中國府際間公共服務供給困境研究綜述

□文/黃　麗（貴州大學公共管理學院貴州·貴陽）

中國府際間公共服務供給困境研究綜述

□文/黃麗
（貴州大學公共管理學院貴州·貴陽）

［提要］提高府際間公共服務供給效率，發(fā)揮資源的規(guī)模效應和集聚效應，是促進區(qū)域合作治理、促進整體性和協(xié)作性治理的重要內(nèi)容之一。目前，國內(nèi)學者對府際間公共服務的供給困境研究大致可以分為“對縱向府際間公共服務供給困境的研究”和“對橫向府際間公共服務供給困境的研究”兩個主要部分。分析這些研究成果，有利于我們清晰地了解關于府際間公共服務供給的研究現(xiàn)狀，尋找到目前研究的不足，并為下一步深入研究提供新的討論空間和發(fā)展方向。

府際關系；公共服務；供給困境

收錄日期：2015年8月21日

一、導言

19世紀后半期資本主義階級沖突日益尖銳，德國政策學派誕生，瓦格納在其財政學領域提出公共服務，開始關注低收入者的問題。20世紀初，法國學者狄驥最早提出公共服務的具體概念，他指出公共服務與社會團結穩(wěn)定的實現(xiàn)和促進是密不可分的，公共服務必須由政府來進行規(guī)范和控制，政府規(guī)制公共服務供給的重要性被提上日程。一般來講，對公共服務的理解可以分為兩種：一是把公共服務看成靜態(tài)的物品，即把公共服務與公共事務或公共產(chǎn)品以及公共物品等同，它是伴隨著“公共物品”概念的演變而來；二是把公共服務看成動態(tài)的過程，即把公共服務看成是提供公共產(chǎn)品或公共物品的活動及過程。公共服務供給可以簡單的看成是相關活動主體在提供產(chǎn)品和服務的過程中所進行的一系列活動，包括提供產(chǎn)品和物品的種類、質(zhì)量、需要的資源以及如何安排生產(chǎn)和提供，等等。

20世紀90年代開始，府際關系占據(jù)了我國公共行政領域研究的重要位置。府際關系即政府間關系，包括中央政府與地方政府的關系、地方各級政府之間的關系、各地區(qū)同級政府間關系和政府各部門之間的權力分工關系，其本質(zhì)是權力配置和利益分配關系。謝慶奎教授認為各級、各類政府除了具有追求公共利益的動機之外，還具有追求自身利益的動機。政府部門是公共服務供給最大的主體，政府間的權力和利益關系對公共服務供給產(chǎn)生至關重大的影響。從府際關系角度出發(fā)研究公共服務問題是一個主要的研究途徑和切入點。府際關系研究的核心與公共服務的供給是一致的，研究內(nèi)容有很多重復之處，研究目的都是在合作中尋求一種高效率。嚴強（2008）在《公共行政的府際關系研究》一文中指出了府際關系研究與公共服務研究之間的緊密關系，認為府際關系研究的焦點應該放在目前公共服務供給的具體問題上。他特別強調(diào)政府在提供公共服務時所出現(xiàn)的過度競爭問題，并且指出這種過度競爭的政府間關系主要體現(xiàn)在兩個方面：一是區(qū)域內(nèi)公共設施和具體政策的供給；二是跨區(qū)域的公共資源的配置。

因此，對于府際間公共服務的研究是具有意義和價值的。當前我國城鎮(zhèn)化、區(qū)域化建設的背景下，府際間公共服務的供給對經(jīng)濟社會的建設愈來愈重要。提高我國府際間公共服務的供給效率，發(fā)揮資源的規(guī)模效應和集聚效應，是促進區(qū)域合作治理、促進整體性和協(xié)作性治理的重要內(nèi)容之一。根據(jù)府際關系的類型，可以將府際間公共服務供給困境研究分為“對縱向府際間公共服務供給困境的研究”和“對橫向府際間公共服務供給困境的研究”。

二、對縱向府際間公共服務供給困境的研究

國內(nèi)外對縱向府際間公共服務的研究主要是從經(jīng)濟學和財政學的角度展開的，涉及到“經(jīng)濟人”假設和公共選擇理論、博弈論等。我國縱向政府間關系的研究主要是建立在中央與地方關系的基礎之上的，具體研究中央與地方的財政關系并以稅收關系為主線。已有的文獻并沒有明確研究縱向府際間公共服務的供給，相關問題主要是在研究政府間財政關系劃分“財權”和“事權”時體現(xiàn)出來的，其中在具體研究財政關系時，涉及到政府間公共服務的提供職責和相關的供給問題。

縱向的政府間財政關系研究中對公共服務提供的研究并不是很成熟，研究僅涉及到公共服務提供的權責以及供給模式等。根據(jù)我國政府間財政關系演變來分析政府間公共服務供給問題是一個不錯的切入點。張光教授（2010）在《中國政府間財政關系的演變》的文章中梳理了中央和地方在不同階段的具體的財政關系狀況，政府間財政關系發(fā)展演變可以分為三個階段：中央計劃階段（1949～1978）：在這一時期，全國財政“統(tǒng)收統(tǒng)支”，地方政府類似于中央政府的代理人，執(zhí)行由中央指派的任務，沒有財政自主權；財政包干階段（1979～1993）：國家政府間財政關系呈現(xiàn)“分灶吃飯”的特征，中央與地方的財政分開，收支預算保持相對獨立和穩(wěn)定的狀態(tài)；分稅制階段（1994年至今）：根據(jù)事權與財權結合的原則，對稅收制度進行了改革，明確界定了支出責任、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付。財權體現(xiàn)了事權，對應不同階段，中央和地方的事權都有所不同并根據(jù)財權進行了明確的劃分。樓繼偉（2013）在《中國政府間財政關系再思考》一書中認為，目前政府間公共服務職責劃分存在的主要問題在于：本該中央負責的事務變成了地方管，該地方管的事務成了中央的負擔，中央和地方之間重復的事務太多。這就導致了公共服務供給出現(xiàn)了很多問題，中央和地方都不能很好地發(fā)揮其管理和提供公共服務的優(yōu)越性，反而還會凸顯出很多管理問題。依據(jù)樓繼偉教授對事權分配的效用外溢性、信息的復雜性和激勵相容性的原則，外部性越強的公共事務，事權越應該集中于上級政府；而信息越復雜的公共事務，事權就越應下放給地方政府進行管理。

縱向府際間公共服務供給研究主要涉及到制度性公共服務供給的區(qū)域性大型公共服務的供給。20世紀70年代以來，中央政府對地方政府“讓利放權”的“行政性分權”成為改革的主基調(diào)，府際關系研究中更加強調(diào)地方分權制度的建立、促進地方自治制度的建立和多中心合作制度的完善。由于中央在行政上依賴地方的支持和合作，以更好地制定和落實具體政策，地方在財政上依賴于中央；同時，中央還依賴地方進行制度性創(chuàng)新和政策試驗，地方在立法上受制于中央，因此要加強中央與地方的縱向合作。由此，縱向府際間合作是解決縱向公共服務的主要途徑，目前省直管縣、市管縣等等都是加強縱向合作、革新政府管理的具體呈現(xiàn)。縱向政府間合作既能發(fā)揮地方政府信息接收的優(yōu)越性，也能發(fā)揮上級政府的資源統(tǒng)籌調(diào)配的能力。

三、對橫向府際間公共服務供給困境的研究

橫向府際間公共服務供給研究主要體現(xiàn)在城市群或區(qū)域公共服務提供方面。目前對這一問題的研究主要集中在以下三個方面：一是研究府際間公共服務提供的基本內(nèi)涵；二是著力探討府際間公共服務供給存在的具體問題與成因；三是關注府際間公共服務供給的實現(xiàn)路徑和保障機制等。

（一）府際間公共服務的基本內(nèi)涵。學者們從公共服務供給理論、城市群理論、地方政府協(xié)同治理理論、博弈論等角度進行了大量的研究。橫向府際間公共服務研究以區(qū)域性公共服務研究為主，其內(nèi)涵研究包括定義、特點、分類以及供給主體等。

柳春慈（2010）和姜輝（2012）曾在他們關于區(qū)域公共服務供給的文章中指出，“區(qū)域性公共物品的效用覆蓋范圍是基于自然地理因素、政治經(jīng)濟因素、文化傳統(tǒng)因素等而聯(lián)系在一起的跨越多重行政轄區(qū)的地域范圍，是一種特殊意義上的公共物品?！闭J為區(qū)域性公共產(chǎn)品除了具備一般公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性的共性以外，還具備自身的特征。區(qū)域性公共物品具有明顯的地域依賴性以及轄區(qū)外溢性，它的涉及范圍更廣、投入產(chǎn)出規(guī)模更多、需求與供給的主體更加復雜和多元，同時其受益群體也因范圍和界限的不確定而發(fā)成較大的變化。區(qū)域公共服務除了具有一般公共服務的普遍性以外，還具有外部性、滲透性和區(qū)域性的特殊性質(zhì)。王佃利和任宇波（2009）指出，區(qū)域公共產(chǎn)品的供給特征包括受益范圍的局限性，供給中較強的“搭便車”行為以及供給主體的復雜性和多元化。

按照不同標準和角度，區(qū)域性公共服務能夠被劃分為不同的種類。吳長劍與謝禮圣（2007）根據(jù)區(qū)域公共物品的特性，認為區(qū)域公共產(chǎn)品可以分為區(qū)域性純粹公共產(chǎn)品或集體物品、區(qū)域性收費產(chǎn)品或俱樂部產(chǎn)品，以及區(qū)域性公用產(chǎn)品。王佃利（2009）則從廣義上劃分了區(qū)域性公共物品的種類，具體分為基礎設施類區(qū)域公共物品和制度類區(qū)域公共物品兩大類。錢海梅（2009）的文章中，則根據(jù)公共服務在具體的經(jīng)濟范圍內(nèi)所發(fā)生作用的差別，把區(qū)域性公共服務劃分為區(qū)域獨占型、區(qū)域關聯(lián)型和區(qū)域共享型公共服務三個層次，區(qū)域公共服務主要包括關聯(lián)型和共享型公共服務。

（二）府際間公共服務供給的具體問題與成因?，F(xiàn)階段，我國公眾對于公共服務的需求快速增加與公共服務的供給不足之間的矛盾日益加劇，再加上區(qū)域發(fā)展不平衡、行政管理體制條塊分割以及財稅體制不合理等問題，我國府際間公共服務供給嚴重失衡。

殷婷婷（2010）在其碩士論文《區(qū)域公共物品供給困境及對策選擇研究》中用公地悲劇、囚徒困境博弈和集體行動理論來解釋區(qū)域公共服務的供給過剩和供給不足問題，指出造成公共服務供給困境的原因主要在于區(qū)域內(nèi)相互沖突的體制、績效評價體系的具體缺陷、政府間相互關系難以協(xié)調(diào)和各級各類政府利益博弈等。蔣輝（2012）在研究民族地區(qū)區(qū)域公共服務供給時指出：民族地區(qū)區(qū)域性公共產(chǎn)品供給面臨區(qū)域公共產(chǎn)品供給的基本條件難以滿足；基礎性公共產(chǎn)品的供給嚴重不足；區(qū)域之間缺乏協(xié)調(diào)或協(xié)調(diào)不力，地方政府各行其是；財稅體制不盡合理，地方政府面臨很大的財政壓力；同時，供給模式以政府壟斷占主導，市場和社會供給模式欠缺，公眾的公共服務需求既難以表達也難以得到滿足等突出問題。

由于區(qū)域性公共服務外部效應的溢出性，各級、各類政府在提供公共服務時容易陷入“獵鹿困境”，區(qū)域公共產(chǎn)品供應出現(xiàn)困境、供給不足，這對我國當前區(qū)域公共服務一體化建設提出挑戰(zhàn)。目前區(qū)域公共服務供給面臨以下主要矛盾：公共服務的多樣性需求與公共服務的嚴重短缺和資源配置不合理之間的矛盾；公共服務的供給主體單一性與多元市場經(jīng)濟供給主體之間的矛盾；管理主體交叉性與構建“大部制”之間的矛盾；供給方式的分散性與公共服務的“無縫隙”需求之間的矛盾。

（三）完善府際間公共服務供給的實現(xiàn)途徑。完善公共服務供給尤其是府際公共服務具有非常大的意義，創(chuàng)新公共服務的供給策略應該從三個方面展開：一是轉(zhuǎn)變府際間公共服務供給的理念；二要完善區(qū)域政府間公共服務供給的具體機制；三是構建多元主體合作供給的模式。

政府在區(qū)域公共服務供給中扮演最主要的角色，徐君君（2010）在《區(qū)域公共物品政府供給的博弈分析》中指出政府博弈行為對公共物品供給的影響，并提出要通過訂立合同約束政府行為并且樹立政府間不斷博弈和互相信任的觀念，同時還應該加強和完善政府之間的信息交流和利益表達機制。王佃利和任宇波教授（2009）則從政府創(chuàng)新合作機制的角度出發(fā)，提出具體的創(chuàng)新路徑可以從利益表達、跨區(qū)域合作、制度化建設以及績效考核這四個方面進行。政府是處理和解決府際間公共服務供給問題的主體，走出困境的重點在于加強府際合作（尤其是地方政府合作）。地方政府間必須建立伙伴關系，合力配置和整合資源和行動，以發(fā)揮地方政府提供服務的合力，提高地方政府公共服務和社會管理的能力。

市場是除政府之外的又一個提供公共服務的重要主體，市場營利組織可以根據(jù)市場的具體需求，以營利為目的的提供基礎設施、文化教育、醫(yī)療等準公共物品，既能克服政府部門供給公共服務的低效率和高成本的弊端，又能實現(xiàn)較高的收益。發(fā)揮市場組織提供公共服務的優(yōu)越性是創(chuàng)新府際間公共服務供給的重要途徑之一。杜洪壯（2010）在《地方服務的多元供給》中指出要進行社會資源的多元化整合，對于市場的營利性組織，要促進公共服務資金投入，完善公共服務競爭網(wǎng)絡，提高供給公共服務的效率?？傊?，完善府際間公共服務供給的實現(xiàn)路徑是綜合發(fā)揮多個供給主體的優(yōu)越性和合力。

四、目前研究存在的一些問題

從當前國內(nèi)學者們已經(jīng)取得的成果來看，不僅為中國府際間公共服務供給研究提供了豐富的理論解釋，也為促進府際間公共服務供給的高效率追求提供了有價值的理論指導。但是，目前的研究仍有大量亟待拓展和深化的空間。

在縱向關系上，府際間公共服務供給方面的研究較少，相關研究主要在于爭論政府間集權和分權的問題，以及對于“央地關系”中財稅關系的探討，研究僅能涉及比較宏觀的淺層次的公共服務提供權責的分析。

在橫向關系上，府際間公共服務供給的研究以區(qū)域和城市群公共產(chǎn)品的提供為主，涉及相對較廣的研究范圍，但大多換湯不換藥，提出的問題亦大同小異，解決措施的可實施性不強。研究忽視了對地方政府職能的重塑，也忽視了地方政府間合作對公共利益的背離。同時，研究缺乏對微觀個案的具體分析，現(xiàn)實應用價值不大。

五、結語

隨著社會公共事務越來越復雜以及地區(qū)之間交流越來越多，府際關系、府際管理成為研究的熱點問題，研究涉及到整體性治理、協(xié)作政府、網(wǎng)絡化治理等當前研究較為熱門的討論內(nèi)容。府際間公共服務供給是府際管理的重要內(nèi)容，直接影響府際管理的效率。提高我國府際間公共服務的供給效率，發(fā)揮資源的規(guī)模效應和集聚效應，是促進區(qū)域合作治理、促進整體性和協(xié)作性治理的重要內(nèi)容之一。然而由于府際間公共服務的具體特征，其較大的轄區(qū)外溢性使得府際間公共服務提供存在供給不足和供給過剩的問題。解決府際間公共服務供給問題尤其是區(qū)域公共服務供給問題的重點在于加強府際合作，同時也應發(fā)揮市場營利組織和志愿性非營利組織的優(yōu)勢。

主要參考文獻：

［1］殷婷婷.區(qū)域公共物品供給困境及對策選擇研究［D］.山東大學，2010.

［2］吳博.霧霾協(xié)同治理的府際合作研究［D］.華中師范大學，2014.

［3］王惠娜.區(qū)域合作困境及其緩解途徑——以深莞惠界河治理為例［J］.中國行政管理，2014.1.

［4］張緊跟.論國家治理體系現(xiàn)代化視野中的珠三角地方政府創(chuàng)新［J］.學術研究，2015.2.

［5］張緊跟.從抗爭性沖突到參與式治理：廣州垃圾處理的新趨向［J］.中山大學學報（社會科學版），2014.4.

［6］任維德，喬德中.城市群內(nèi)府際關系協(xié)調(diào)的治理邏輯：基于整體性治理［J］.內(nèi)蒙古師范大學學報（哲學社會科學版），2011.2.

［7］錢海梅.“合作共贏”與“集體行動邏輯”——關于區(qū)域公共服務“獵鹿困境”的探討［J］.學術界，2009.2.

D 63

A