國(guó)家治理視角下人民政協(xié)的優(yōu)化路徑

劉伶俐，吳江龍

（華東師范大學(xué) 政治學(xué)系，上海 200241）

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化已成為黨和國(guó)家新時(shí)代的重要議題。黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［1］。人民政協(xié)是中國(guó)政治體制的重要組成部分，也是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。人民政協(xié)的社會(huì)功能與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有內(nèi)在的一致性，充分發(fā)揮人民政協(xié)在國(guó)家治理中的作用，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型及其主要維度

民族國(guó)家作為政治共同體，肩負(fù)著構(gòu)建政治秩序、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的治理責(zé)任。傳統(tǒng)的國(guó)家管理強(qiáng)調(diào)以行政權(quán)力為核心，通過(guò)層級(jí)分明的官僚體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的管理。這種模式雖然能在一定程度上實(shí)現(xiàn)維持秩序的目標(biāo)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的利益和觀念的多元沖擊了過(guò)去以“行政權(quán)力”為主導(dǎo)的模式，社會(huì)中不同的利益訴求大量涌現(xiàn)，一些原先國(guó)家管理中未曾出現(xiàn)的社會(huì)力量開(kāi)始表達(dá)出參與公共事務(wù)管理的需求，以行政權(quán)力為主導(dǎo)的模式不能滿足這種多元參與的需求。在歷史發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨承擔(dān)起國(guó)家建構(gòu)的重要任務(wù)，帶領(lǐng)人民不斷探索優(yōu)化國(guó)家治理的新模式，強(qiáng)調(diào)“國(guó)家治理”而非“國(guó)家統(tǒng)治”，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)治理”而非“社會(huì)管理”，不是簡(jiǎn)單的詞語(yǔ)變化，而是思想觀念的變化［2］。國(guó)家治理成為新的發(fā)展趨勢(shì)。

國(guó)家治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它包括兩個(gè)重要的維度：一是國(guó)家治理體系；二是國(guó)家治理能力。國(guó)家治理體系強(qiáng)調(diào)的是制度的完善，其中包括黨領(lǐng)導(dǎo)人民在社會(huì)主義建設(shè)中各個(gè)領(lǐng)域制度的安排。這些制度的安排涉及規(guī)范政府行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、和諧社會(huì)的有序發(fā)展。而國(guó)家治理能力強(qiáng)調(diào)的是治理主體的制度執(zhí)行能力，要求國(guó)家機(jī)構(gòu)能夠提高履職能力，優(yōu)化行政權(quán)力，建設(shè)治理型政府和服務(wù)型政府。此外，國(guó)家治理能力也要求社會(huì)力量能夠積極提高參與公共事務(wù)，暢通人民群眾的利益表達(dá)渠道，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議。這兩個(gè)維度是相互關(guān)聯(lián)、密切聯(lián)系的。推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，要實(shí)現(xiàn)治理的制度化；推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，要實(shí)現(xiàn)治理的程序化，二者的結(jié)合就是將國(guó)家治理的制度優(yōu)勢(shì)與政治效能相結(jié)合，在實(shí)際運(yùn)行中能夠?qū)崿F(xiàn)完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序，保障人民在國(guó)家治理中的主體地位。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，一方面是在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中不斷產(chǎn)生的社會(huì)力量參與國(guó)家治理的需求；另一方面是現(xiàn)實(shí)的國(guó)家治理需要各方力量的共同推進(jìn)。因此，國(guó)家治理亟須社會(huì)多元主體的互動(dòng)與合作。

人民政協(xié)的功能符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的趨勢(shì)。人民政協(xié)作為我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商的重要組織，是黨實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線、整合社會(huì)的重要渠道。在國(guó)家治理中發(fā)揮人民政協(xié)的優(yōu)勢(shì)，履行政協(xié)的職能，有利于充分發(fā)揮人民政協(xié)的智囊團(tuán)作用，優(yōu)化社會(huì)公共治理結(jié)構(gòu)，暢通社會(huì)表達(dá)渠道，凝聚全面深化改革的共識(shí)，增強(qiáng)實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興的合力。因此，人民政協(xié)要“努力在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用”［3］。

二、人民政協(xié)在國(guó)家治理中的重要作用

人民政協(xié)具有界別的組織優(yōu)勢(shì)，通過(guò)合作協(xié)商的方式，以政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政為職能，達(dá)到團(tuán)結(jié)的目的。人民政協(xié)天然的優(yōu)勢(shì)在國(guó)家治理中具有“協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局的重要作用”［4］。

（一）人民政協(xié)在國(guó)家治理中具有利益整合功能

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元社會(huì)，社會(huì)的多樣性使人類享受在豐富多彩的社會(huì)活動(dòng)中，同時(shí)也面臨著因?yàn)槎鄻踊瘞?lái)的沖突和矛盾。因此，國(guó)家治理的首要任務(wù)是有效地協(xié)調(diào)多元的利益關(guān)系。這種利益協(xié)調(diào)機(jī)制不是通過(guò)行政權(quán)力壓制社會(huì)群體的利益表達(dá)，而是通過(guò)暢通的利益表達(dá)渠道，盡可能地實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理分配。人民政協(xié)在國(guó)家政治體系具有界別的組織特性，允許不同思想觀點(diǎn)的碰撞，各種意見(jiàn)充分表達(dá)，從而有效地實(shí)現(xiàn)整合。

界別是人民政協(xié)區(qū)別于其他組織機(jī)構(gòu)的基本特征。“人民政協(xié)是我國(guó)政治體制中唯一由界別組成的政治機(jī)構(gòu)。政協(xié)的界別是參加人民政協(xié)的各個(gè)黨派、人民團(tuán)體、各民族和各界人士在人民政協(xié)組織中的具體劃分形式，也是政協(xié)會(huì)議的基本組織形式。政協(xié)界別不是一種固定的組織形態(tài)，它是政協(xié)產(chǎn)生、存在和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，是政協(xié)履行職能、開(kāi)展活動(dòng)的基本單元”［5］。目前，人民政協(xié)的界別包括：黨派界別、團(tuán)體界別、職業(yè)性界別和綜合界別［6］。人民政協(xié)所代表的界別是國(guó)家治理中的重要社會(huì)階層，這些新階層通過(guò)人民政協(xié)這個(gè)組織，通過(guò)對(duì)話討論的形式參與政治，實(shí)現(xiàn)自身所代表的階層的利益表達(dá)。人民政協(xié)在履職的過(guò)程中，將各自所代表的黨派、宗教、階層等群體的利益進(jìn)行整合輸入政治系統(tǒng)，以期將這些利益納入政治體制內(nèi)。利益的整合對(duì)于國(guó)家治理具有重要的意義，國(guó)家治理主體能夠及時(shí)掌握社情民意，及時(shí)發(fā)現(xiàn)治理過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，并能采取措施消除風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于社會(huì)公共秩序的維護(hù)具有積極的作用。

（二）人民政協(xié)在國(guó)家治理中能夠凝聚社會(huì)力量

人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，能夠在國(guó)家治理中凝聚社會(huì)力量。盡管參加政協(xié)的各個(gè)階層在信仰、觀念和利益上有所不同，但他們?cè)诠餐铝τ趯?shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的目標(biāo)上具有高度的共識(shí)。人民政協(xié)的主題是“團(tuán)結(jié)”與“民主”，在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面，人民政協(xié)具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展導(dǎo)致了社會(huì)的利益分化，越來(lái)越多新的階層開(kāi)始不斷涌現(xiàn)，這些新階層對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展具有重要的作用。人民政協(xié)充分發(fā)揮自身作為黨和政府與社會(huì)群眾的橋梁紐帶作用，將這些新階層中的精英力量納入政協(xié)體制內(nèi)。通過(guò)政協(xié)的各項(xiàng)活動(dòng)突出政協(xié)團(tuán)結(jié)的主體，對(duì)于委員們關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題及時(shí)解決。比如，人民政協(xié)通過(guò)設(shè)立民族宗教界別、設(shè)置民族宗教委員會(huì)、發(fā)揮民族宗教界委員主體作用等形式，確立了一整套具有人民政協(xié)特色的民族宗教工作體系［7］，成為國(guó)家治理中民族宗教領(lǐng)域的重要組成部分。此外，通過(guò)會(huì)議、學(xué)習(xí)、活動(dòng)引導(dǎo)委員運(yùn)用馬克思主義的基本方法觀察問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，及時(shí)糾正委員中間存在的一些錯(cuò)誤的思想認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)他們參加社會(huì)主義建設(shè)的積極性，形成合力，充分發(fā)揮他們?cè)趪?guó)家治理中的重要作用。所以，“必須堅(jiān)持發(fā)揮人民政協(xié)作為大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合組織的作用，不斷為中華民族偉大復(fù)興增添新力量”［8］。

（三）人民政協(xié)能夠?yàn)閲?guó)家治理提供建設(shè)性意見(jiàn)

人民政協(xié)在中國(guó)政治體系中具有重要的地位，它是多黨合作和組織協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，也是體現(xiàn)社會(huì)主義民主的重要載體。人民政協(xié)由社會(huì)各界的精英組成，是社會(huì)精英交流的平臺(tái)，能夠補(bǔ)充國(guó)家治理所需要的廣泛的人才資源。人民政協(xié)委員能夠直接與基層民眾接觸，他們?cè)诼穆毜倪^(guò)程中，能夠針對(duì)所在領(lǐng)域關(guān)注的問(wèn)題開(kāi)展廣泛而深入的基層活動(dòng)，及時(shí)地了解基層民眾的訴求，并根據(jù)基層民眾的意見(jiàn)研究分析、歸納總結(jié)，最終整合成為提案，反饋給黨和政府，向黨和政府提出相應(yīng)的意見(jiàn)或建議。人民政協(xié)尤其注重國(guó)家治理中與人民群眾密切相關(guān)的重點(diǎn)話題，2014年全國(guó)政協(xié)提案5875件，比2013年上升4%，所提交的提案中，17%關(guān)注深化改革，25%關(guān)注民生，10%關(guān)注環(huán)保［9］。

同時(shí)，人民政協(xié)向黨和政府提供意見(jiàn)和建議時(shí)，一方面是針對(duì)政府在行政過(guò)程中越位、缺位和錯(cuò)位的做法提出批評(píng)和意見(jiàn)；另一方面是反映社情民意，使人民政協(xié)所代表的群眾成為政治參與的主體。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化離不開(kāi)公民的政治參與，它對(duì)于保障公民權(quán)利、拓寬民眾參與空間起著積極的作用，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。

三、完善人民政協(xié)功能的現(xiàn)實(shí)困境

目前，人民政協(xié)在運(yùn)作機(jī)制上仍然存在一些亟需解決的問(wèn)題。

（一）界別工作有待進(jìn)一步規(guī)范

按界別組成是人民政協(xié)的基本特點(diǎn)，界別是政治系統(tǒng)與基層民眾政治溝通的重要載體。界別的覆蓋面越廣、代表性越強(qiáng)，人民政協(xié)的利益表達(dá)及政治整合功能越能得到充分的發(fā)揮。實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的充分表達(dá)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，這就要求人民政協(xié)在界別設(shè)置上能夠盡可能地做到合理而充分。然而，人民政協(xié)的界別工作在實(shí)際運(yùn)行中還存在一些與國(guó)家治理現(xiàn)代化要求不相適應(yīng)的地方。

隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)階層并不再以簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，社會(huì)上出現(xiàn)了新的弱勢(shì)群體，如下崗工人、農(nóng)民工等。界別的設(shè)置理應(yīng)根據(jù)時(shí)代的變化不斷地調(diào)整，然而目前的界別構(gòu)成中，傾向于掌握社會(huì)資源的群體成為政協(xié)代表，黨政干部、明星委員占據(jù)政協(xié)委員的大多數(shù)，理應(yīng)得到重視的新興階層卻在實(shí)際運(yùn)行中限制了其利益表達(dá)，這就使得人民政協(xié)的界別功能沒(méi)有得到充分的發(fā)揮。此外，人民政協(xié)的界別設(shè)置中，多數(shù)界別在開(kāi)展活動(dòng)時(shí)缺乏有效的形式，也使得政協(xié)委員和人民群眾聯(lián)系的渠道受到限制。因此，如何更好地實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)的利益表達(dá)功能，就成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要議題。

（二）履行職能的方式有待進(jìn)一步完善

人民政協(xié)作為黨和國(guó)家聯(lián)系基層的重要紐帶，其重要的職能是參政議政。從目前的情況來(lái)看，人民政協(xié)履行職能的主要方式包括：會(huì)議、視察、提案、專題調(diào)研等。但仍然存在操作性不強(qiáng)的問(wèn)題，一是開(kāi)展會(huì)議的頻率過(guò)高，但提出的針對(duì)性意見(jiàn)過(guò)少；二是視察工作的組織形式單調(diào)，偏重于完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)而難以了解到基層民眾的真實(shí)意愿；三是政協(xié)議案在實(shí)際的文本規(guī)定中相對(duì)完備，但在具體的實(shí)踐中，政協(xié)議案的辦理程序繁瑣，這就使得一些政協(xié)議案缺乏有效的論證與分析，忽略了質(zhì)量的提升；四是專題調(diào)研流于形式，政協(xié)委員未能及時(shí)聽(tīng)取基層民眾的呼聲。這些問(wèn)題都反映出當(dāng)前人民政協(xié)在履行職能的過(guò)程中有待創(chuàng)新工作方式，提升工作質(zhì)量，從而適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。

四、國(guó)家治理視角下人民政協(xié)的提升空間

作為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要渠道，如何進(jìn)一步發(fā)揮人民政協(xié)在國(guó)家治理中的作用，不僅是理論問(wèn)題，也是實(shí)際問(wèn)題。因此，人民政協(xié)需要在實(shí)際運(yùn)作中進(jìn)一步加強(qiáng)自身建設(shè)，完善人民政協(xié)的制度建設(shè)，優(yōu)化人民政協(xié)的界別設(shè)置，推進(jìn)人民政協(xié)工作方式的創(chuàng)新。

（一）進(jìn)一步完善人民政協(xié)的制度建設(shè)

制度建設(shè)的重要作用在于為政治體系的運(yùn)作提供明確的方向，將具體的實(shí)施過(guò)程以制度化的形式固定下來(lái)。推進(jìn)國(guó)家治理，需要一整套完整的制度和程序作為重要的保障。具體到人民政協(xié)，就是要把政協(xié)的制度建設(shè)擺在突出的位置，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)運(yùn)作過(guò)程的制度化和程序化，為國(guó)家治理提供制度化的保障。

完善人民政協(xié)的民主制度，要將人民政協(xié)的綜合性制度與專業(yè)性制度結(jié)合起來(lái)，將理論性制度與程序性制度結(jié)合起來(lái)，明確人民政協(xié)在國(guó)家治理中的地位和作用。在制度建設(shè)上，要進(jìn)一步明確黨的領(lǐng)導(dǎo)和政協(xié)民主之間的關(guān)系，規(guī)范協(xié)商民主主體之間的關(guān)系及其責(zé)任，完善政協(xié)的選舉民主制度，厘清政協(xié)民主的具體內(nèi)容和主要方式，強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)在協(xié)商過(guò)程的公正性、透明性，形成完備的政協(xié)制度建設(shè)，真正做到將政協(xié)的運(yùn)作納入法制化的軌道。

（二）優(yōu)化人民政協(xié)的界別設(shè)置

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化，也對(duì)人民政協(xié)的界別進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，在數(shù)量上有所增加，文化知識(shí)界委員的比例也不斷增大。由于我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，現(xiàn)階段的政協(xié)界別一直在不斷地調(diào)整之中。

對(duì)政協(xié)的界別設(shè)置進(jìn)行優(yōu)化，在于增強(qiáng)人民政協(xié)代表的廣泛性，避免代表界別的重復(fù)設(shè)置，根據(jù)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的變化，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整人民政協(xié)中的組成人員。人民政協(xié)的界別設(shè)置除了要吸收社會(huì)各界的精英作為國(guó)家治理的人才支撐外，也要適當(dāng)?shù)匚{平民階層，特別要關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體的利益，盡可能地讓社會(huì)弱勢(shì)群體能夠?yàn)樽约旱臋?quán)利發(fā)出呼聲，實(shí)現(xiàn)各界在人民政協(xié)中具有平等的話語(yǔ)權(quán)。通過(guò)對(duì)人民政協(xié)的界別設(shè)置進(jìn)行優(yōu)化，能夠拓寬人民群眾參與社會(huì)公共事務(wù)的渠道，增強(qiáng)人民在社會(huì)公共事務(wù)中的主體地位，這為進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理奠定了重要的社會(huì)基礎(chǔ)，同時(shí)也為國(guó)家治理的主體吸取了更多的社會(huì)資源。

（三）推進(jìn)人民政協(xié)工作方式的創(chuàng)新

人民政協(xié)要充分發(fā)揮在國(guó)家治理中的重要作用，還需要改進(jìn)工作作風(fēng)，推進(jìn)工作方式的創(chuàng)新，增強(qiáng)政協(xié)工作的活力，調(diào)動(dòng)政協(xié)委員的工作積極性。人民政協(xié)經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，已經(jīng)在一些工作方式上形成比較成熟的工作模式，比如通過(guò)政協(xié)召開(kāi)的各種會(huì)議形式、專題學(xué)習(xí)形式等，以這些形式為載體充分地實(shí)現(xiàn)議案的討論、聽(tīng)取各方意見(jiàn)、形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。在此基礎(chǔ)上，全國(guó)政協(xié)又開(kāi)啟了“雙周座談會(huì)”的模式，針對(duì)重要的議題協(xié)商討論、建言獻(xiàn)策。

推進(jìn)政協(xié)工作方式的創(chuàng)新，首先，要牢固樹(shù)立為人民服務(wù)的意識(shí)，主動(dòng)接觸群眾，廣泛地深入群眾的生活中，了解群眾的利益訴求，不斷提高自身工作的實(shí)際性，夯實(shí)人民政協(xié)參與國(guó)家治理的群眾基礎(chǔ)。其次，人民政協(xié)可以充分利用自媒體的優(yōu)勢(shì)，嘗試通過(guò)網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)，如微信、微博等，建立輿情數(shù)據(jù)分析庫(kù)，針對(duì)某些社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)、重點(diǎn)問(wèn)題，在網(wǎng)絡(luò)上收集廣泛的意見(jiàn)和建議，以此引導(dǎo)民眾的利益訴求通過(guò)合理的方式得到表達(dá)，提高人民政協(xié)的履職能力。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16（1）.

［2］俞可平.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］.前線，2014（1）：5-9.

［3］習(xí)近平.在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2014-09/22/c_127014744.htm.

［4］胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗［N］.人民日?qǐng)?bào)，2007-10-25（1）.

［5］孫躍，王展霞.界別協(xié)商是協(xié)商民主的重要形式［EB/OL］.http：//cppcc.people.com.cn/n/2013/0328/c63646-20946382.html.

［6］羅維，孫翠.協(xié)商民主視域下推進(jìn)人民政協(xié)界別協(xié)商研究［J］.寧波大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（4）.

［7］白瑪.發(fā)揮人民政協(xié)獨(dú)特作用，認(rèn)真做好民族宗教工作［N］.人民政協(xié)報(bào)，2010-03-18（1）.

［8］胡錦濤.在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立60周年大會(huì)上的講話 ［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/policy/txt/2009-09/21/content_18562275.htm.

［9］2014年政協(xié)提案 5875件，1/4關(guān)注民生［EB/OL］.http：//leaders.people.com.cn/n/2014/0313/c58278-24622286.html.