農(nóng)地抵押制度創(chuàng)新問(wèn)題探討

黃延廷，劉昕瑜

（河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng)453007）

農(nóng)地抵押是農(nóng)地金融化的核心和基礎(chǔ)，而農(nóng)地金融具有聚集資金、分散風(fēng)險(xiǎn)和配置土地資源的功能，是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。因而，研究我國(guó)農(nóng)地抵押及其制度創(chuàng)新對(duì)我國(guó)農(nóng)地金融的發(fā)展及至農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化都有著重要的意義。

一、農(nóng)地抵押制度的現(xiàn)狀考察

我國(guó)的農(nóng)地抵押制度主要體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律文件當(dāng)中。

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：以其他方式諸如招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等承包的農(nóng)村土地，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)（第49條）；而以家庭承包方式取得的農(nóng)村土地只能以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)（第32條）。從這里可以看出，家庭承包的土地不得抵押。究其立法原意是說(shuō)，如果允許這類土地抵押，一旦出現(xiàn)到期不能還貸，銀行方肯定要行使抵押權(quán)，這樣農(nóng)民就喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民及其家庭就失去了生活保障，社會(huì)的和諧、安定問(wèn)題就會(huì)應(yīng)然而生［1］。其后農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》也只規(guī)定以其他承包方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押融資，而對(duì)家庭承包的土地抵押?jiǎn)栴}卻不做任何規(guī)定。眾所周知，國(guó)務(wù)院部委所制定的管理法是重要的行政法規(guī)，屬于公法的范疇，公法有一大原則，法無(wú)規(guī)定則禁止，那么，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)家庭承包的土地抵押不做任何規(guī)定就等于說(shuō)此類土地不得抵押。最高法《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》則明確強(qiáng)調(diào)，以承包土地進(jìn)行抵押的，此行為無(wú)效，并應(yīng)追究過(guò)錯(cuò)方的民事責(zé)任（第12條）。對(duì)抵押認(rèn)定無(wú)效并要求有過(guò)錯(cuò)的當(dāng)事人承擔(dān)損害賠償責(zé)任，是非常嚴(yán)厲的禁止性條款。

《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)地抵押的表述是，以招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押（第180條），而耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押（第184條，此規(guī)定與《擔(dān)保法》第37條第2項(xiàng)的規(guī)定大體一致）。從中可以看出，農(nóng)民家庭承包的土地并非全部在禁止抵押之列，只要不是耕地，即使是家庭承包的，也應(yīng)該是可以抵押流轉(zhuǎn)的。比如說(shuō)林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，雖是以家庭承包的方式取得的，但它并非耕地，不涉及糧食及其他基本保障安全，就應(yīng)該可以抵押。

根據(jù)以上所述，對(duì)于農(nóng)地抵押?jiǎn)栴}，我國(guó)現(xiàn)行法的制度設(shè)計(jì)如下：（1）對(duì)于非以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言（以其他方式取得），由于其權(quán)利主體沒(méi)有身份限制，任何單位和個(gè)人依招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)交易的方式均可取得此類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，既然如此，其權(quán)利主體當(dāng)然也完全可以依市場(chǎng)交易規(guī)則處分權(quán)利，包括將取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押到銀行貸款。（2）對(duì)于以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，雖然《農(nóng)村土地承包法》等法律均未明確允許權(quán)利主體以之設(shè)定抵押權(quán)，但就《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)地抵押的規(guī)定來(lái)看，它明令禁止抵押的僅是耕地上設(shè)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于《物權(quán)法》基本上屬于私法規(guī)范，根據(jù)私法上的一大原則——法不禁止即自由，那么非耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即可設(shè)定抵押權(quán)。再者，在《物權(quán)法》的盡量放松、放寬抵押物范圍管制的立法思想指導(dǎo)之下，也可得出“非耕作土地上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均可抵押”的結(jié)論［2］。

農(nóng)戶家庭的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)禁止抵押的制度現(xiàn)狀大體上宣告了農(nóng)地抵押的非法性，因?yàn)檗r(nóng)村土地最主要的就是耕地，它是我國(guó)農(nóng)業(yè)的根基、農(nóng)民的依靠，承擔(dān)著我國(guó)糧食安全的重大責(zé)任。立法禁止農(nóng)地抵押實(shí)質(zhì)上是漠視了農(nóng)民發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)以及進(jìn)行非農(nóng)經(jīng)營(yíng)的資金的強(qiáng)烈需要，進(jìn)而侵害了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的完整性，影響了農(nóng)民收入的提高。所以，農(nóng)地抵押制度亟須創(chuàng)新，即法律應(yīng)當(dāng)允許所有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包括農(nóng)民的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資。

二、農(nóng)地抵押制度的創(chuàng)新法理

（一）農(nóng)地抵押與農(nóng)地承擔(dān)社會(huì)保障功能并不存在必然的矛盾

從應(yīng)然的權(quán)利和公正的法理來(lái)講，農(nóng)地權(quán)利與社會(huì)保障義務(wù)并不存在必然的關(guān)聯(lián)，因?yàn)檗r(nóng)地權(quán)利本質(zhì)上屬于一項(xiàng)私權(quán)，其出發(fā)點(diǎn)與歸宿是保護(hù)農(nóng)民的利益，而社會(huì)保障本質(zhì)上屬于一項(xiàng)公法上的國(guó)家和社會(huì)對(duì)全體公民的義務(wù)。可是，由于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的國(guó)家和社會(huì)義務(wù)長(zhǎng)期虛置，致使農(nóng)地權(quán)利上的社會(huì)保障替代功能成為一種事實(shí)狀態(tài)。即便如此，農(nóng)地抵押與農(nóng)地的社會(huì)保障功能也不必然矛盾。

首先，農(nóng)民作為一般經(jīng)濟(jì)人的理性［3］，以及農(nóng)地抵押契約雙方行為的性質(zhì)，使得農(nóng)地抵押不會(huì)那么輕易發(fā)生。從農(nóng)村土地信息的擁有量來(lái)說(shuō)，農(nóng)民比政府擁有的更多、更直接，因此也就更懂得權(quán)衡農(nóng)地抵押的風(fēng)險(xiǎn)與收益，農(nóng)民會(huì)對(duì)農(nóng)地抵押?jiǎn)栴}慎之又慎的。另外，農(nóng)地抵押行為是農(nóng)民與金融機(jī)構(gòu)雙方簽訂合同的行為，其間肯定要經(jīng)歷一個(gè)討價(jià)還價(jià)、相互博弈的過(guò)程，農(nóng)民的土地抵押沖動(dòng)會(huì)不斷被金融機(jī)構(gòu)的理性行為所警醒、所制約，最后的農(nóng)地抵押決定也就成了近乎理性的行為。其次，農(nóng)地資產(chǎn)權(quán)能的多少與農(nóng)地價(jià)值的關(guān)系是一種正比例的關(guān)系（全能越多、其價(jià)值越高），允許農(nóng)地抵押就豐富了農(nóng)地的權(quán)能，農(nóng)地的價(jià)值也會(huì)大大提升，農(nóng)地價(jià)值提高后對(duì)農(nóng)民的保障能力也會(huì)相應(yīng)的提高。反之，如果農(nóng)地不能抵押，另一方交易主體對(duì)農(nóng)地價(jià)值的預(yù)期較低，農(nóng)地的交易機(jī)會(huì)就會(huì)越來(lái)越少，這樣它的交換價(jià)值也會(huì)越來(lái)越低，農(nóng)地的社會(huì)保障能力肯定只會(huì)降低而不可能上升。如此看來(lái)，不允許農(nóng)地抵押或者嚴(yán)厲禁止農(nóng)地抵押，反而會(huì)弱化、降低農(nóng)地對(duì)于農(nóng)民的保障能力。

（二）農(nóng)地抵押對(duì)于農(nóng)民金融權(quán)利的發(fā)展極具價(jià)值

在古代，就存在比較初級(jí)的農(nóng)地金融形態(tài)，我國(guó)在唐代時(shí)開(kāi)始出現(xiàn)農(nóng)地金融形態(tài)，到了宋朝，王安石變法正式開(kāi)啟了農(nóng)地抵押貸款行為，從那以后，我國(guó)的錢莊業(yè)獲得較大的發(fā)展，到了明朝和清朝，尤其是清朝中后期，農(nóng)地抵押貸款也就成為錢莊商業(yè)性貸款的一種形式。至近代，在德國(guó)、意大利、法國(guó)等歐洲國(guó)家，農(nóng)地金融的發(fā)生就成為一種普遍現(xiàn)象。20世紀(jì)以來(lái)，各國(guó)的農(nóng)地金融向著農(nóng)民政策金融、農(nóng)民合作金融以及商業(yè)性金融多種形式并存的形態(tài)發(fā)展，農(nóng)民的農(nóng)地金融權(quán)利以此便獲得了新生。1949年以后，我國(guó)的農(nóng)村金融主要表現(xiàn)為有限的國(guó)家金融，農(nóng)民的金融權(quán)利被政府干預(yù)色彩所遮掩，故而發(fā)育嚴(yán)重不足。上個(gè)世紀(jì)80年代之后，我國(guó)農(nóng)民市場(chǎng)主體地位逐漸得以確立，農(nóng)民的金融權(quán)利有了長(zhǎng)足的發(fā)展，比如1983年與1984年的中央一號(hào)文件以及1994年《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994－2000年）》加大金融扶貧力度以后農(nóng)民政策性金融權(quán)利得到了初步發(fā)育。但是，自從《商業(yè)銀行法》頒布以后，農(nóng)村金融則出現(xiàn)了泛商業(yè)化的趨勢(shì)，農(nóng)村地區(qū)的合作金融與政策金融停滯不前。例如，農(nóng)村眾多的合作銀行為了追逐更高、更穩(wěn)的利潤(rùn)往往不給與農(nóng)民貸款，而農(nóng)村政策性銀行也在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中因牟利而頻頻偏離政策金融的軌道。既然農(nóng)村金融商業(yè)化已不可逆，我們就應(yīng)該為其發(fā)展提供便利的條件。農(nóng)村商業(yè)金融發(fā)展的前提就是市場(chǎng)能夠提供范圍廣大、數(shù)量充足而且價(jià)值也比較合適的有效擔(dān)保物，而我國(guó)現(xiàn)行法律不允許農(nóng)民以自己最重要的財(cái)產(chǎn)——承包地抵押貸款，這就妨礙了農(nóng)民的土地金融權(quán)利向商業(yè)金融權(quán)利方向的發(fā)育、發(fā)展。這樣，農(nóng)地抵押制度的深化改革就成了農(nóng)民金融權(quán)利發(fā)展進(jìn)程中關(guān)鍵的步驟。

（三）農(nóng)地抵押關(guān)系的私人性質(zhì)本質(zhì)上排斥國(guó)家的干預(yù)與管制

從法律體系以及利益屬性來(lái)看，農(nóng)地抵押關(guān)系是一種私法關(guān)系和私益關(guān)系，私法應(yīng)該自治，所以應(yīng)該交給市場(chǎng)去調(diào)節(jié)，農(nóng)地抵押的法律規(guī)范的性質(zhì)應(yīng)該是任意性法律規(guī)范而非強(qiáng)行性法律規(guī)范［4］。在我國(guó)農(nóng)村，大部分的土地都是各級(jí)農(nóng)民集體組織所有（包括鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)民集體、村級(jí)農(nóng)民集體、組級(jí)農(nóng)民集體），農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為農(nóng)民集體組織享有土地的所有權(quán)與農(nóng)民個(gè)體享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的狀態(tài)。在這一權(quán)利結(jié)構(gòu)中，農(nóng)地抵押關(guān)系的當(dāng)事人是金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)民集體組織與農(nóng)民這三方，一般情況下，國(guó)家是不能以土地私權(quán)主體的身份介入到這一關(guān)系之中的。當(dāng)然，這并不是絕對(duì)的，國(guó)家在特殊情況下也可以進(jìn)入，其唯一理由應(yīng)該是這種農(nóng)地抵押關(guān)系已經(jīng)牽涉到社會(huì)整體的公共利益，比如，當(dāng)它牽涉到國(guó)家糧食安全或者農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等社會(huì)的公共利益之時(shí)，政府就得以公權(quán)力主體的身份介入其中以防不測(cè)，在這一情況之外，國(guó)家干預(yù)農(nóng)地抵押關(guān)系就是不正當(dāng)?shù)?、不合理的甚至是非法的。所以，近代各?guó)物權(quán)立法特別是法國(guó)、德國(guó)、日本都對(duì)政府隨意干預(yù)農(nóng)地抵押關(guān)系進(jìn)行了嚴(yán)格限制。我國(guó)在依法治國(guó)、不斷完善現(xiàn)行法律制度的當(dāng)下，應(yīng)該廢除法律中直接禁止農(nóng)地抵押的規(guī)范，放棄國(guó)家管制，而將農(nóng)地抵押這種私人性質(zhì)的關(guān)系交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)去解決，從而使農(nóng)村法治狀態(tài)走上正軌［5］。

三、農(nóng)地抵押制度的創(chuàng)新可行性

（一）開(kāi)明的政策和開(kāi)放的法律從根本上奠定了農(nóng)地抵押制度創(chuàng)新的可行性

黨的十七屆三中全會(huì)《決定》中開(kāi)創(chuàng)性地指出，我國(guó)廣大農(nóng)村要建立多方參與、市場(chǎng)運(yùn)作的信貸擔(dān)保機(jī)制，并努力拓寬有效擔(dān)保物的范圍。十八屆三中全會(huì)《決定》又進(jìn)一步指出：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地抵押、擔(dān)保等權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！敝泄仓醒搿?guó)務(wù)院于2014年初印發(fā)的中央一號(hào)文件再次提出要“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，要建立相應(yīng)的實(shí)施辦法與保障機(jī)制。允許農(nóng)地抵押的政策如此緊鑼密鼓地出臺(tái)，顯示了我國(guó)政府對(duì)此問(wèn)題的開(kāi)明態(tài)度，預(yù)示著我國(guó)農(nóng)地抵押制度在立法上的完善和創(chuàng)新即將到來(lái)。正如有的學(xué)者所言，政治進(jìn)步多少，法律就會(huì)改進(jìn)多少。而且，這種情況（政策在前，法律緊隨其后）應(yīng)該說(shuō)也為我國(guó)之前的歷史所證實(shí)。比如黨的十一屆三中全會(huì)《決定》提出要進(jìn)行農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度的改革，1980年鄧小平同志在一次重要談話中肯定了“大包干”的做法，1982年的中央一號(hào)文件明確指出包產(chǎn)到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。隨后不久，農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度就被規(guī)定于《民法通則》、寫進(jìn)《憲法》當(dāng)中。

再者，從我國(guó)法律的開(kāi)放性也可預(yù)見(jiàn)允許農(nóng)地抵押的立法即將面世。我國(guó)法律一直隨著時(shí)代的變遷、社會(huì)的進(jìn)步而不斷豐富、完善。比如，我國(guó)1982年憲法和《民法通則》對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本持否定態(tài)度，1988年的《憲法修正案》則開(kāi)始解凍，至《農(nóng)村土地承包法》的頒布，就有了轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換等明確的流轉(zhuǎn)形式，之后的物權(quán)法又對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)做了一定改進(jìn)。我國(guó)法律在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的穩(wěn)妥推進(jìn)、逐步開(kāi)放給農(nóng)地抵押留下了空間和良機(jī)。

（二）各地成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明了我國(guó)農(nóng)地抵押制度創(chuàng)新是有基礎(chǔ)的、可行的

從20世紀(jì)80年代末期以來(lái)，各地出現(xiàn)了很多的農(nóng)地抵押試驗(yàn)?zāi)Ｊ剑m有一些失敗的教訓(xùn)，但也不乏成功的經(jīng)驗(yàn)。比如近幾年云南省文山自治州的地方金融機(jī)構(gòu)便與欲貸款而且信譽(yù)在當(dāng)?shù)乇容^好的農(nóng)戶簽訂農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押協(xié)議，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被抵押的情況在當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)機(jī)構(gòu)登記、確認(rèn)之后，金融機(jī)構(gòu)便給農(nóng)戶發(fā)放貸款。由于貸款的數(shù)額不是太大且期限較短（1－3年的較多），多數(shù)農(nóng)戶都能如期還款，取消抵押。對(duì)于少數(shù)無(wú)力償還貸款的農(nóng)戶，當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)就暫時(shí)收取其抵押的土地，轉(zhuǎn)租給其他經(jīng)營(yíng)能力較強(qiáng)的農(nóng)戶耕種，金融機(jī)構(gòu)在收取若干年土地租金，付清貸款人全部貸款本息后，再將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸還貸款人。再如福建三明模式。明溪縣以山坡地為主，農(nóng)戶們長(zhǎng)期以來(lái)在山坡地上種植糧食產(chǎn)量較低、效益不好。2007年，一些農(nóng)戶們就把這些山坡地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給某一農(nóng)林企業(yè)。而此一企業(yè)欲加大投入在山坡地上種植紅豆杉，但資金不足，于是就在當(dāng)?shù)卣臓款^下以這些土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押向當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村信用合作社貸了一筆資金，這筆資金投入生產(chǎn)后當(dāng)年這些土地的經(jīng)濟(jì)效益就增長(zhǎng)了150%。隨后明溪縣總結(jié)這一經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了《明溪縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)辦法》，規(guī)定抵押人可以是農(nóng)戶也可以是公司，抵押權(quán)人是金融機(jī)構(gòu)。抵押權(quán)人和抵押人在達(dá)成土地抵押合意以后，要在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)管理部門備案，還必須到相關(guān)部門對(duì)貸款事項(xiàng)進(jìn)行登記。貸款數(shù)額不能超過(guò)土地估值的80%。如果抵押人到期不能償還債務(wù)，抵押權(quán)人可以通過(guò)拍賣、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)這些土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。再如江西等省的聯(lián)合抵押模式。其具體構(gòu)造是，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)設(shè)立農(nóng)民經(jīng)營(yíng)協(xié)會(huì)，農(nóng)民們必須以自家一定數(shù)量的且質(zhì)量較好的土地入股才能成為協(xié)會(huì)的會(huì)員。協(xié)會(huì)的會(huì)員可以以入股的這一土地作為抵押向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，但需要協(xié)會(huì)作為保證人。如果貸款人不能按期還款，由協(xié)會(huì)代為還款，而被抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須交由協(xié)會(huì)處置。協(xié)會(huì)一般會(huì)把這一土地出租給其他的成員耕種（成員有優(yōu)先承租權(quán)），待這一土地的租賃收益還清協(xié)會(huì)代為償還的款項(xiàng)之后，這一土地才能回歸原貸款人。由于土地的質(zhì)量較好且內(nèi)部成員也更加照顧、體恤一些，這一土地的租賃費(fèi)往往較高，所以這一土地脫離貸款人也不會(huì)太久。

這些模式在不同程度上都解決了農(nóng)村、農(nóng)民的融資難問(wèn)題，促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展，其中的做法、規(guī)則不乏我國(guó)農(nóng)地抵押立法吸取之處［6］。

四、農(nóng)地抵押制度的創(chuàng)新路徑

我國(guó)應(yīng)基于比較成熟的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在相關(guān)政策和理論的指導(dǎo)下，進(jìn)行農(nóng)地抵押制度的改革和創(chuàng)新。

（一）農(nóng)地抵押的設(shè)定規(guī)則

1.允許抵押人以自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包括耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為自己的債務(wù)提供擔(dān)保。在各地的農(nóng)地抵押實(shí)踐中，有的地方允許自己的土地為別人債務(wù)設(shè)定抵押。我們以為，農(nóng)民的土地特別是他們的耕地在很大程度上還承擔(dān)著他們社會(huì)保障的（替代）功能（雖不應(yīng)如此但事實(shí)如此），所以在農(nóng)地抵押時(shí)，不能完全適用一般抵押的交易規(guī)則（抵押人不限定為借款人），此類農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押旨在滿足承包土地的農(nóng)民自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資金需求，不宜擴(kuò)大到他人債務(wù)，否則，他們就有失去基本生活保障的風(fēng)險(xiǎn)［7］。

2.可以規(guī)定設(shè)定抵押的農(nóng)地限額，禁止以全家所有的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押。對(duì)設(shè)定抵押權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否作出限額規(guī)定，取決于土地的類型。如果是“四荒”土地，則其上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以全部抵押，不必規(guī)定設(shè)定抵押的限額，因?yàn)槠渖匣静桓街r(nóng)民的社會(huì)保障功能；如果是農(nóng)民家庭承包的耕地，則必須要考慮預(yù)留一部分以作為農(nóng)戶家庭未來(lái)的基本生活保障。對(duì)于限定的數(shù)額，應(yīng)是靈活性規(guī)定，以便各地根據(jù)各地的情況具體設(shè)計(jì)。

3.農(nóng)地抵押權(quán)應(yīng)以登記為生效要件?！段餀?quán)法》在規(guī)定荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（以其他承包方式取得）抵押融資時(shí)，要求債權(quán)人的抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立、自登記時(shí)生效。那么，在家庭承包的耕地上設(shè)定抵押權(quán)時(shí)，根據(jù)邏輯相統(tǒng)一的原則，當(dāng)然應(yīng)該采取與荒地抵押相同的規(guī)則，即以登記為生效要件。

（二）農(nóng)地抵押的實(shí)現(xiàn)規(guī)則

1.農(nóng)地抵押當(dāng)事人可以協(xié)議以拍賣、變賣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地抵押權(quán)。首先應(yīng)該說(shuō)明的是，這里為什么不提以折價(jià)的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地抵押權(quán)（一般抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式有三，即折價(jià)、拍賣和變賣抵押財(cái)產(chǎn)）？這是因?yàn)?，如果融資機(jī)構(gòu)以協(xié)議折價(jià)的方式獲得了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于立法對(duì)其設(shè)立目的的限制（尤其是“不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資”的規(guī)定），使其無(wú)法行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不能行使土地權(quán)利獲得收益，何必要得到這一權(quán)利呢？再者，在當(dāng)事人協(xié)議拍賣、變賣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，是否應(yīng)參照農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的規(guī)則，受讓方必須是“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”（《農(nóng)村土地承包法》第41條）呢？我們給出的答案是否定的。一是因?yàn)榇艘幌薅ㄒ扬柺芊亲h，這會(huì)限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的對(duì)象，妨礙農(nóng)地價(jià)值的發(fā)現(xiàn)；二是因?yàn)檗r(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)與農(nóng)地轉(zhuǎn)讓在性質(zhì)上有著根本的不同，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓是自愿性的，而農(nóng)地抵押的實(shí)現(xiàn)則是強(qiáng)制性的，也就是抵押財(cái)產(chǎn)的價(jià)值必須實(shí)現(xiàn)以償還抵押權(quán)人的資金，這里抵押權(quán)人的利益是法律要重點(diǎn)保護(hù)的，為了便于實(shí)現(xiàn)抵押農(nóng)地的價(jià)值，農(nóng)地受讓人的資格就要適當(dāng)放松一些。

2.如果拍賣、變賣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不適當(dāng)，可以采取強(qiáng)制管理的方法實(shí)現(xiàn)農(nóng)地抵押權(quán)。拍賣、變賣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不適當(dāng)是指兩種情形，一是農(nóng)地抵押的各方當(dāng)事人對(duì)于拍賣、變賣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)達(dá)不成協(xié)議；二是即使達(dá)成協(xié)議，但農(nóng)民喪失農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后其一家人的生活確實(shí)存在著較大的問(wèn)題（農(nóng)村這種硬氣漢還不少，欠人家錢砸鍋賣鐵也得還，大不了拉著一家人出去討飯，這應(yīng)是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)“無(wú)信不立”的精神和價(jià)值的傳承），這種拍賣、變賣也不恰當(dāng)。采取強(qiáng)制管理的方法實(shí)現(xiàn)農(nóng)地抵押權(quán)是指把所抵押農(nóng)地委托給他人管理，農(nóng)地的原權(quán)（所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）并不改變，僅以管理人管理所得的收益使金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)得以優(yōu)先受償。在比較法上，強(qiáng)制管理的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式越來(lái)越被重視［8］。例如，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，德國(guó)為保障其農(nóng)莊經(jīng)濟(jì)的健康、平穩(wěn)發(fā)展，其國(guó)家法律就創(chuàng)造了強(qiáng)制管理這種實(shí)行方式。此后，歐美各國(guó)相繼仿效。本世紀(jì)初，日本的相關(guān)法律在變賣、拍賣等程序之外也新設(shè)了強(qiáng)制管理的程序，也引進(jìn)了收益管理型的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)制度。在我國(guó)漸進(jìn)式、平穩(wěn)式的農(nóng)地制度改革進(jìn)程中，這種方式非常適合農(nóng)地抵押的實(shí)現(xiàn)。這里應(yīng)注意的是，管理人最好是官方或半官方性質(zhì)的農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)；管理的方式最好是把這些土地出租、轉(zhuǎn)包給實(shí)行現(xiàn)代化生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)組織，這樣可以獲取最高收益，能在最短的年限內(nèi)還清貸款，使土地盡快回到農(nóng)民手中。

［1］何寶玉.《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》釋義及實(shí)用指南［M］.北京：中國(guó)民主法制出版社，2002：90－91.

［2］高圣平.農(nóng)地金融化的法律困境及出路［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014（8）.

［3］西奧多·W.舒爾茨.改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)［M］.梁小民，譯.北京：商務(wù)印書館，1987：68－155.

［4］左平良.農(nóng)地抵押的法理考量——超越物權(quán)法的思考［J］.湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2012（5）.

［5］陳浩天.農(nóng)村公共服務(wù)：基層政府治理的民生意蘊(yùn)［J］.行政科學(xué)論壇，2014（2）.

［6］郭繼.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)踐困境與現(xiàn)實(shí)出路——基于法社會(huì)學(xué)的分析［J］.法商研究，2010（5）.

［7］邢軍.積極搭建農(nóng)民工城市融入的文化平臺(tái)［J］.江淮論壇，2014（1）.

［8］房紹坤.論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度構(gòu)建［J］.法學(xué)家，2014（2）.