我國食品安全法律體系建設(shè)現(xiàn)狀及對策

華 鋒

（河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng)453007）

近年來，世界范圍內(nèi)的食品安全問題層出不窮，使世界各國一度陷入“談食色變”的恐慌氛圍之中。隨著經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展，食品安全問題的影響也越來越大，食品安全直接關(guān)系到人的核心權(quán)利——生命健康權(quán)，所以特別受到人們的關(guān)注［1］。2009年6月1日《中華人民共和國食品安全法》正式實施，標(biāo)志著我國己經(jīng)形成了以《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等基本法律為基礎(chǔ)，以國務(wù)院各部委以及地方各級人大、地方政府制定或者頒布的地方法規(guī)、規(guī)章制度以及實施細(xì)則為重要組成部分，以有關(guān)食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等基本法規(guī)為重要補充的相對完整的食品安全法律體系［2］。但這個體系不管從結(jié)構(gòu)上還是內(nèi)容上都尚未健全，仍然存在一些不足，實踐中出現(xiàn)的大量問題已經(jīng)證明目前的食品安全法律遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和人民對食品安全的要求。學(xué)術(shù)界從完善法律法規(guī)、加強監(jiān)督檢查、加大執(zhí)法力度等方面提出了不同的應(yīng)對策略，本文試圖從構(gòu)建完善周延的法律法規(guī)、設(shè)計周密的配套制度、加大行政規(guī)制、強化監(jiān)督等方面探索健全食品安全法律體系，提高食品安全水平。

一、我國食品安全的現(xiàn)狀及影響因素分析

（一）我國食品安全的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國生產(chǎn)力得到了巨大的發(fā)展，社會物質(zhì)財富也獲得了爆炸式的積累，反映到人民大眾的餐桌上，就是可食用可選擇的食品大量增多?？墒请S著這種“可供的選擇”的增多，我國整個社會的食品危機卻越來越嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的種植環(huán)節(jié)和禽類產(chǎn)品的養(yǎng)殖環(huán)節(jié)安全問題嚴(yán)重，食品生產(chǎn)和加工領(lǐng)域問題嚴(yán)重，食品儲藏和運輸環(huán)節(jié)污染問題嚴(yán)重。

影響食品安全的因素有很多，歸納起來，經(jīng)營者的誠實信用和規(guī)制食品安全的法律體系是其核心因素。但這兩方面的因素似乎恰恰又是當(dāng)代中國社會的軟肋之所在［3］。一方面隨著市場在資源配置中的地位逐步提高，商業(yè)生產(chǎn)活動中的商人——食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者追求利潤的本性被進(jìn)一步激發(fā)和強調(diào)。這種背景下以道德和良知為基礎(chǔ)的誠實信用便被有意無意地忽視了。而另一方面處于政治經(jīng)濟改革深水區(qū)的中國，食品安全的相關(guān)法律法規(guī)難以充分發(fā)揮作用。

（二）影響我國食品安全的因素分析

第一，食源性疾病的大量出現(xiàn)。食源性疾病是指通過攝食而進(jìn)入人體的有毒有害物質(zhì)等致病因子所造成的疾病。食品生產(chǎn)者在食品的源頭即生產(chǎn)環(huán)節(jié)生產(chǎn)條件不達(dá)標(biāo)，或者環(huán)節(jié)控制不到位，容易造成有害微生物的大量繁殖，造成食源污染。食源性疾病引起的食物中毒在一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)成為危害人們健康甚至生命安全的重要問題。

第二，食品違法生產(chǎn)經(jīng)營的大量存在。在我國，食品違法生產(chǎn)經(jīng)營普遍存在，除了大家熟知的小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外，中大型城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部因其社會階層組成復(fù)雜，城鄉(xiāng)矛盾激化等因素在近些年成為違法生產(chǎn)經(jīng)營的核心重地。違法的生產(chǎn)經(jīng)營除了因其缺少相關(guān)的生產(chǎn)許可證或者相關(guān)執(zhí)照而違法之外，更多的是因為其在生產(chǎn)中使用劣質(zhì)原料、加入過量的添加劑，或者濫用非食品化學(xué)添加物品等而違法。

第三，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的污染。農(nóng)藥、化肥等并不會隨著時間的推移而消失，這些對人體有害的物質(zhì)會隨著人們對食物的攝入而進(jìn)入人體，并威脅人身健康。它們主要有甲胺磷、毒鼠強等，均是國家明文禁止使用在農(nóng)產(chǎn)品之中的［4］。另外，在家禽、家畜以及水產(chǎn)品中含有大量的激素和抗生素，甚至是重金屬，它們對人體健康的危害并不亞于化肥農(nóng)藥，這也是影響我國食品安全的因素之一。

第四，工業(yè)污染帶來的環(huán)境的大面積惡化。海鮮產(chǎn)品的衛(wèi)生和質(zhì)量會因海水污染而受到影響，而淡水的污染則可能引起食源性疾病，“二惡英”污染通常也會惡化環(huán)境狀況。除此之外，現(xiàn)代食品工業(yè)中大量使用的新的原材料以及新的制作工藝都將導(dǎo)致諸多新的食品安全問題。就像益生菌或者轉(zhuǎn)基因技術(shù)以及酶制劑等，它們已經(jīng)被用于食品工業(yè)和新食品資源的開發(fā)之中，而這些必將帶給我們新的挑戰(zhàn)。

二、食品安全法律體系完善的必要性分析

（一）完善食品安全法律體系是保障我國人民生命健康權(quán)的核心要件

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，近十年來我國食品安全問題呈井噴式上升趨勢，已成為影響我國居民健康的主要因素之一。人類生存于這個社會的根本要件包括衣、食、住、行。從社會法制角度來講，保障公民能夠安全攝取食物維持基本的生理機能是人權(quán)中生命健康權(quán)的核心內(nèi)容，也是社會主義法制的基本要求［5］。但是，社會的資源配置已經(jīng)交給了市場，食品生產(chǎn)者和銷售者以追求利潤為前提的情況下，基本的道德束縛和職業(yè)節(jié)操已經(jīng)無法保證食品的安全。這時就需要社會的基本準(zhǔn)則——法律準(zhǔn)則來規(guī)制，完善我國食品安全法律體系是保障我國食品安全最切實有效的途徑。

（二）完善食品安全法律體系是保障經(jīng)濟又好又快發(fā)展的重要條件

商品是價值和使用價值的統(tǒng)一體，能夠食用的食品才能稱得上商品，食品安全無法保障，則食品作為商品的基本要素就不能滿足。市場中流通的商品包羅萬象，食品應(yīng)是所有商品種類構(gòu)成中的核心組成部分和重要內(nèi)容，如果食品安全出了問題，食品不能成為商品，那么其流通就無從談起，這必定影響到其它商品的正常流通［6］?！笆澜绻S”是我國在經(jīng)濟全球化過程中扮演的角色，隨著2001年我國加入WTO，對外貿(mào)易量逐年加大。我國也是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)副產(chǎn)品以及基本的農(nóng)副產(chǎn)品加工在出口貿(mào)易中占據(jù)著很大的比重。因此，如果我國食品安全得不到保證，那么其他國家就會在已經(jīng)非常嚴(yán)格的食品進(jìn)口限制條件上再次加碼，甚至以此為借口制造貿(mào)易壁壘，這勢必會影響到正常的國際貿(mào)易，也會對我國本來就脆弱的農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)造成重大的打擊。僅2013年一年我國出口的農(nóng)副產(chǎn)品及農(nóng)副產(chǎn)品基本加工產(chǎn)品因為農(nóng)藥殘留超標(biāo)、添加劑過量等原因被迫退回造成的直接經(jīng)濟損失就有近百億元。

（三）完善食品安全法律體系是保障基本社會秩序和國家利益的必然要求

食品安全，關(guān)系民生。食品安全得不到保證，人民對整個食品產(chǎn)業(yè)也就失去了信任，從種植的莊稼地到日常的餐桌，如果沒了信任，還如何保證“食”這一社會生存的基本要素，這必將導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素的增多，公民對整個國家也就失去了信任感，政府公信力必將喪失，社會穩(wěn)定得不到有效保障，國家利益也必將受到損害。這就要求切實完善食品安全法律體系，用法律手段維護社會穩(wěn)定和國家利益?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟，價值規(guī)律作為調(diào)節(jié)市場的基本因素的同時，宏觀調(diào)控越來越被以政府為代表的實體所重視，這就使得政府實體在一定程度上不僅僅是守夜人，更多的時候是以一個經(jīng)濟參與人的身份出現(xiàn)，公民依法納稅，政府為公民社會提供衛(wèi)生、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等服務(wù)。管理型政府向服務(wù)型政府的積極轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟發(fā)展和文明進(jìn)步的體現(xiàn)，政府因此也具備了這種雙重性格——管理與服務(wù)。在管理職能中法律是管理手段，而在服務(wù)職能中法律必將成為最高準(zhǔn)則，這時就需要一個真正的準(zhǔn)則來規(guī)范整個市場和政府，從而重建社會公眾對于食品安全的信心。

三、我國食品安全法律體系的存在的主要問題

我國食品安全法律法規(guī)體系分為食品安全綜合性和專項性法律兩個方面，從理論上來看，體系相對比較完整，覆蓋了原料生產(chǎn)和加工以及流通領(lǐng)域等全部過程，但在實際運行中存在諸多缺陷。

（一）法律體系結(jié)構(gòu)上缺乏系統(tǒng)性，法律適用上缺乏協(xié)調(diào)性

法律體系結(jié)構(gòu)上缺乏系統(tǒng)性主要體現(xiàn)在原則性與指導(dǎo)性規(guī)定過多，缺乏操作性。以《食品安全法》為例，此項法律以食品安全為立法核心，以規(guī)制食品安全為主要內(nèi)容，同時規(guī)定了諸多合理有效的制度，但這些規(guī)定往往是原則性和指導(dǎo)性的，在具體實施的過程中，就易出現(xiàn)互相扯皮、效率低下等問題［7］。比如，在食品監(jiān)督管理方面，只是規(guī)定由幾個部門進(jìn)行聯(lián)合協(xié)調(diào)監(jiān)管，但是究竟如何協(xié)調(diào)監(jiān)管，并沒有沒有進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，缺乏操作性。

法律適用上缺乏協(xié)調(diào)性主要是指各部門法交叉重疊過多。以《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》為例。在《食品安全法》中有明確的食品定義，即各種供人食用或者飲用的成品和原料，但在總則中為了兩法銜接又給出了一個食用農(nóng)產(chǎn)品的概念；而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對“農(nóng)產(chǎn)品”的定義是，來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品，但對食用農(nóng)產(chǎn)品沒有定義。這就出現(xiàn)了食品、農(nóng)產(chǎn)品、食用農(nóng)產(chǎn)品等概念，但是這些概念并未形成內(nèi)在的合理的邏輯關(guān)系，造成了概念與定義分類的重疊和矛盾。

（二）法律體系中標(biāo)準(zhǔn)體系混亂，采用國際標(biāo)準(zhǔn)比例偏低

法律體系中食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系混亂，種類分散。我國現(xiàn)有食品國家標(biāo)準(zhǔn)1000余項，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)1500項，總計2500多項。由此可見，國家標(biāo)準(zhǔn)的比例低于50%，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)過多，必將導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)之間混亂。因為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是不同部門制定的，各自部門只能根據(jù)本行業(yè)內(nèi)的現(xiàn)實情況制定可接受標(biāo)準(zhǔn)，不同行業(yè)的現(xiàn)實情況必定存在差異，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)自然無法統(tǒng)一。比如對干燥蔬菜的二氧化硫殘留標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部分別作了不同規(guī)定，這就使得同一商品分屬不同的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。商品生產(chǎn)者若采用低標(biāo)準(zhǔn)，則按照高標(biāo)準(zhǔn)無法通過，采用高標(biāo)準(zhǔn)將會增加生產(chǎn)成本，在市場競爭中處于劣勢［8］。

法律體系中食品安全標(biāo)準(zhǔn)采用國際標(biāo)準(zhǔn)比例偏低。我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)采用國際標(biāo)準(zhǔn)比例為24%。中國加入WTO也有十余年了，現(xiàn)在的中國作為世界第二大經(jīng)濟體在世界經(jīng)濟構(gòu)成中有著舉足輕重的地位。但和這種地位不匹配的是中國各行業(yè)和國際脫節(jié)嚴(yán)重。國際標(biāo)準(zhǔn)意味著國際規(guī)則，只有遵守國際規(guī)則才能使中國各經(jīng)濟部門和經(jīng)濟實體更好地適應(yīng)國際化的游戲規(guī)則，才能真正參與到國際競爭中去。

（三）法律體系中監(jiān)管體制存在盲點，刑法保護力度不足

法律體系中監(jiān)管體制存在盲點。2013年3月，國家食品藥品監(jiān)督管理總局正式掛牌成立，從形式上結(jié)束了在我國存在了近20年的以“綜合協(xié)調(diào)、分段監(jiān)管”為主要特征的食品安全監(jiān)管機制，在形式和結(jié)構(gòu)上已經(jīng)確立了正確的模式。但是，現(xiàn)實中仍然存在著垂直管理與組織協(xié)調(diào)相矛盾等沖突，監(jiān)管部門的職責(zé)規(guī)定仍然較為宏觀，操作性仍然不強。食品安全監(jiān)督工作貫穿從耕地、雞棚到餐桌的各個環(huán)節(jié)，這需要高效合理的基層監(jiān)督，以現(xiàn)有的機制，這一點很難做到［9］。

法律體系中刑法保護力度不足。在我國，刑法中針對食品安全方面的犯罪規(guī)定主要有“生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)食品罪”和“生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪”兩個罪名。除此之外，還在其它罪名中有所體現(xiàn)，如濫用職權(quán)罪、非法經(jīng)營罪等。食品安全犯罪形形色色，刑法中的如此規(guī)定根本不能也不可能各方面顧及到，另外，就已經(jīng)存在的少量罪名中仍存在法條間相互沖突，立案標(biāo)準(zhǔn)過高、以罰代管等情況。

四、完善我國食品安全法律體系之路徑分析

（一）健全完善食品安全法律法規(guī)，并要確保法律法規(guī)之間的有機銜接和協(xié)調(diào)運行

《食品安全法》對食品安全問題的解決指明了方向，提供了原則性的框架，有很大的進(jìn)步。但對部分食品安全問題規(guī)定得過于籠統(tǒng)，不利于行政執(zhí)法部門的執(zhí)法，應(yīng)進(jìn)一步制定更加詳細(xì)的實施細(xì)則，真正實現(xiàn)對食品安全的全方位保護。

第一，完善我國食品“市場準(zhǔn)入”制度?？v觀整個食品的流通環(huán)節(jié)，生產(chǎn)是源頭，消費是關(guān)鍵。所以完善食品的市場準(zhǔn)入制度，使有毒有害不合格的食品無法進(jìn)入市場便成為整個食品監(jiān)管體制的核心環(huán)節(jié)，合理、全面、嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度便成為保證食品安全的最后也是最關(guān)鍵的閥門。市場準(zhǔn)入制度包括：嚴(yán)查生產(chǎn)者的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)條件、銷售者和銷售資格及手段；強制檢驗進(jìn)入市場的產(chǎn)品，不存在免檢產(chǎn)品，并且嚴(yán)格標(biāo)簽制度。相關(guān)執(zhí)法部門也要加大執(zhí)法力度，從根本上貫徹完善的食品市場準(zhǔn)入制度，并要加強食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的信息公示，讓公眾便于了解掌握企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，便于監(jiān)督。

第二，完善食品銷售環(huán)節(jié)的追溯和承諾制度。應(yīng)按照從生產(chǎn)到銷售的每一個環(huán)節(jié)可相互追查的原則，建立食品生產(chǎn)、經(jīng)營記錄、承諾制度，實現(xiàn)食品質(zhì)量安全的可追溯。

第三，完善我國食品召回制度?！妒称钒踩ā返?3條是食品召回制度在我國部門法中的具體體現(xiàn)。但這并不意味著食品召回制度的貫徹與落實就有了保證，在實踐中卻被屢屢束之高閣，原因就是食品召回制度缺乏系統(tǒng)性，即本條規(guī)定僅僅進(jìn)行了宏觀原則性的規(guī)定，沒有規(guī)定配套措施，在現(xiàn)實中缺乏操作性。因此，有關(guān)部分應(yīng)當(dāng)及時出臺詳細(xì)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和配套措施。建議明確規(guī)定召回機關(guān)、召回標(biāo)準(zhǔn)和召回程序，使整個過程落實到“人”；補償自主召回，貫徹強制召回，鼓勵生產(chǎn)銷售者敢于承擔(dān)責(zé)任；完善食品召回的國家標(biāo)準(zhǔn)。

第四，在食品安全訴訟中引入舉證責(zé)任倒置原則。在食品安全訴訟中，食品與侵害之間的因果聯(lián)系非常復(fù)雜，受害者往往不能提交確切有效的證據(jù)加以證明，所以應(yīng)當(dāng)在食品安全民事訴訟中引入舉證責(zé)任倒置原則，由食品生產(chǎn)者或銷售者承擔(dān)舉證責(zé)任，切實維護消費者的權(quán)利。

第五，建立食品安全責(zé)任強制保險制度［10］。食品安全責(zé)任強制保險與商業(yè)責(zé)任保險在性質(zhì)與目的上并不相同，我國目前的食品安全強制責(zé)任保險應(yīng)當(dāng)定位于一種以補償受害者人身損害為主的強制投保的政策型保險，并在此基礎(chǔ)上對費率、風(fēng)險調(diào)控以及賠償?shù)确矫孢M(jìn)行符合其定位的設(shè)計。

（二）健全完善食品安全相關(guān)配套制度，形成制度合力

第一，建立先進(jìn)的食品安全公共實驗室。政府有關(guān)部門應(yīng)盡快建立食品安全公共實驗室，實驗室要相對獨立，不受外界干擾，要相對公平公正，要由權(quán)威專家組成，這樣才能為食品安全提供嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的技術(shù)支撐。鼓勵聘請第三方專業(yè)機構(gòu)參與食品安全的監(jiān)督檢查，并且監(jiān)督抽檢信息要先行公開在規(guī)定的媒體上通報，便于公眾第一時間了解各個企業(yè)的食品安全狀況。

第二，建立完善責(zé)任倒查機制。目前的食品安全問責(zé)制度導(dǎo)致部分政府公務(wù)人員不積極履行監(jiān)管職責(zé)。應(yīng)完善部門負(fù)責(zé)人的問責(zé)制度，促進(jìn)日常監(jiān)管工作的常態(tài)化。對于已經(jīng)發(fā)生的食品安全事故，不僅要對當(dāng)事人嚴(yán)肅處理，還要建立責(zé)任倒查機制，追究其主管部門和領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

第三，建立完善食品安全社會信用評價體系。對食品安全要建立信用檔案，對食品的質(zhì)量和安全、衛(wèi)生狀況要進(jìn)行實時跟蹤監(jiān)測，記錄在案，把食品安全的相關(guān)問題都及時反映在社會信用評價體系中，讓群眾一目了然。

第四，健全我國食品安全的信息披露制度［11］。要保障公民的知情權(quán)，只能建立食品安全信息披露制度。信息披露制度包括眾多內(nèi)容，其中建立食品安全信息網(wǎng)絡(luò)平臺是核心手段。建立食品安全信息網(wǎng)絡(luò)平臺，能夠有效改善食品安全信息公布的滯后、無序等狀況，同時，還能夠使消費者及時、全面地獲取食品安全方面的信息和資料，可以有效、準(zhǔn)確地指導(dǎo)其消費行為。

（三）加大對違法行為的懲處力度，提高違法成本

當(dāng)前，我國食品安全性的惡化態(tài)勢，原因是多方面的，但其中一個重要原因就是懲罰力度太小。如《食品衛(wèi)生法》中關(guān)于處罰金額的規(guī)定就難以認(rèn)定，處罰力度太小，實際上是對違法行為的縱容。要全面提高食品安全違法行為的懲罰力度，要進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，強化法律的威懾力，對蓄意制售有害食品的企業(yè)和從業(yè)人員要依法從嚴(yán)懲處。提高違法行為的處罰金額，提高刑法對食品安全犯罪的打擊力度，增設(shè)新的資格刑，持續(xù)保持嚴(yán)厲打擊食品安全違法違規(guī)行為的高壓態(tài)勢，搞好行政懲處與司法懲處的銜接，采取多種措施提高違法行為的成本，要加大對食品安全監(jiān)管部門及其責(zé)任人的責(zé)任追究力度，對監(jiān)管執(zhí)法人員的違法行為也要加大懲處力度。最終使食品安全相關(guān)企業(yè)、管理部門和個人不敢、不能、不想做違法之事。

（四）加強公眾監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督

貫徹全程監(jiān)管原則，加強食品從生產(chǎn)加工到銷售消費各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度；通過全程監(jiān)管促進(jìn)食品召回制度的貫徹落實；建立專門產(chǎn)品的跟進(jìn)監(jiān)管，比如易變質(zhì)的肉蛋等產(chǎn)品，設(shè)專門機構(gòu)負(fù)責(zé)［12］。應(yīng)鼓勵公民個人或組織公益告發(fā)，對屬實的情況給予適當(dāng)獎勵，提高公眾的參與性。完善消費者的維權(quán)機制，《食品安全法》應(yīng)開辟消費者維權(quán)的途徑，提高對消費者的賠償標(biāo)準(zhǔn)，以此增強消費者自身的維權(quán)愿望，對食品生產(chǎn)企業(yè)形成有效監(jiān)督。我國各級人大、相關(guān)行政機關(guān)是各地法定的監(jiān)督機構(gòu)，依法行使各種監(jiān)督權(quán)，是法律賦予的職權(quán)，應(yīng)充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，果斷啟動監(jiān)督程序，從被動監(jiān)督走向主動監(jiān)督。

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