國家治理現(xiàn)代化的法治思維

齊衛(wèi)平，姜裕富

（華東師范大學(xué) 政治學(xué)系，上海200241）

法治是一種制度體系，也是一種價值觀和行為方式。將法治思維引入國家治理領(lǐng)域，意味著人治思維、運動式國家管理的終結(jié)，代之以制度化、程序化的法律主導(dǎo)的國家治理。所謂“法治思維”是指公權(quán)力執(zhí)掌者依其法治理念，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到和所要處理的問題（包括涉及改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)等各領(lǐng)域、各方面的相關(guān)問題）進行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認識活動與過程［1］。國家治理中的法治思維，要求參與國家治理中的政黨、國家機關(guān)、社會組織等主體，遵循憲法與法律的引導(dǎo)，處理公共事務(wù)，實現(xiàn)和諧、共治的目標。

一、法治是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與必要條件

治理現(xiàn)代化的實質(zhì)是社會結(jié)構(gòu)中不同治理主體關(guān)系、治理能力的現(xiàn)代化，制度化、規(guī)范化和程序化是現(xiàn)代化的標志。法治是構(gòu)成現(xiàn)代化諸要素的核心，制度化、規(guī)范化、程序化以法治化為中心，通過法律制度，實現(xiàn)國家治理中政黨與政府、政黨與社會、政府與市場、黨際之間等關(guān)系正常化，實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)能力的提升。

（一）法治化是國家治理現(xiàn)代化的靈魂

理解國家治理現(xiàn)代化有兩個重要的維度，一是治理體系的現(xiàn)代化，二是治理能力的現(xiàn)代化。前者重在制度建設(shè)，強調(diào)制度體系的完善和相互間的協(xié)調(diào)；后者重在人的建設(shè)，重在個體精神、能力素質(zhì)的提高。治理現(xiàn)代化就是把制度建設(shè)和人的建設(shè)兩者結(jié)合起來，現(xiàn)代化的制度需要現(xiàn)代化的人來執(zhí)行，現(xiàn)代化的人的所作所為需要現(xiàn)代化的制度來約束。制度與人的結(jié)合點就是法治，沒有法治精神，制度和人的現(xiàn)代化就沒有靈魂。一般認為，國家治理體系是國家實施國家治理目標的基本制度體系，它包括國家法律制度體系、黨的制度體系和社會制度體系三個方面的制度體系［2］。其實，無論是國家制度、黨的制度，還是社會制度，都必須遵循法治原則。國家治理能力的現(xiàn)代化是國家實現(xiàn)國家治理目標的實際能力，是國家制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理能力現(xiàn)代化要求從傳統(tǒng)社會中的集權(quán)、專制模式轉(zhuǎn)型為平等、民主、協(xié)商的模式，沒有良法的約束與引導(dǎo)，沒有服從法律的精神，現(xiàn)代化的治理是無法實現(xiàn)的。亞里士多德說過：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！保?］“服從法律”與“良法之治”構(gòu)成了法治的基本內(nèi)容。亞里士多德的法治精神是從法律制度建設(shè)與法律實施雙重標準來衡量的，法治思維也必然是制度規(guī)范與制度執(zhí)行的結(jié)合。

國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化是表，法治化則是里。沒有法治化的保障，民主化、制度化、程序化只能是空洞的宣示。法治化與現(xiàn)代化是相輔相成、互相滲透、互相促進的關(guān)系，缺一不可，國家治理現(xiàn)代化只能是法治化下的現(xiàn)代化。

（二）法治化是國家治理現(xiàn)代化的必然要求

法治與國家治理現(xiàn)代化在諸多方面存在共同性，法治既是治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是治理現(xiàn)代化的重要手段，為治理現(xiàn)代化的順利進行提供保障。因而，法治化是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。

法治與治理現(xiàn)代化遵循著“公平正義”“以人為本”的共同價值追求。十八屆三中全會把“促進社會公平正義、增進人民福祉”“堅持以人為本，促進人的全面發(fā)展”作為改革的出發(fā)點和落腳點，這一目標與法治的平等、自由、權(quán)利保障理念高度吻合。國家治理現(xiàn)代化意圖在多元治理主體共同參與中，通過公開透明的程序規(guī)則實現(xiàn)善治的目標，也體現(xiàn)著法治所確認的效率、公開、秩序等原則。

國家治理的手段具有多樣性，法律的、行政的、經(jīng)濟的、道德的等構(gòu)成了國家治理的手段。在革命戰(zhàn)爭年代，在局部執(zhí)政實踐中，共產(chǎn)黨采取了以行政、政策為主，輔之以法律的手段治理，取得了良好的治理效果。新中國建立以后，由于國內(nèi)外各種因素制約，相當長的時間內(nèi)未能實現(xiàn)國家治理方式的成功轉(zhuǎn)型，最終導(dǎo)致了“文革”的十年動亂。改革開放以后，黨和國家盡管做了很多的嘗試，但行政的、經(jīng)濟的手段仍然是國家管理的主要手段。在這個過程中，法律一直被視為管理工具，忽略其應(yīng)有的價值功能。事實上，法治以其可操作性、可預(yù)測性、可救濟性，與現(xiàn)代化治理中的多元協(xié)同、共同治理的追求一致，在治理的諸多手段中，具有明顯的優(yōu)勢。

國家治理現(xiàn)代化中的政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、黨建各個領(lǐng)域，要進行突破性的改革，都需要在憲法和法律的框架內(nèi)進行，用法律的手段鞏固改革取得的成果，保障改革的順利進行。治理能力的法治化要求“善用法治思維和法治方式治國理政，就要把法治理念、法治精神、法治原則和法治方法貫穿到國家治理實踐之中，逐步形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習慣”［4］，著力提高合法化能力、規(guī)范化能力等與法治化相適應(yīng)的治理能力。

（三）國家治理現(xiàn)代化促進法治化的發(fā)展

判斷一個國家是否實現(xiàn)現(xiàn)代化，既需要基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)技術(shù)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防等“硬件”標準，也必須有文化教育、社會管理等“軟件”標準。就后者而言，有學(xué)者提出了國家治理現(xiàn)代化的基本標準包括：一是國家治理的基本制度符合時代潮流；二是國家治理的組織架構(gòu)符合現(xiàn)代理念；三是國家治理的成本相對較低，而效能相對較高［5］。真正的現(xiàn)代化，應(yīng)該是“硬件”與“軟件”的結(jié)合，其中，法治化是衡量國家治理現(xiàn)代化的標準，它“與國家治理現(xiàn)代化具有同步性。國家治理現(xiàn)代化的過程本身就是法治化的過程。一個遠離法治的國家，絕對不是一個治理現(xiàn)代化的國家”［6］。

在我國現(xiàn)代化的發(fā)展進程中，一度認為物質(zhì)層面的現(xiàn)代化就是現(xiàn)代化。如1954年提出的建設(shè)“四個現(xiàn)代化”的內(nèi)容是“現(xiàn)代化工業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化交通運輸業(yè)、現(xiàn)代化國防”，隨后多次提及的“四個現(xiàn)代化”建設(shè)，除了把“現(xiàn)代化國防”替換為“科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化”，基本上保持了這種框架。新中國建立初期國內(nèi)的貧窮落后的現(xiàn)實，迫使黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人不得不將精力集中在物質(zhì)層面的建設(shè)，這種選擇是符合實際需要的。但在全面深化改革時期，如果對現(xiàn)代化的理解仍然停留在物質(zhì)層面，最終會使國家喪失可持續(xù)發(fā)展的機遇。正是在這個意義上，國家治理現(xiàn)代化的提出賦予現(xiàn)代化以新的涵義。

國家治理現(xiàn)代化倒逼法治國家的建設(shè)。首先，治理現(xiàn)代化要確立法律至上的理念。法律是經(jīng)濟社會共同的規(guī)則，“尊重法律”“按法律辦事”應(yīng)該成為法治社會的基本原則，使法律成為衡量是非對錯的標桿。其次，治理現(xiàn)代化要求完善法律體系，妥善處理黨規(guī)、國法、社會公德、風俗習慣之間的關(guān)系。現(xiàn)代化治理需要一個多元化的治理規(guī)則體系，有機地處理復(fù)雜的社會關(guān)系。一切與社會關(guān)系現(xiàn)狀相適應(yīng)的社會規(guī)則都可能成為處理糾紛、維持秩序的依據(jù)，都應(yīng)該得到尊重，納入到治理的規(guī)則體系之中。再次，治理現(xiàn)代化需要法律之治。法律之治要求把法律作為調(diào)整社會關(guān)系的準則，滲透到政治、經(jīng)濟、社會、文化每一領(lǐng)域，服從于法律這根準繩。現(xiàn)代化治理不是要完全摒棄人倫情理在生活中的運用，而是要求在不違背法律原則的基礎(chǔ)上，考慮其調(diào)整生活關(guān)系的功能，視之為法律的重要補充。

二、法治思維對國家治理現(xiàn)代化的影響

法治思維因其倡導(dǎo)理性、規(guī)則、程序、公平等價值觀，強調(diào)法律與政治的良性互動，而體現(xiàn)對政黨執(zhí)政行為、國家機關(guān)公權(quán)行為以及公民個體行為的積極引導(dǎo)，在政治、社會、法律各個層面發(fā)生深刻的影響，推動國家治理走向現(xiàn)代化。

（一）法治思維的政治意蘊

以往提及的法治國家、依法執(zhí)政，乃至當前的法治思維和法治方式，因為缺乏法律層面的實施機制，與其說是一種法治實踐，更不如說是一種政治號召。它并沒有成為一個法律的術(shù)語，更多體現(xiàn)的是政治屬性和功能，所釋放出來的政治意義大于法律意義。

第一，重構(gòu)了主流話語體系。語言不僅僅是一種交流工具，透過工具屬性外殼，話語揭示了結(jié)構(gòu)性的權(quán)力。掌握了話語權(quán)，某種程度上擁有支配他人思維的能量?！叭绻麤]有話語的生產(chǎn)、積累、流通和發(fā)揮功能的話，權(quán)力關(guān)系自身就不能建立起來和得到鞏固。如果不是通過話語的生產(chǎn)，權(quán)力就不能被實施”［7］。正因為話語構(gòu)成了一種非具象的權(quán)力，所以，“統(tǒng)治者為了維護和鞏固自身統(tǒng)治的基礎(chǔ)，在物質(zhì)或情感的手段之外，都會以一套特定的話語系統(tǒng)去影響人們，喚起人們對其統(tǒng)治合法性的信仰與尊重”［8］。法治思維進入正式的話語體系，改變了以往命令、服從、專政、鎮(zhèn)壓之類的革命話語，將平等、權(quán)利、自治、程序等法律術(shù)語嵌入主流話語體系，對執(zhí)政者和社會公眾的話語、思維方式產(chǎn)生無形的改造，尤其是“權(quán)力受法律限制”的觀念逐漸嵌入執(zhí)政者思想中，對國家與社會的發(fā)展有著積極的意義。

第二，規(guī)范了公共權(quán)力運作。政治是關(guān)于權(quán)力歸屬、權(quán)力運作、權(quán)力控制的科學(xué)，法治思維意味著法律獨立于政治而存在，也正是基于此才對權(quán)力產(chǎn)生影響，進而揭示法治思維的政治意蘊。以往實踐中，法律從屬于政治的需要造成認識的歷史缺陷。法治思維力求在政治與法律之間確立界限，“要想使法治思維和法治方式成為治國理政的主要方式，就必須把法律和法治視為一種獨立于政治的力量，使法律能夠?qū)?quán)力行使進行規(guī)制”［9］。法治思維有助于將“情為民所系、利為民所謀、權(quán)為民所用”的政治原則轉(zhuǎn)化為“權(quán)力來自人民的委托、權(quán)力應(yīng)善良運行、權(quán)力受人民的控制”等法律原則，更好地發(fā)揮法治公權(quán)力運行的引領(lǐng)與規(guī)范作用。

第三，重塑了執(zhí)政黨的形象。執(zhí)政黨形象是指社會公眾對執(zhí)政黨的評價，表現(xiàn)為滿意度、美譽度等。執(zhí)政黨的形象與政黨權(quán)威、政黨認同等聯(lián)系在一起，任何一個執(zhí)政黨都非常重視政黨形象的建設(shè)。執(zhí)政黨形象往往基于歷史政績而形成，但隨著執(zhí)政時間的推移，歷史形成的執(zhí)政資源會逐漸消耗，暴露出執(zhí)政合法性危機的問題。十八屆四中全會指出：“提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國?！保?0］法治思維的價值在于在執(zhí)政方式法治化要求下，通過法律途徑規(guī)范政黨與國家、政黨與市場、政黨與社會的關(guān)系，使黨的執(zhí)政行為得到群眾的認可。

（二）法治思維的社會功能

法治思維的社會功能是指通過法治理念影響社會主體的價值觀、世界觀，規(guī)范社會主體的行為，進而對社會發(fā)生作用。法治思維的社會功能是從理念入手，以行為為載體，以社會治理為目標的邏輯來實現(xiàn)。

法治思維有助于創(chuàng)新社會治理體制。社會治理是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，社會治理的關(guān)鍵在制度，社會治理的制度體系主要包括國家和社會兩個方面。國家主要通過政府實現(xiàn)對社會的治理，要求推進法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)，使政府真正服務(wù)社會、服務(wù)群眾、服務(wù)發(fā)展。運用法治思維和法治方式治理社會，關(guān)鍵是要培育社會自治機制，依法保障社會主體自治權(quán)利，提高社會自我管理、自我服務(wù)的能力。

法治思維有助于建立多元主體協(xié)同參與的治理機制?，F(xiàn)代化國家治理主體除了政黨和國家機關(guān)之外，還有市場組織、自治組織、社會組織等。治理機制建設(shè)要堅持系統(tǒng)治理，法治是凝聚各方力量的機制，使碎片化的社會整合成一個整體。沒有法治化的治理，無法形成政府、市場、社會職權(quán)清晰、邊界分明的共治格局。

法治思維有助于健全依法維權(quán)和化解糾紛的治理機制。維護社會穩(wěn)定是現(xiàn)代化建設(shè)的前提，改革開放帶來了利益格局調(diào)整，促動了社會結(jié)構(gòu)變化，容易引發(fā)各種社會矛盾，如果不能有效防范和妥善處置，就會對黨治國理政造成嚴峻挑戰(zhàn)。蘊涵公平正義價值理念的法治，為解決糾紛提供了公認的規(guī)則，把不同的利益主體聚集起來，通過溝通、協(xié)商程序，引導(dǎo)和支持人們理性地表達訴求、依法維護權(quán)益，尋求共同利益的最大化。法治依靠其完善的糾紛處理機制，成功地協(xié)調(diào)、化解社會矛盾，對維護國家穩(wěn)定和社會和諧具有重要意義。

（三）法治思維的法律價值

法律并不是單純地嵌入國家治理體系中的一個制度，進入國家治理體系后的法律，以特有的思維力量影響國家治理的運轉(zhuǎn)，同時也對法律本身產(chǎn)生影響。

法治思維有助于樹立法律的權(quán)威。在社會規(guī)則系統(tǒng)中，法律是社會關(guān)系的最大公約數(shù)，因其具有抽象性、非人格性的特征，而在解決社會糾紛時具有普遍的適用性，提高了社會行為的可預(yù)期性，從而增強了社會交往的約束性。法治思維要求根據(jù)法律規(guī)則調(diào)整各自的行為，合理預(yù)期他人的行為，并且按照一致的規(guī)則解決糾紛。法律以自由、秩序、平等、公正等價值觀而具有普遍的的適用性，得到普遍認可與遵守，獲得極大的權(quán)威。尤其是政黨、國家機關(guān)、社會組織都在憲法和法律范圍內(nèi)活動，象征著國家的統(tǒng)一性，維護了法律的權(quán)威。

法治思維有助于完善法律體系，促進治理理念深入人心。治理要求以規(guī)則為導(dǎo)向，促使社會和個人重視對規(guī)則的制定及實施?，F(xiàn)代國家治理主張平等協(xié)商，法治的前提就在于權(quán)利平等、意愿自治，在這個層面上，法治思維實質(zhì)也是治理的進路?，F(xiàn)代國家治理強調(diào)公開透明，以“看得見的正義”的形式建構(gòu)一種普遍的信任和發(fā)自內(nèi)心的認同，法治恰以其公開的程序規(guī)則實現(xiàn)這種目的。

法治思維推進了法治秩序的形成。判斷一種社會秩序的存續(xù)能力和生命力主要有兩個基本標準，第一，這種秩序應(yīng)當符合作為其載體和基質(zhì)的個體的人性需求；第二，這種秩序應(yīng)當實現(xiàn)為社會發(fā)展和文明進步提供基石作用的功能［11］。法律的普遍使用，使法律被烙在了人民心中，內(nèi)化為自我調(diào)節(jié)的道德準則，使守法成為一種道德自覺，從而創(chuàng)造了法治秩序。由此看來，相對禮治秩序、德治秩序而言，法治秩序應(yīng)是一種更為正當、有效的社會秩序形式，符合現(xiàn)代國家治理的長遠目標。

三、國家治理現(xiàn)代化進程中的法治困境

黨的十五大就提出了依法治國方略，1999年，法治國家戰(zhàn)略得到了憲法的確認，十八大把法治視為治國理政的基本方式。對于一個正處于轉(zhuǎn)型時期的國家來說，要經(jīng)歷“一個價值更替、秩序重構(gòu)、文明再生的過程，經(jīng)歷了由人治思維到法律思維，進而再到法治思維”［12］的歷史嬗變，“中國的法治建設(shè)的進程，實際上就是從人治到法制，再從法制到法治這樣一個演進的過程”［13］，這個過程注定不是一帆風順的，法治實踐中必然會呈現(xiàn)種種困境，導(dǎo)致這種困境的根源有歷史的、現(xiàn)實的各種因素。

（一）治理現(xiàn)代化進程中法治困境的表現(xiàn)

憲法和法律的權(quán)威不足。“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”是我國憲法的規(guī)定，但憲法上的宣示不等于法律的實踐，憲法和法律權(quán)威在實踐中不被尊重的現(xiàn)象客觀存在。如，憲法中關(guān)于國家權(quán)力配置的規(guī)定，科學(xué)性、合理性有待進一步完善，注重權(quán)力的集中大于權(quán)力的分工與制約，行政權(quán)力自主性缺乏有效的制約機制。憲法中規(guī)定的公民權(quán)利，在實踐中缺乏有效的救濟機制，人權(quán)保障機制不夠完善。立法過程中民主立法、科學(xué)立法有待加強，重實體輕程序的立法現(xiàn)狀必須改變。保障司法公正還有一些領(lǐng)域司法權(quán)無法介入，司法權(quán)難以形成對行政權(quán)的制約，導(dǎo)致許多行政自由裁量行為司法控制的困難。憲法與法律的立法與實踐中的此類現(xiàn)象損害了憲法與法律的權(quán)威，導(dǎo)致法律對政治與社會的引導(dǎo)和制約效能得不到完全釋放。

權(quán)力監(jiān)督機制不完善。在我國，治理國家的主要主體是中國共產(chǎn)黨，因此，依法執(zhí)政、依法治國要求黨的領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式治理公共事務(wù)。鄧小平早在1941年就撰文批評某些地方抗日政權(quán)建設(shè)中的錯誤行為：“黨的領(lǐng)導(dǎo)責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權(quán)高于一切，這是與‘以黨治國’完全相反的政策?！保?4］黨的領(lǐng)導(dǎo)不是體現(xiàn)在思想、政治、組織上的領(lǐng)導(dǎo)，而是滲透到國家權(quán)力運行的每一環(huán)節(jié)、滲透到經(jīng)濟與社會的每一角落，結(jié)果，國家權(quán)力高度集中在黨委，尤其是黨委書記一人手中，高度集權(quán)的政黨導(dǎo)致了黨權(quán)失去了法律和群眾的監(jiān)督。本來應(yīng)該成為治理現(xiàn)代化動力的政黨，卻因為自身角色定位的不恰當，反而阻擾了國家治理現(xiàn)代化的進程。

（二）治理現(xiàn)代化進程中法治困境的根源

首先是傳統(tǒng)文化影響的根深蒂固。傳統(tǒng)文化的典型特征就是權(quán)力至上，無論在“官僚中國”還是“鄉(xiāng)土社會”，皇權(quán)和族權(quán)居于至高無上的地位，國家法律從屬于皇權(quán)統(tǒng)治的需要，倫理規(guī)則優(yōu)于法律秩序，人治思維壓倒法治思維。傳統(tǒng)文化中的特權(quán)意識、官本位意識淡化普通民眾對法律的信任與認同，因此，治理現(xiàn)代化所需要的法律規(guī)則之治缺乏深厚的文化根源。

其次是現(xiàn)代化進程中的特有現(xiàn)象。我國的社會轉(zhuǎn)型首先是經(jīng)濟領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型，在社會主義市場經(jīng)濟體制建立的同時，法律規(guī)則的不完善、突破法律限制的發(fā)展屢見不鮮，不公平競爭、環(huán)境污染、掠奪式的開發(fā)、對民工權(quán)益的漠視、貧富差距等問題頻發(fā)，使權(quán)利受害者失去對法律的信心。政治體制機制的一些弊端產(chǎn)生了利益集團、侵吞國有資產(chǎn)、行政壟斷、權(quán)力不受監(jiān)督等現(xiàn)象，無法樹立法律的權(quán)威。社會領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的社會權(quán)利保障滯后、民生保障體系不健全、社會組織行政化等現(xiàn)象，侵蝕了法律運行的社會基礎(chǔ)。經(jīng)濟、政治、社會等領(lǐng)域的混亂是現(xiàn)代化進程中不可避免的，但在法律控制下的社會轉(zhuǎn)型，可以把這種混亂降低到最低限度，不受法律控制的現(xiàn)代化無疑增加了治理現(xiàn)代化的成本。

再次是政黨現(xiàn)代化適應(yīng)性變革不足。革命戰(zhàn)爭年代形成的權(quán)力高度集中在黨的系統(tǒng)，在新中國建立后沒有得到及時的改變，反而因為國內(nèi)的鎮(zhèn)壓反革命運動、“三反、五反運動”、朝鮮戰(zhàn)爭以及美國為首的西方國家的遏制與封鎖等嚴峻的國際形勢和國內(nèi)的現(xiàn)實，黨不得不運用強制性權(quán)力，集中全國資源，為實現(xiàn)“求富、求強”的目標而奮斗。中共八大提出了從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型的要求，但深受種種因素的干擾，直至十一屆三中全會才開始執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型的歷程。政黨現(xiàn)代化的變革促使加快思維定勢轉(zhuǎn)型的步伐，但歷史形成的整體性思維，往往強化了政黨的集權(quán)、集中力量辦大事的思路，在政黨的權(quán)力運行和監(jiān)控以及政黨的組織機構(gòu)、黨政關(guān)系、黨社關(guān)系、黨際關(guān)系等方面的變革還不能很好地適應(yīng)現(xiàn)代化的需要。

四、法治導(dǎo)向下國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)途徑

“治理體系現(xiàn)代化就是法治化，通過法治思維的訓(xùn)練和法治方式的養(yǎng)成，可以提升制度建構(gòu)、凝聚改革共識、化解社會矛盾、引領(lǐng)治理話語權(quán)等方面的治理能力”［15］。法治導(dǎo)向下的國家治理現(xiàn)代化建設(shè)，可以從國家及其公民是否遵循既定的法律規(guī)則，以及國家的政策是否能在公眾行為上達到預(yù)期的效果來判斷。堅持法治在國家治理現(xiàn)代化中的重要作用，是全面落實依法治國、依法執(zhí)政的必然要求，關(guān)系黨的執(zhí)政地位鞏固和國家長治久安的實現(xiàn)。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

國家治理現(xiàn)代化進程中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是前提，也是根本的保證，黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)化水平?jīng)Q定了國家治理能力的現(xiàn)代化水準。十八屆四中全會中指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治?！保?0］堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)要善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一起來。政黨并不是簡單地聲稱自己擁有執(zhí)政權(quán)便可以制定自己想要的規(guī)則來確保權(quán)力的實施。黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性不僅僅依賴憲法的宣示，主要還是在執(zhí)政實踐中，使自己的執(zhí)政理念、施政方針得到公眾的認可。物質(zhì)力量固然是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的依靠，非物質(zhì)力量在維系政黨和國家權(quán)威以及凝聚力的作用，更能解釋“人民為什么服從領(lǐng)導(dǎo)”“公民為什么守法”之類的問題。“法律平等地適用于所有公民并由司法機關(guān)公正地執(zhí)行，因而在這個意義上它應(yīng)該高于政治”［16］。通過法治思維和法治方式實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又通過黨的領(lǐng)導(dǎo)加強社會主義法治建設(shè)，這是正確理解黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治關(guān)系的基本維度。

（二）堅持依法執(zhí)政

依法執(zhí)政是落實治理現(xiàn)代化中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體要求，反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的變革。首先，依憲執(zhí)政，維護憲法的權(quán)威。黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，要“領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法”。憲法是政黨領(lǐng)導(dǎo)人民奪取勝利、建立國家、推進改革的總綱領(lǐng)，也是人民與國家之間的契約，是國家對公民權(quán)利保護的承諾，核心是對國家權(quán)力的限制。維護憲法的權(quán)威、保證憲法的實施，是政黨和國家兌現(xiàn)對人民的承諾。其次，處理好執(zhí)政黨與國家法律的關(guān)系，合理地界定黨內(nèi)法規(guī)與國家法律各自的調(diào)整范圍，使黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有機地結(jié)合起來，相互補充，在一定條件下相互轉(zhuǎn)化。再次，黨要按照法定的程序進入國家政權(quán)，防止以黨代政、黨政不分。在國家治理現(xiàn)代化下，使政黨、國家和社會既發(fā)揮各自功能，又互補增力，相得益彰。

（三）以法治的方式解決治理中的問題

國家現(xiàn)代化進程中會遇到各種問題，必須學(xué)會以法治思維和法治方式來解決問題，黨的十八大提出了“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”的要求。一要遵循權(quán)力有限的原則，要建設(shè)法治政府，政府的權(quán)力必須得到法律的授權(quán)，按照法定的程序行使，保證行政行為的合法性與合理性的統(tǒng)一，在法治建設(shè)中實現(xiàn)“公權(quán)力與私權(quán)利的平衡”［17］。二要遵循權(quán)力受控制的原則，權(quán)力要接受法律和公眾的多重監(jiān)督，保證權(quán)力為實現(xiàn)和維護群眾利益而行使。習近平的“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”論斷就是基于此而強調(diào)的。三要遵循對治理績效的法治評價與考核原則，嚴格按照依法執(zhí)政、依法行政的要求，對國家治理績效進行考核。四要遵循責任追究的原則，對于任何在治理中偏離法治目標的責任人都要追究責任，保證國家治理的正確方向和良好效果。

（四）構(gòu)建多元共治體系

“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”表明在治理現(xiàn)代化進程中，要實現(xiàn)從一元單向度的統(tǒng)治或管理模式向多元合作共治的模式轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于國家、政府、社會三個領(lǐng)域互動與統(tǒng)一。如何實現(xiàn)活躍在這三個領(lǐng)域的政黨、政府、市場組織、社會組織共治，是對實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)。在多元共治體系中，政黨與國家的關(guān)系要和諧，尤其是國家治理現(xiàn)代化中，要實現(xiàn)黨政的有機結(jié)合，防止以黨代政導(dǎo)致政黨權(quán)力專斷。在處理政府與市場關(guān)系時，要確立市場在資源配置中的決定性地位，政府必須將自身權(quán)力限定在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，尤其要“重視對政府權(quán)力的配置與運作”［18］。在處理政府與社會關(guān)系時，要認識到分布在社會中的不同社會組織都有可能成為權(quán)威的來源，都可以成為國家治理的合作伙伴。政府的權(quán)限是監(jiān)督、引導(dǎo)、扶持，要構(gòu)建政府與社會合作機制，防止政府權(quán)力的過度擴張，擠壓社會組織生存的空間，窒息社會活力。構(gòu)建共治體系的核心是建立與多元利益相適應(yīng)的參與機制，通過公共參與，實現(xiàn)利益訴求、利益整合、利益保護的目的。

五、結(jié)語

用法治思維改造公共權(quán)力的運作方式、規(guī)范公權(quán)行為，是一個長期的、潛移默化的過程。它需要用法律語言來改造公共話語體系，用法治價值塑造執(zhí)政理念，同時用法治的方式來影響社會治理。從根本上講，法治成為國家治理的一種方式，需要法律在治國理政過程中能夠解決政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)各領(lǐng)域的具體問題，一點一滴地積累起法律的權(quán)威。但是，法律的功能是有限的，法治思維僅僅是影響人的思維方式或提供解決問題的思路，它的作用是將法治精神與道德規(guī)范、良序風俗等結(jié)合起來。在日常生活實踐中樹立法治思維，遵循規(guī)則、程序與慣例，學(xué)會處理公共事務(wù)的技巧，提高參與治理的能力。普遍化、常態(tài)化的法治思維是推進依法治國、依法執(zhí)政的保障，法治思維切實樹立起來，才能真正提高國家治理的正當性、實效性。

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