農村“互助幸福院”可持續(xù)發(fā)展研究

□文/劉亞麗　周夢冉

（河北行政學院河北·石家莊）

農村“互助幸福院”可持續(xù)發(fā)展研究

□文/劉亞麗周夢冉

（河北行政學院河北·石家莊）

［提要］“互助幸福院”在解決農村養(yǎng)老問題方面呈現極大優(yōu)勢，但在推行過程中卻面臨難以持續(xù)發(fā)展的困局，資金保障不足、法律法規(guī)缺位、服務內容單一等是表面的障礙因素，根源在于“互助幸福院”的定位不清和政府推行方式的強制。本文對此提出相應建議。

農村；互助幸福院；可持續(xù)發(fā)展

收錄日期：2015年10月8日

我國65%以上的老年人生活在農村，農村留守老人已近5，000萬，占農村老年人口的37%，農村老年人失能率超過20%。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化快速推進，農村傳統養(yǎng)老模式面臨嚴重沖擊，農村公共養(yǎng)老體系建設尚處于起步階段，敬老院、光榮院主要面向五保戶和軍烈屬，社會養(yǎng)老機構因價格不菲讓不少家庭望而卻步，如何破解農村養(yǎng)老困局成為一個社會難題。

邯鄲市肥鄉(xiāng)縣前屯村從2008年開始，創(chuàng)造性地建立了農村互助幸福院，開辟了一條符合農村實際、具有當地特色的低成本養(yǎng)老之路。民政部李立國對這一模式極為肯定，認為“邯鄲肥鄉(xiāng)之光有可能亮遍全國”。河北省將這種模式確定為農村養(yǎng)老“幸福工程”，從2011年3月開始向全省推廣，并確立了“十二五”末全省實現農村互助幸福院基本覆蓋的目標。但在推行過程中發(fā)現，雖然互助幸福院的覆蓋率越來越高，但運行并不理想，相當部分的幸福院存在著徒有其表、重建輕管、甚至無人入住的現象。毋庸置疑互助幸福院有其優(yōu)勢所在，但“星星之火”為何出了肥鄉(xiāng)就無法成“燎原之勢”？農村互助幸福院的可持續(xù)發(fā)展之路遇到了哪些障礙，如何進一步完善，本文將對此進行探討。

一、農村“互助幸福院”的特點和優(yōu)勢

農村互助幸福院是介于社會化養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老之間的一種新型養(yǎng)老模式，它以“村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”為原則，以“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務”為模式，離家不離村、離親不離情，幫助老人實現低成本的“抱團養(yǎng)老”。

與其他養(yǎng)老方式相比，互助幸福院的優(yōu)勢比較明顯：一是“群眾住得起”，老年人入住幸福院，只需從家中帶米面油，幸福院免費提供水、電、暖等設備，降低了老人的養(yǎng)老成本；二是“村集體辦得起”，幸福院主要利用村集體閑置住房或場所改建而成，投資較小，大多數村集體能夠承受運行成本；三是“政府支持得起”，縣財政除在互助幸福院建設資金上給予一定支持外，給老年人每人每年350元生活補貼，全年開支不到200萬元，現有財力能夠支撐。這三點優(yōu)勢體現了農村互助幸福院的強大生命力，以較低的成本保障了基本的農村養(yǎng)老需求，也正因為如此，該模式受到政府的大力推崇，不僅河北省政府在極力推廣，2011年之后全國12個省（自治區(qū)）、31個市、93個縣3，600多人曾先后來肥鄉(xiāng)縣調研學習。

二、農村“互助幸福院”可持續(xù)發(fā)展的瓶頸

農村互助幸福院雖然有較強的優(yōu)勢，但正如上文所說，在推行過程中并未呈現持續(xù)發(fā)展的良好勢頭，一些研究者對此有所關注，認為制約瓶頸集中在以下幾個方面：

第一，資金保障不足，影響長遠發(fā)展。目前互助幸福院的建設及運行資金主要來源于村集體經濟，國家層面的支持還未出臺，省市政府的財政支持只是發(fā)揮輔助作用，而社會力量對農村老年人的養(yǎng)老問題關注度較低，提供乏力。隨著老年人數增加，互助養(yǎng)老需求增大，還需要更多資金支持，而注資主體的不穩(wěn)定性必然會影響互助幸福院的可持續(xù)發(fā)展。

第二，法律法規(guī)缺位，存在風險隱患。目前尚沒有針對農村互助幸福院的法律法規(guī)，相關責任劃分、后果承擔并不明確，如互助幸福院發(fā)生意外的責任問題。目前對此的解決辦法是，老人入院前需簽訂協議，同意由老人和其子女完全承擔意外傷害的責任。在實際操作中，對于能夠明確責任的意外問題自然可依據協議自行解決，但對于責任主體不明確的傷害如何認定則是難題。責任風險的存在，一定程度上會打擊村集體推行互助院的積極性。

第三，服務內容單一，無法滿足多樣化需求。目前農村互助幸福院建設還處于粗放型擴張狀態(tài)，重點是基礎設施建設，還顧不上多元化的安排；只是關注了農村老人簡單的生活照料需求，對精神生活和心理問題的關注還處于空白狀態(tài)。老人難以在更廣泛的領域內獲取更多幫助，滿意度上的邊際效益會逐漸降低，失去對互助幸福院的關注和興趣，而一旦失去群眾基礎，其生命力自然難以持久。

另外，還有一些研究者從互助養(yǎng)老良性循環(huán)隱憂、社會認同度不夠、群眾參與不足等方面探究阻礙農村互助幸福院可持續(xù)發(fā)展的因素。筆者認為這些固然是制約瓶頸，但更偏向于表征，其根本問題在于互助幸福院的定位不清和政府推行方式的強制。

首先，關于定位問題，互助幸福院是僅滿足基本養(yǎng)老需求的低成本的過渡型養(yǎng)老機構？還是承擔更多功能的規(guī)范性制度化養(yǎng)老機構？在早期的互助幸福院建設中，肥鄉(xiāng)一直主張因陋就簡、因地制宜，在簡陋的條件下將老人集中起來，以此適應集體收入薄弱、沒能力建設更好養(yǎng)老場所的農村現實。在此理念指導下，肥鄉(xiāng)的互助幸福院發(fā)展很快，且運行良好，村集體投資和政府的財政支持能夠滿足幸福院的成本支出，可以稱得上是“群眾住得起、村集體辦得起、政府支持得起”的養(yǎng)老模式。但在后期推行中，政府、學者和媒體都希望賦予互助幸福院更多的功能，但這種定位的轉變并未得到制度層面的跟進，也就是說幸福院承擔了更多，但政策方面并未給予相應支持，由此產生了資金短缺、法律缺位和服務內容單一等一系列問題。因此，當務之急是對互助幸福院進行定位，由定位決定相應的政策制度安排，其他問題才能迎刃而解。

其次，關于政府強制推行問題，互助幸福院雖產生于鄉(xiāng)村的自發(fā)實踐，但推廣的主導者是具有壓力型特征的政府，河北省要求2015年實現幸?；ブ喝采w，并將此列入地方干部政績考核指標體系，實行一票否決制。這種來自上級的強制性供給模式令人潛意識認為，發(fā)展農村互助幸福院是絕對正確的，是所有農村養(yǎng)老迫切需要的，但實際證明，農村養(yǎng)老的具體情況千差萬別，在一些可就地解決就業(yè)的地區(qū)，比如廊坊，留守老人和空巢老人較少，互助養(yǎng)老的需求很低，若為完成指標任務而建設幸福院，只會造成建設數字不斷飆升，而沒有形成實際的養(yǎng)老供給。由此，互助幸福院的存在必要性會讓人質疑，更難談可持續(xù)發(fā)展。

三、農村“互助幸福院”可持續(xù)發(fā)展建議

為了促進農村互助幸福院可持續(xù)發(fā)展，提出以下建議：

第一，以農民養(yǎng)老需求為導向，構建服務型政府。在目前階段，并不是每個農村都需要互助幸福院，農民需要什么樣的養(yǎng)老模式，他們最有發(fā)言權。在推行幸福院之前，政府需要先進行調研，了解農民實際養(yǎng)老需求，同時必須改變壓力型體制，更新政府行政理念，建設服務型政府，因地制宜發(fā)展幸福互助院。

第二，明確定位，制定相應政策支持體系。現在各地互助幸福院“村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”的工作原則，有必要調整為“政府支持、村級主辦、互助服務、群眾參與”。各級政府應該發(fā)揮指導農村互助幸福院發(fā)展建設的作用，制定相應的政策，規(guī)范農村互助養(yǎng)老的發(fā)展模式，在服務資源、資金和制度供給上有所作為，從而形成一個正常有序、可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

第三，開拓多元籌資渠道，促進可持續(xù)運轉。為互助幸福院設立專項資金，并列入政府年度預算，形成財政、民政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多部門、多層次投入機制。爭取企事業(yè)單位的資金扶持，引導慈善基金和社會捐助，多元化拓展資金來源渠道。

第四，加快法規(guī)建設，促進互助幸福院規(guī)范化。國家應明確農村互助幸福院相關立法，依法確立互助幸福院養(yǎng)老模式在國家社會經濟生活中的地位，制定互助養(yǎng)老的日?；顒庸芾碇贫龋?guī)范互助養(yǎng)老合同條款，豐富互助養(yǎng)老合同糾紛的解決方式，以此推動農村互助幸福院養(yǎng)老模式的前行，保障老年人養(yǎng)老的基本權益。

主要參考文獻：

［1］趙志強.農村互助養(yǎng)老模式的發(fā)展困境與策略［J］.河北大學學報（哲學社會科學版），2015.1.

［2］劉芳.互助養(yǎng)老——農村留守老人養(yǎng)老的新路徑［J］.天中學刊，2014.4.

［3］孟令君等.中國農村互助養(yǎng)老實踐與政策創(chuàng)新［J］.社會福利，2014.

C913.7

A

本文為2015年全國行政學院科研合作基金課題（課題編號：15HZKT023）研究成果之一