以基層黨建創(chuàng)新引領社會治理創(chuàng)新

劉 丹

（中共大連市委黨校 黨史黨建教研部，遼寧 大連 116013）

黨的十八屆三中全會在創(chuàng)新和加強社會管理思路的基礎上，明確提出了創(chuàng)新社會治理體制的改革思路，從“創(chuàng)新和加強社會管理”到“創(chuàng)新和加強社會治理”僅僅一字只差，不僅僅體現(xiàn)了黨中央對社會建設理論與實踐的深刻總結(jié)，對基層社會變動的敏銳洞察，對人民群眾熱切期盼的積極回應，而且更體現(xiàn)了黨中央對社會建設和發(fā)展規(guī)律的深刻認識，以及黨的執(zhí)政思路和理念的重大轉(zhuǎn)變。

一、基層社會變動要求從“社會管理”走向“社會治理”

基層社會變動是社會治理創(chuàng)新的重要依據(jù)，它對傳統(tǒng)的社會管理理念、以黨政為單一主體的社會管理格局以及自上而下的單向度的社會管理方式提出了挑戰(zhàn)。

第一，基層社會變動對傳統(tǒng)的社會管理理念提出挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的社會管理理念往往是把維護社會穩(wěn)定作為首要價值追求和目標定位，一些地方政府過于強調(diào)其在“維穩(wěn)”中的責任，不惜投入大量人力、物力、財力。一些黨員領導干部在思維方式上難以突破社會治安防控的狹隘范疇，導致其在工作中將主要的精力和資源用于對流動人口和特殊人群的管理，用于對網(wǎng)絡安全的管理，用于對群體性事件的應急處理等方面，甚至在某些領域出現(xiàn)了以剝奪和侵害人民群眾的合法權(quán)益為代價的“維穩(wěn)”現(xiàn)象。而與之相對應的是，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，人民群眾的“維權(quán)”意識在萌醒，人民群眾亟待自身的合法權(quán)益得到實現(xiàn)、尊重和維護。所以，在實踐中，一些地方政府和黨員領導干部過于強調(diào)“維穩(wěn)”而忽視對人民群眾合法權(quán)益的尊重和維護，其結(jié)果就是導致在某些地區(qū)群眾的抗爭由意識轉(zhuǎn)向行動，越“維穩(wěn)”越不穩(wěn)。所以，以“維穩(wěn)”為基本價值取向的社會管理走向以“維權(quán)”為基本價值取向的社會治理是基層社會變動的必然要求。

第二，基層社會變動對傳統(tǒng)的以黨政為單一主體的社會管理格局提出挑戰(zhàn)。改革開放以前，黨和政府是我國社會管理的唯一主體，黨和政府依托單位制和戶籍制實現(xiàn)對社會的高效管控和資源整合。改革開放以來，隨著單位制的解體和戶籍制度的逐漸松綁，人員的流動性被進一步地釋放出來，人們打破了原有的單位和地域界限，不斷形成新的社會結(jié)構(gòu)和社會關系。這就使得傳統(tǒng)的以黨和政府為主體，依托單位和戶籍實現(xiàn)對社會管理的可操作性進一步降低，“大一統(tǒng)”的社會整合和管理體系在基層失靈，社會矛盾和社會問題頻發(fā)。而另一方面，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，人民群眾的生活水平有了大幅度的提高，利益訴求也呈現(xiàn)出了多元化的趨勢。但是由于我國當前的城鄉(xiāng)差距、貧富差距依然明顯，社會保障和民主法治建設相對滯后，由于利益的分化帶來的不同群體之間的矛盾和沖突加劇，社會不公平現(xiàn)象依然存在，人民群眾迫切需要通過有序的政治參與表達訴求、影響決策、維護切身利益。近年來，由人民群眾自發(fā)形成的民間組織在表達利益訴求、提供公共服務、影響黨政決策、促進社會融合等方面發(fā)揮了黨和政府不能替代的作用。所以，由黨和政府為單一主體的社會管理走向多元協(xié)同治理已經(jīng)成為當前我國社會形勢發(fā)展的必然要求。

第三，基層社會變動對傳統(tǒng)的自上而下單向度的社會管理方式提出挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的以黨和政府為單一主體的社會管理模式往往采取自上而下的行政化的方式，帶有封閉性和強制性特征。在計劃經(jīng)濟年代，由于人民群眾的利益訴求相對趨同，這種社會管理模式基本與人民群眾的利益訴求相吻合。但是改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會階層的分化，人員流動性的加快，使得基層社會在分化中不斷重構(gòu)，社會結(jié)構(gòu)和社會關系的穩(wěn)定性在進一步降低。傳統(tǒng)的黨和政府為主體的自上而下的社會管控模式不能與基層社會的多元化和復雜化趨勢相契合，造成的結(jié)果就是黨和政府越是以行政方式努力管控社會，社會越是行進在疏離黨和政府的軌道上，增加了黨的執(zhí)政風險。而與之相對應的是隨著人民群眾民主意識、權(quán)利意識、監(jiān)督意識、維權(quán)意識的覺醒，人民群眾迫切要求通過諸如政治的、市場的、法律的、社會的、道德的等多種方式實現(xiàn)和維護自身合法權(quán)益。所以，傳統(tǒng)的自上而下單向度的社會管理方式走向上下互動的多樣化社會治理方式是社會發(fā)展的必然。

二、創(chuàng)新社會治理對基層黨組織建設提出新要求

作為社會治理創(chuàng)新的引領者和推動者，基層黨組織必須要根據(jù)基層社會變動以及社會治理創(chuàng)新的要求不斷提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、資源整合能力、服務群眾能力。

第一，創(chuàng)新社會治理對于基層黨組織提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力提出了新要求。隨著基層社會的變動，社會治理主體出現(xiàn)了多元化的趨勢，政府、黨組織、人民群眾、市場組織、各種民間組織等等都是社會治理的主體，代表著不同群體的多元化利益訴求。創(chuàng)新社會治理就是要統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)好不同利益主體的利益關系，綜合考量不同利益主體的最大關切，妥善處理各種利益矛盾，促進各種社會力量良性互動。而基層黨組織作為黨直接聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，必須依托其強大的組織基礎和深厚的群眾基礎，合理利用其執(zhí)政資源擔負起統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各方利益主體利益關系的責任。這就要求黨的基層組織必須從傳統(tǒng)的資源分配者的角色中走出來，著眼于提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，充分尊重和維護不同群體、不同階層、不同地區(qū)、不同行業(yè)人民群眾的利益訴求，切實找準大多數(shù)群眾的共同利益和不同方面群眾具體利益的結(jié)合點，最大限度地促進社會公平正義，使人民群眾共享改革和發(fā)展成果。

第二，創(chuàng)新社會治理對于基層黨組織提高資源整合能力提出了新要求。創(chuàng)新社會治理就是通過多元社會主體分工協(xié)作，通過多樣化的方式，不斷滿足人民群眾多元化的利益訴求，實現(xiàn)社會良性發(fā)展的過程。多元化的社會治理主體，多樣化的社會治理方式，人民群眾多元化的利益訴求要求基層黨組織不斷提高資源整合能力，將傳統(tǒng)的單一主體、單一手段的社會管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碇黧w之間、治理方式之間左右互動、上下互通、相互協(xié)調(diào)、互為補充的社會治理之網(wǎng)，通過整合資源，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，促進社會和諧共治。這就要求基層黨組織必須在體制多元化、價值多元化、利益結(jié)構(gòu)多樣化、社會階層不斷分化、城鄉(xiāng)區(qū)域差別化的條件下，首先將人民群眾分散的利益訴求整合起來，并將其轉(zhuǎn)化為制定政策的依據(jù)，切實反應人民群眾意愿，維護人民群眾權(quán)益。同時基層黨組織要根據(jù)人民群眾不同的利益訴求，整合不同社會治理主體的資源，使其得到最優(yōu)化的配置。另外基層黨組織還要整合多樣化的社會治理方式，綜合運用法律的、道德的、經(jīng)濟的、市場的、行政的等方式向社會提供公共產(chǎn)品和服務，構(gòu)建立體復合式的社會治理體系。

第三，創(chuàng)新社會治理對于基層黨組織服務群眾能力的提升提出了新要求。當前，我國社會已經(jīng)進入到一個深刻的轉(zhuǎn)型期，各種錯綜復雜的矛盾集中涌現(xiàn)，利益訴求多元，利益關系復雜，黨要在錯綜復雜的環(huán)境中領導社會建設，就必須不斷提高服務能力，以適應不斷變化的社會環(huán)境，滿足人民群眾的多元化利益訴求，源源不斷獲得人民群眾的支持和擁護，提高自身執(zhí)政的合法性。提高基層黨組織服務人民群眾的能力，首先對黨組織和黨建工作的全覆蓋提出了要求，基層黨組織要做到黨員群眾有服務的要求就可以找到黨的組織。同時對基層黨組織的工作理念和方式的轉(zhuǎn)變提出了要求，要求基層黨組織拋棄傳統(tǒng)的行政命令的思維模式和自上而下的單向度的工作方式，正所謂“如人飲水冷暖自知”，黨的基層組織必須創(chuàng)新聯(lián)系人民群眾的方式，千方百計傾聽人民群眾的利益訴求，與人民群眾緊密配合，相互協(xié)商、溝通。同時要搭建服務人民群眾的平臺，通過平臺規(guī)范服務。最后，基層黨組織必須通過建立完善的制度，有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制，保障黨組織服務功能的不斷拓展，以剛性的制度、長效的機制，保證人民群眾長期得實惠。

三、以基層黨建創(chuàng)新引領社會治理創(chuàng)新的對策

以基層黨建創(chuàng)新引領社會治理創(chuàng)新是基層黨建工作的本質(zhì)回歸，順應基層社會變動的要求，基層黨組織必須進一步強化服務功能，實現(xiàn)黨組織架構(gòu)、體制機制、工作方式的主動轉(zhuǎn)型，積極培育和孵化社會組織，形成黨委領導、多元參與的社會治理格局。

第一，以基層黨建創(chuàng)新引領社會治理創(chuàng)新是基層黨建工作的本質(zhì)回歸?；鶎狱h組織是黨的戰(zhàn)斗堡壘，是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，通過發(fā)揮其利益表達、利益綜合、政治社會化和政治錄用等功能為人民群眾服務，以獲得人民群眾源源不斷的支持擁護，夯實黨執(zhí)政的組織基礎和群眾基礎。當前，隨著城市化戰(zhàn)略的不斷推進，農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村社會向都市社會轉(zhuǎn)型，封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)型。這樣一種多重的社會轉(zhuǎn)型，使得社會結(jié)構(gòu)形態(tài)日益呈現(xiàn)出多樣化、碎片化、流動化和陌生化的特征，加之，人民群眾的訴求從總體上看已經(jīng)由原來的脫貧性訴求轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展性訴求，從滿足物質(zhì)需求轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足精神需求，需求多元化的特征明顯，增加了社會治理的難度，擴大了社會風險的來源。鄧小平曾經(jīng)說：“工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期完成特定的歷史任務的一種工具?！彼?，基層黨組織必須時刻準確把握中國基層社會的變動趨勢以及人民群眾利益訴求的發(fā)展和變化，以基層黨組織的創(chuàng)新探索實現(xiàn)黨領導和服務人民群眾的新形式。

第二，引領社會治理創(chuàng)新必須強化基層服務型黨組織建設。任何政黨都“存在于不同的社會生態(tài)之中，發(fā)揮著不同的功能作用，并隨著社會政治生態(tài)的變化而變化。”市場經(jīng)濟的深入發(fā)展削弱了人民群眾對于黨組織的依賴感，同時也降低了基層黨組織對于社會的管控能力。建設基層服務型黨組織正是中國共產(chǎn)黨遵循經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)律以及執(zhí)政黨建設規(guī)律，根據(jù)中國基層社會變動探索出的實現(xiàn)黨的領導的新形式。亨廷頓說：“衡量高度發(fā)達的組織的真正尺度是其職能的適應性而非其職能的特定性?！彼裕槕袊鶎由鐣儎?，基層黨組織不能僅僅把自身的功能定位為行政體系中自上而下垂直管理的末端環(huán)節(jié)，更要充分發(fā)揮其數(shù)量大、覆蓋面廣、和人民群眾廣泛聯(lián)系的組織優(yōu)勢和群眾優(yōu)勢，把自身定位為聽取、反映、解決人民群眾利益訴求的起始環(huán)節(jié)，探索服務人民群眾的多種形式。當然，強化黨組織的服務功能必須堅持有所為有所不為的原則，把服務的重點定位為訴求渠道的拓寬、多元化訴求的整合、資源的優(yōu)化配置、服務網(wǎng)絡的形成、平臺的搭建以及長效機制的構(gòu)建上。

第三，引領社會治理創(chuàng)新要求基層黨組織必須實現(xiàn)體制機制、組織架構(gòu)和工作方式的主動轉(zhuǎn)型。習近平總書記2010年在上海調(diào)研基層黨建工作時強調(diào)：“在新的形勢下，要用更加開闊的視野謀劃基層黨的建設，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合組織資源，積極探索單位黨建、行業(yè)黨建和區(qū)域黨建互聯(lián)互動，不斷提高黨建工作整體效應。”基層黨組織是基層社會治理最重要的組織要素之一，基層黨組織體制機制、組織架構(gòu)與工作方式必須要與社會結(jié)構(gòu)體系相契合，改革開放以來，社會關系的重構(gòu)要求基層黨組織主動做出調(diào)整和轉(zhuǎn)型。以區(qū)域化黨建為例，所謂區(qū)域化黨建就是以區(qū)域為界限實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各個基層黨組織的橫向聯(lián)系，在單位制黨建內(nèi)循環(huán)的基礎上，構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的立體、網(wǎng)狀的黨建體制機制和工作方式，其目的不僅僅是實現(xiàn)黨建工作的全覆蓋，而且是充分發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的功能，使基層黨組織發(fā)揮作用的途徑和形式都更加適應基層社會的變化和人民群眾的要求?？傊?，發(fā)揮基層黨組織引領社會治理創(chuàng)新的作用要求基層黨組織組織架構(gòu)、體制機制與工作方式必須實現(xiàn)與基層社會變動和人民群眾的訴求相協(xié)調(diào)，基層黨組織必須以更加有效的身份和方式融入社會，參與到社會治理中來，實現(xiàn)由行政化走向社會化，由封閉固化走向兼容開放的轉(zhuǎn)型。

第四，引領社會治理創(chuàng)新要求基層黨組織積極培育和孵化社會組織，形成黨委領導、多元參與的社會治理格局。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和改革的繼續(xù)深化，人民群眾的利益訴求日益多樣化，廣大人民群眾的民主意識、參與意識、維權(quán)意識、公正意識普遍增強，社會矛盾日益凸顯。而與此相對應的是人民群眾有序政治參與、利益訴求表達渠道有限以及黨和政府在解決社會問題和提供多元化的公共服務上的力不從心。而人民群眾在民主、協(xié)商、平等、互助的基礎上組織起來的各種類型的社會組織不但拓寬了人民群眾政治參與和利益訴求的表達渠道，而且也成為了黨和政府履行服務社會職能的重要補充力量，成為人民群眾參與社會治理，實現(xiàn)社會多元共治的重要形式。所以，基層黨組織必須要抓住民間組織方興未艾的契機，根據(jù)人民群眾利益訴求和社會矛盾的發(fā)展和變化，積極培育和孵化社會組織，引導人民群眾積極有序參與社會建設，充分發(fā)揮其在環(huán)境維護、調(diào)解鄰里糾紛、豐富業(yè)余文化生活、增強社會向心力等方面發(fā)揮的突出作用。依托社會組織了解和掌握人民群眾的利益訴求，依托社會組織遞送公共服務，化解社會矛盾。當然，基層黨組織培育和孵化社會組織必須要堅持適度原則，要在尊重社會組織相對獨立性和自主性的基礎上，把工作的重點放在搭建起基層黨組織聯(lián)系社會的橋梁和引導社會組織的平臺上，盡可能為社會組織的成長、發(fā)育創(chuàng)造條件，營造環(huán)境。

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