一是在籌委會(huì)內(nèi)部建立綜合檔案室，設(shè)置專業(yè)人員全面負(fù)責(zé)農(nóng)運(yùn)會(huì)的檔案管理工作；二是每個(gè)與會(huì)單位配備至少一名檔案工作人員，負(fù)責(zé)本單位的檔案管理工作。2012 年2 月，南陽(yáng)市檔案局館與籌委會(huì)主動(dòng)聯(lián)系，指派了一名責(zé)任心和業(yè)務(wù)能力雙強(qiáng)的同志入駐籌委會(huì)進(jìn)行前期考察，提前介入到農(nóng)運(yùn)會(huì)的檔案管理工作中［7］。

3.2 檔案收集：明確收集范圍，做好檔案登記

要保證收集檔案的完整性，在原有制度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)結(jié)合實(shí)際出臺(tái)的新的規(guī)章制度等，對(duì)具體活動(dòng)中檔案的收集范圍進(jìn)行明確規(guī)定。在農(nóng)運(yùn)會(huì)中，以《南陽(yáng)市檔案館檔案收集范圍規(guī)定》為依據(jù)，南陽(yáng)市檔案局館和籌委會(huì)先后制定了針對(duì)此次農(nóng)運(yùn)會(huì)的《檔案歸檔制度》《各門(mén)類檔案收集整理歸檔規(guī)范》《檔案收集整理移交工作實(shí)施方案》等［8］，明確了各與會(huì)單位職能工作和農(nóng)運(yùn)會(huì)開(kāi)展情況的檔案收集范圍：一是文書(shū)檔案，如制發(fā)文件、會(huì)議記錄、報(bào)告總結(jié)等；二是聲像檔案，如記錄賽事的照片（包括底片）、錄音、錄像等；三是實(shí)物檔案，如票證、領(lǐng)導(dǎo)人題詞、吉祥物及會(huì)徽的實(shí)物等；四是電子檔案，包括前三個(gè)收集范圍內(nèi)形成的電子信息和原生性電子文件。

要保證收集檔案的真實(shí)性，最有效的方法是做好檔案登記工作［9］。在農(nóng)運(yùn)會(huì)中，籌委會(huì)綜合檔案室的檔案工作人員對(duì)各單位在各環(huán)節(jié)活動(dòng)中產(chǎn)生的檔案資料進(jìn)行“實(shí)時(shí)跟蹤”，將其變更、歸檔、利用等情況及時(shí)錄入《第七屆全國(guó)農(nóng)運(yùn)會(huì)檔案登記表》，最終完成了時(shí)間跨度為2010 至2013 年的登記工作，基本上涵蓋了農(nóng)運(yùn)會(huì)自申辦、籌備、舉辦到總結(jié)所有環(huán)節(jié)的檔案基本信息，極大地確保了后期入館檔案的真實(shí)性。

3.3 檔案整理：理論結(jié)合實(shí)際，規(guī)范而靈活地開(kāi)展工作

理論上講，整理檔案應(yīng)遵循來(lái)源原則，即尊重檔案來(lái)源、尊重全宗的完整性、尊重全宗內(nèi)的原始整理順序［10］。重大活動(dòng)檔案是一個(gè)特殊的檔案門(mén)類，若完全按照來(lái)源原則進(jìn)行整理，并不一定有利于后期的開(kāi)放和提供利用。因此，在進(jìn)行全宗劃分和分類方法選擇時(shí)，按照國(guó)家相關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范整理的同時(shí)，也要根據(jù)重大活動(dòng)的實(shí)際情況進(jìn)行靈活變通。

以農(nóng)運(yùn)會(huì)為例。在全宗劃分上，由于農(nóng)運(yùn)會(huì)涉及多個(gè)單位，籌委會(huì)又是臨時(shí)成立的機(jī)構(gòu)，很難將產(chǎn)生的檔案劃入某個(gè)單位的全宗。因此，南陽(yáng)市檔案局館對(duì)農(nóng)運(yùn)會(huì)檔案另立全宗，歸屬于專門(mén)檔案，一是代表了這部分檔案的專門(mén)性，二是方便了后期查用。在分類方法選擇上，在綜合考慮農(nóng)運(yùn)會(huì)檔案的數(shù)量、內(nèi)容后，對(duì)所有類型的檔案統(tǒng)一采取了“年度—問(wèn)題—保管期限”的分類方法。

針對(duì)前文指出的因整理方法不一造成的利用不便這一問(wèn)題，可考慮引入“參見(jiàn)號(hào)”這個(gè)概念。即在整理時(shí)通過(guò)“參見(jiàn)號(hào)”將紙質(zhì)檔案、聲像檔案、電子檔案、實(shí)物檔案等關(guān)聯(lián)起來(lái)，在保證檔案載體獨(dú)立的同時(shí)，又能實(shí)現(xiàn)編目的相互聯(lián)系，有利于宏觀層面上的管理及利用［11］。

3.4 檔案移交：加大執(zhí)法力度，做好部門(mén)監(jiān)管

要改善法規(guī)制度的執(zhí)行效果，確保檔案移交工作順利完成，首要的是加強(qiáng)行政執(zhí)法力度，提高原有法規(guī)制度中與檔案移交相關(guān)的獎(jiǎng)懲措施的處理程度，并嚴(yán)格開(kāi)展執(zhí)法檢查，以法律約束力來(lái)保證法規(guī)制度的有效執(zhí)行［12］。

同時(shí)要做好部門(mén)監(jiān)管工作。在農(nóng)運(yùn)會(huì)中，南陽(yáng)市檔案局館建立了“事前介入—事中監(jiān)督指導(dǎo)—事后檢查”［13］的工作流程并嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)農(nóng)運(yùn)會(huì)主體活動(dòng)及行政工作進(jìn)行全程密切關(guān)注，尤其是對(duì)各單位的歸檔工作進(jìn)行了深入部門(mén)的超前控制，從檔案資料形成之日起就對(duì)其收集、立卷、歸檔的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)促、指導(dǎo)和檢查。這種規(guī)范的部門(mén)監(jiān)管行為，在保證了檔案質(zhì)量的同時(shí)，也能有效確保重大活動(dòng)檔案及時(shí)移交入館。

4 結(jié)語(yǔ)

重大活動(dòng)的特殊性，一方面決定了重大活動(dòng)檔案管理工作的必要性，另一方面也給相關(guān)部門(mén)和人員帶來(lái)了挑戰(zhàn)?？偟膩?lái)說(shuō)，應(yīng)重視重大活動(dòng)成員單位的分工與協(xié)作，尤其是重視檔案行政管理部門(mén)在整個(gè)工作中的核心地位，充分發(fā)揮其業(yè)務(wù)職能之外的監(jiān)督、指導(dǎo)等作用。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)合理制定和有效實(shí)施法規(guī)制度，推進(jìn)各部門(mén)檔案收集、整理、歸檔等工作的具體化、規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展。由此建立起長(zhǎng)久有效的工作體制機(jī)制，是做好重大活動(dòng)檔案管理工作的必由之路。

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