皖北農(nóng)村“空心化”形成機(jī)制及治理策略

田 偉，賈敬全

(淮北師范大學(xué)a.經(jīng)濟(jì)學(xué)院；b.皖北經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究中心，安徽 淮北 235000)

皖北地區(qū)農(nóng)村“空心化”是農(nóng)村地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能的整體退化，造成土地的荒蕪、宅基地閑置；導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)精英的流失，農(nóng)村只剩下老人、婦女和兒童，帶來(lái)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。農(nóng)村“空心化”導(dǎo)致了農(nóng)村凋零與土地浪費(fèi)、糧食生產(chǎn)堪憂和農(nóng)村社會(huì)管理困窘，這一狀況嚴(yán)重制約著新農(nóng)村建設(shè)的良性發(fā)展，也對(duì)皖北經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展帶來(lái)不利影響。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程使皖北農(nóng)村“空心化”問(wèn)題出現(xiàn)并發(fā)展，成為新時(shí)期新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的首要難題。在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的背景下，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的皖北只有解決農(nóng)村“空心化”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)自然、生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的良好互動(dòng)才能有效的開(kāi)發(fā)人才、吸引人才、留住人才，抓住這一經(jīng)濟(jì)騰飛的歷史機(jī)遇。

一、農(nóng)村“空心化”的內(nèi)涵與特征

（一）農(nóng)村“空心化”的內(nèi)涵

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，收入的提高促使農(nóng)民產(chǎn)生更大的空間欲望，為了獲得更好的生活質(zhì)量，房屋向原村落周邊地域擴(kuò)張，村莊中心則保留了大量破舊民房且許多已經(jīng)無(wú)人居住，同時(shí)，年青一代的農(nóng)民大多通過(guò)教育，工作等方式已經(jīng)市民化，無(wú)法適應(yīng)農(nóng)村生活，農(nóng)村常住人口減少，最終導(dǎo)致原聚落成新度下降，非居住房屋增加，人口密度銳減，原來(lái)成新度較為均質(zhì)的聚落，發(fā)展為新舊二元結(jié)構(gòu)的“空心化”聚落，形成地理上的空心化。

在工業(yè)化、城市化及社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展背景下，極化效應(yīng)仍起主導(dǎo)作用，農(nóng)村勞動(dòng)力、資源的大量轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，引起農(nóng)村人口、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、社會(huì)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)置等多方面的“空心”，長(zhǎng)期留在農(nóng)村的是老人、小孩和婦女，造成新農(nóng)村建設(shè)主體缺失、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老和教育等各種問(wèn)題，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)上的空心化，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

“農(nóng)村空心化的本質(zhì)是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)演化的一種不良過(guò)程，是復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程在村莊物質(zhì)形態(tài)中的表現(xiàn)”[1]，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，使大量農(nóng)村精英流向城鎮(zhèn)，改變了農(nóng)村人口的結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展以抑制農(nóng)村發(fā)展為代價(jià)、排干農(nóng)村智慧和資源，使新農(nóng)村建設(shè)失去建設(shè)主體和建設(shè)意義。

（二）皖北農(nóng)村“空心化”的特征

1.從人口年齡來(lái)看，留守人口呈現(xiàn)低齡化、老齡化趨勢(shì)

城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出、留居人口呈老齡化趨勢(shì)加劇，造成農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上的“空心化”。以宿州市為例，絕大部分農(nóng)民家庭會(huì)一方甚至夫妻雙方外出，留在農(nóng)村的多為婦女、老人、兒童，留守人口呈現(xiàn)低齡化、老齡化、貧困化趨勢(shì)，引起農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的衰退和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革。

2.從空間形態(tài)來(lái)看，村莊建設(shè)選址隨意

皖北很多村莊建設(shè)規(guī)劃不到位，村民選擇在村莊外圍或公路兩旁建造新住宅，選址帶有很大的隨意性，致使村莊整體格局和景觀風(fēng)貌受到極大破壞，村中心多處于破舊房屋閑置或半閑置的空間形態(tài)。根據(jù)安徽統(tǒng)計(jì)年鑒2013的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看:農(nóng)村未使用房屋居住面積持續(xù)增加，從2000年的22.16平方米/人，增加到35.28平方米/人。

3.從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，農(nóng)村精英流失

農(nóng)村青壯年離開(kāi)農(nóng)村去城里謀求發(fā)展，在房貸低首付的政策下越來(lái)越多的農(nóng)村精英人員選擇在條件較好的城市安家置業(yè)，農(nóng)民精英的流失導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加緩慢甚至停滯不前。根據(jù)安徽統(tǒng)計(jì)年鑒2013的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出：2012年，人均收入最高的馬鞍山市農(nóng)民人均收入為10920.28元，而地處皖北的農(nóng)業(yè)大市阜陽(yáng)農(nóng)村人均收入僅為5922.05元。

總的來(lái)說(shuō)，皖北農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，留守大多是婦女、老人和兒童，造成新農(nóng)村建設(shè)主體的缺失，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、教育、養(yǎng)老等諸多社會(huì)問(wèn)題；村莊建設(shè)規(guī)劃缺失，浪費(fèi)了大量?jī)?yōu)質(zhì)的耕地，產(chǎn)生大量的住宅荒廢；農(nóng)民精英的流失使得皖北農(nóng)村的發(fā)展受到了很大的制約，農(nóng)民收入增加緩慢，嚴(yán)重制約了皖北經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

二、皖北農(nóng)村“空心化”形成機(jī)制

（一）城鄉(xiāng)分割的二元體制因素

“城鄉(xiāng)之間的二元制度體系是造成我國(guó)農(nóng)村空心化的深層次外源性制度原因”[2]。①戶籍制度在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)限制了城鄉(xiāng)的自由流動(dòng)，農(nóng)民即使在城市獲得工作和住房也很難獲得城市戶口，因此農(nóng)民很難放棄在農(nóng)村的宅基地，造成農(nóng)村房屋的閑置；②在城鄉(xiāng)二元體制下，城市優(yōu)先發(fā)展，優(yōu)越的工作和生活條件吸引了農(nóng)村精英離開(kāi)土地，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展失去建設(shè)主體，造成農(nóng)村土地荒蕪和產(chǎn)業(yè)的空心化；③城鄉(xiāng)教育資源分配極度失衡，農(nóng)村孩子很難獲得優(yōu)質(zhì)的教育，文化技能水平普遍較低，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生活成本的提高，大部分到城市謀求發(fā)展的農(nóng)村人口很難在城市長(zhǎng)期穩(wěn)定的生活，使得他們?cè)趽碛卸嗄甑呢?cái)富積累后回鄉(xiāng)建設(shè)更大更優(yōu)越的住房，導(dǎo)致大量老舊房屋空置；④城鄉(xiāng)二元制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)屬于農(nóng)村集體所有，很難自由流轉(zhuǎn)，缺乏退出機(jī)制，即使少數(shù)農(nóng)村精英在城市獲得住房也很難放棄農(nóng)村的宅基地，造成農(nóng)村宅基地的流動(dòng)性空置；⑤城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村缺乏合理的村莊規(guī)劃，農(nóng)民建造房屋選址隨意，互相攀比，造成村莊外圍房屋增加，村莊內(nèi)部房屋空置?？傊?，城鄉(xiāng)二元制度作用于戶籍制度、土地制度、產(chǎn)業(yè)制度、社保制度、教育和就業(yè)制度等各要素，是空心化產(chǎn)生的本質(zhì)原因。

（二）資源環(huán)境與地理區(qū)位因素

皖北六市地處內(nèi)陸，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，多是依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展的地域，農(nóng)業(yè)人口多、增長(zhǎng)快，且受農(nóng)村風(fēng)俗的影響，年輕農(nóng)民結(jié)婚早，對(duì)住房的需求大。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民收入增加后，渴望改善住房條件的意愿加強(qiáng)，成為宅地空心化的主要內(nèi)生動(dòng)力；皖北煤礦資源豐富，在工業(yè)化的推動(dòng)下，多年的開(kāi)采使農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞，形成眾多的采礦塌陷區(qū)，粉塵散落區(qū)，特別是對(duì)煤炭產(chǎn)品的深入加工更是形成了很多廢氣排放區(qū)，污水浸染區(qū)。受到環(huán)境惡化的影響很多農(nóng)民不愿意回到村中居住或是對(duì)老房維護(hù)修繕，轉(zhuǎn)而興建更多新房，導(dǎo)致非居住房屋增加、廢墟面積擴(kuò)大，形成鄉(xiāng)村聚落空心化和住宅的空心化。

皖北地區(qū)人口密集，人多地少，人地矛盾突出，例如淮北市濉溪縣很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民平均不到一畝地。大量農(nóng)村勞動(dòng)力只能通過(guò)外出務(wù)工獲得生存收入，從而造成農(nóng)村人口的空心化。

（三）經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化因素

經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化是農(nóng)村空心化的誘因，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后于城市，以及教育、醫(yī)療、工作、就業(yè)等因素的巨大差異形成巨大的推力，而城市優(yōu)越的物質(zhì)條件、社會(huì)地位產(chǎn)生無(wú)形的拉力，使得越來(lái)越多的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的空心化。城鄉(xiāng)二元制度體系使得農(nóng)民即使在城務(wù)工也無(wú)法徹底擺脫對(duì)農(nóng)村土地和房屋的依賴，農(nóng)民在城鄉(xiāng)季節(jié)性流動(dòng)，造成房屋季節(jié)性閑置。傳統(tǒng)的文化風(fēng)俗也離不開(kāi)城鄉(xiāng)二元制度的影響，農(nóng)村的年輕人在城市接受了較高的教育，適應(yīng)了城市的生活文化，很難在融入農(nóng)村偏僻落后的文化，由于戶口和就業(yè)歧視的客觀存在，農(nóng)村的年輕一代一方面很難在城市買(mǎi)房安家。另一方面也很難再回到農(nóng)村生活，從而造成了農(nóng)村人口的空心化；在封建迷信思想的影響下，農(nóng)民很難容忍鄰居的住房比自家的高大，這也造成農(nóng)民不愿意費(fèi)錢(qián)費(fèi)力修繕以前的老屋轉(zhuǎn)而在村莊外圍修建寬大的新房，助推了農(nóng)村住宅的空心化。

（四）管理和政策因素

我國(guó)宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，不允許隨意買(mǎi)賣(mài),因此農(nóng)村宅基地只能在本村集體內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)?！坝捎谡厥褂脵?quán)不能實(shí)現(xiàn)，以及房屋和宅基地的不可分性也促使進(jìn)城農(nóng)民不愿輕易放棄農(nóng)村的房屋所有權(quán)，宅基地使用權(quán)制度的固化成為空心村整治改造的重要阻力”[3]。同時(shí)，“現(xiàn)行立法對(duì)農(nóng)戶的內(nèi)涵界定比較模糊、宅基地使用權(quán)取得與建造房屋的目的相脫鉤，以及宅基地實(shí)行無(wú)償無(wú)限期使用、房屋繼承后實(shí)行地隨房走的制度，使‘一戶一宅’難以形成有效約束，‘一戶多宅’現(xiàn)象更加嚴(yán)重”[4]，造成了大量房屋的空置。“在城鄉(xiāng)二元規(guī)劃編制與實(shí)施體系下，村鎮(zhèn)規(guī)劃缺位，嚴(yán)重影響了《土地管理辦法》的實(shí)施，造成村莊布局散亂，住宅建設(shè)缺乏合理的空間引導(dǎo)和戶型指導(dǎo)，無(wú)序發(fā)展，用地粗放”[5],皖北村莊整體格局受到極大破壞，村中心多處于破舊房屋閑置或半閑置的空心化空間形態(tài)。

總的來(lái)說(shuō)，形成皖北農(nóng)村空心化問(wèn)題的因素既獨(dú)立發(fā)揮作用又相互聯(lián)系、相互制約。其中城鄉(xiāng)二元體制是根本性的制度原因，城鄉(xiāng)二元體制既導(dǎo)致農(nóng)村空心化各個(gè)方面出現(xiàn)和發(fā)展，又深層次影響了經(jīng)濟(jì)與文化的發(fā)展；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，城市的發(fā)展排干了農(nóng)村的資源，抑制了農(nóng)村的發(fā)展，造成農(nóng)村資源的缺乏和建設(shè)主體的缺失；在管理上，由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，政府機(jī)關(guān)大多選址在城市，城市的發(fā)展享受了更多的優(yōu)惠政策，城市的發(fā)展規(guī)劃相對(duì)于偏僻的農(nóng)村也十分合理有序，城鄉(xiāng)二元規(guī)劃深層次影響了城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)與文化因素是農(nóng)村空心化形成和發(fā)展的誘因，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展農(nóng)民多年壓抑的住房需求有了經(jīng)濟(jì)的保障得以釋放，在城市二元體制的影響下，大部分農(nóng)民很難在城市安家，不能享受城市優(yōu)越的教育資源，社會(huì)保障等一系列的福利，即使在城務(wù)工也最終會(huì)回到農(nóng)村的家，在社會(huì)文化的影響下，村民在城市務(wù)工賺到資金后，會(huì)在農(nóng)村建設(shè)高大寬敞的新房，導(dǎo)致原來(lái)老舊的住房大部分空閑起來(lái)，同時(shí)農(nóng)村缺乏管理和規(guī)劃，村民建房就會(huì)出現(xiàn)選址隨意，加劇了農(nóng)村住宅的空心化；農(nóng)村資源稟賦和地理位置不佳，在生存和發(fā)展上很難享受城市的各種優(yōu)惠政策，資源有限，交通不便，特別是年輕一代的農(nóng)民不愿意在這種閉塞的環(huán)境中繼續(xù)生存發(fā)展，保守的文化讓外出務(wù)工接受了城市文化的村民不愿意繼續(xù)回到這種封閉的經(jīng)濟(jì)和文化下生活，導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)主體的缺失。在城鄉(xiāng)二元體制、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)因素、資源稟賦和地理區(qū)位、管理和制度的共同影響和推動(dòng)下，皖北農(nóng)村空心化問(wèn)題產(chǎn)生與發(fā)展，制約了經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

三、解決皖北“空心化”問(wèn)題的策略

（一）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃

戶均宅基地?cái)?shù)是空心化形成的重要影響因素，政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)劃控制，結(jié)合皖北六市不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處空心化階段的具體情況采取不同的方法，皖北地處黃淮海平原，“近年來(lái)農(nóng)村人口就業(yè)非農(nóng)化加劇，農(nóng)村‘人走屋空，兩棲占用’現(xiàn)象已經(jīng)普遍存在”[6]，但和東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿?？h域相比仍處于空心化發(fā)展的初中期。空心化發(fā)展不太嚴(yán)重的區(qū)域，完善宅基地申請(qǐng)審批制度，加快建立農(nóng)村宅基地登記制度，嘗試建立宅基地流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制，逐步減少“一戶多宅”現(xiàn)象，同時(shí)，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃，對(duì)零散的自然村進(jìn)行撤并，確定中心村的位置，合理規(guī)劃使村莊新建設(shè)住宅向中心村靠攏，防止空心化的進(jìn)一步發(fā)展；對(duì)于空心化較為嚴(yán)重的地區(qū)，實(shí)行村莊邊界凍結(jié)制度[7]，并加強(qiáng)對(duì)村莊內(nèi)部改造，經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以先行撤并零散自然村，向中心村搬遷。

（二）承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)

農(nóng)民收入增加有利于改善農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，提高村莊要素集聚能力，給城鎮(zhèn)化發(fā)展提供物質(zhì)保障，皖北六市多是農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，人力資源豐沛的地域，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的背景下，加快招商引資，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)集聚的現(xiàn)狀，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行綜合技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民致富能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的就近轉(zhuǎn)移。皖北平原人多地少，家庭聯(lián)產(chǎn)承包很難實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模效應(yīng),政府應(yīng)積極引導(dǎo)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，把村民從土地的束縛中釋放出來(lái)成為產(chǎn)業(yè)工人，為皖北承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供更豐沛的人力資源，最終實(shí)現(xiàn)物質(zhì)的富裕。

（三）推進(jìn)體制創(chuàng)新，弱化城鄉(xiāng)分割的二元體制

“城鄉(xiāng)分割的二元體制是空心村形成的根本原因”[8]。城鄉(xiāng)二元戶籍制度使農(nóng)民權(quán)益束縛在土地上，極大限制了農(nóng)民向城市的自由流動(dòng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、教育的匱乏，使得年輕農(nóng)民進(jìn)城后和城市居民競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中處于劣勢(shì)，很難獲得較好的待遇條件，最終難以在城市長(zhǎng)期立足，加上農(nóng)村房屋不能自由買(mǎi)賣(mài)，宅基地退出機(jī)制缺失，使得農(nóng)民最終會(huì)回到農(nóng)村。皖北六市應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展特點(diǎn)，從制度上打破城鄉(xiāng)分割的二元體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化新格局，以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和管理體制一體化。在中國(guó)戶籍制度改革的背景下，皖北六市應(yīng)加快戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口界限，破題城鄉(xiāng)二元壁壘，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度；皖北地區(qū)尚未形成具有對(duì)周邊輻射能力較強(qiáng)的大中城市，應(yīng)全面放開(kāi)落戶限制，有序引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)皖北人口在農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市之間的“梯度轉(zhuǎn)移”；健全皖北人口信息管理制度，提供城鄉(xiāng)一體的公共管理和服務(wù)，弱化城鄉(xiāng)界限。

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