農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整建議

□文/王曉征

（鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院 河南·新鄭）

一、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的原因

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下進(jìn)行的，改革開放以來特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻的變化，特別是人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了一些新情況，農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式、思想觀念、行為習(xí)慣與以往大為不同?？偟膩碚f，農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整順應(yīng)了這種變化。

（一）農(nóng)村學(xué)齡人口減少的必然結(jié)果。自上世紀(jì)70年代以來，我國(guó)大力推行計(jì)劃生育政策，到90年代中后期，由于計(jì)劃生育政策的落實(shí)，農(nóng)村人口出生率穩(wěn)中趨降，而城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，使得農(nóng)村學(xué)齡青少年進(jìn)一步減少。隨著農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村學(xué)齡人口的減少，農(nóng)村生源持續(xù)下降，許多村辦小學(xué)早已難以為繼。因此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的以行政區(qū)劃分為基礎(chǔ)的學(xué)校布局，已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢(shì)的需要，按人口規(guī)模和轉(zhuǎn)移趨勢(shì)規(guī)劃學(xué)校布局就成為一種必然。

（二）地方政府追求效益的結(jié)果。2001年國(guó)家開始推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，很重要的一項(xiàng)便是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資。稅費(fèi)改革之后，隨著農(nóng)業(yè)附加稅、農(nóng)村集資等的廢除，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入大幅減少。同時(shí)，國(guó)家確立了“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，鄉(xiāng)村兩級(jí)不再負(fù)擔(dān)農(nóng)村教育的投入，原本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的教育事權(quán)和財(cái)權(quán)收歸縣級(jí)，農(nóng)村教師工資由縣級(jí)財(cái)政撥付。然而，由于教育投入機(jī)制尚未建立，加之縣財(cái)政不足，致使農(nóng)村義務(wù)教育資金投入普遍減少，基本辦學(xué)條件得不到保證，尤其是農(nóng)村中小學(xué)教師的工資和危房改造都面臨窘境。迫于財(cái)政壓力，縣級(jí)以上的政府傾向于通過調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局的方式集中教育資源，提高辦學(xué)效率與效益。

（三）優(yōu)化教育資源配置的必然選擇。隨著義務(wù)教育的逐漸普及，在子女“有學(xué)上”的需求得到滿足之后，農(nóng)民群眾“上好學(xué)”的愿望日益強(qiáng)烈，黨和政府正在努力滿足這種訴求。2001年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》明確要求，“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對(duì)集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并”。同時(shí)提醒，“在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn)，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)”。與此同時(shí)，國(guó)家也出臺(tái)了一系列措施支持農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展，各地針對(duì)農(nóng)村適齡人口減少、農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)教育成本高、教育質(zhì)量難以得到保證的現(xiàn)實(shí)，有計(jì)劃地整合、撤并了一批學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)。

二、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的影響

通過中小學(xué)布局調(diào)整，把一些教學(xué)質(zhì)量不高、生源不足的教學(xué)點(diǎn)撤并到中心學(xué)校，把有限的教育資源集中起來，從而避免了過去分散辦學(xué)時(shí)普遍存在的教育資源利用效率低下的問題，一定程度上提高了農(nóng)村辦學(xué)的規(guī)模和效益，促進(jìn)了師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和素質(zhì)的優(yōu)化，提升了辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化水平和教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)教育的均衡發(fā)展，但盲目的撤并學(xué)校也帶來了不少負(fù)面影響。

（一）交通安全隱患加大，加重農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。根據(jù)審計(jì)署對(duì)全國(guó)

1，185個(gè)縣的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果來看，2006～2011年有833個(gè)（占70%）縣的學(xué)校平均服務(wù)半徑有所增大，其中初中、小學(xué)的服務(wù)半徑增幅分別為26%、43%，平均達(dá)到8.34公里、4.34公里；特別是西部地區(qū)270個(gè)縣的初中、小學(xué)服務(wù)半徑增幅分別為47%、59%，平均達(dá)到14.35公里和6.09公里。調(diào)整后的中小學(xué)校服務(wù)半徑大幅度增加，隨之而來的便是交通問題。在審計(jì)署重點(diǎn)調(diào)查的1，185個(gè)縣中，截至2011年底，有288個(gè)縣的1，702 所學(xué)校配置了校車。但是，這些校車中的70%存在年檢不合格、駕證不相符、無專職管理人員、無逃生錘等安全問題。同時(shí)，學(xué)校布局調(diào)整后，部分農(nóng)村地區(qū)學(xué)生上學(xué)路途變遠(yuǎn)，交通、寄宿等教育支出也隨之增加，致使這些家庭的經(jīng)濟(jì)情況更加緊張，尤其是農(nóng)村多子女家庭的教育開支驟然增加，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

（二）農(nóng)村中小學(xué)輟學(xué)率上升。21世紀(jì)教育研究院發(fā)布的《農(nóng)村教育布局調(diào)整十年評(píng)價(jià)報(bào)告》顯示，2000～2010年，農(nóng)村小學(xué)減少22.94萬所，減少了52.1%，教學(xué)點(diǎn)減少11.1 萬個(gè)，減少了6 成，農(nóng)村初中減少1.06 萬所，減幅超過20%。大規(guī)模撤點(diǎn)并校，客觀上造成了部分學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難等問題。受就學(xué)距離遠(yuǎn)和負(fù)擔(dān)重影響，一些地區(qū)學(xué)生實(shí)際輟學(xué)人數(shù)上升幅度較大（主要集中在初中學(xué)校），重點(diǎn)核實(shí)的52個(gè)縣1，155 所學(xué)校，輟學(xué)人數(shù)由2006年的3，963 人上升到2011年的8，352人，增加了1.1倍。

（三）部分中心學(xué)校質(zhì)量難以保證。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的本意是通過合理的撤并，提高中心學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。但是，由于一些地方政府盲目撤點(diǎn)并校，導(dǎo)致出現(xiàn)各種問題，學(xué)校的教育質(zhì)量也很難得到保證。一是班額嚴(yán)重超標(biāo)。通過撤并大批的村小和教學(xué)點(diǎn)，學(xué)生大量集中在一些城鎮(zhèn)學(xué)校或中心學(xué)校，但這些學(xué)校擴(kuò)建或新建速度往往跟不上撤并的速度，導(dǎo)致學(xué)校班額嚴(yán)重超標(biāo)，教學(xué)設(shè)備也明顯不足。許多在超大班額就學(xué)的學(xué)生，學(xué)習(xí)成績(jī)反而出現(xiàn)了下降；二是教師工作繁重，無暇顧忌自身素質(zhì)的提高。撤點(diǎn)并校后，班額的陡增不僅加重了教師教育教學(xué)的負(fù)擔(dān)，也加大了教師的身心壓力，大大壓縮了教師學(xué)習(xí)提高的時(shí)間；三是大部分寄宿學(xué)校條件差，配套設(shè)施滯后，管理比較混亂。大部分農(nóng)村學(xué)校的學(xué)生宿舍不附帶衛(wèi)生間和浴室，有的農(nóng)村學(xué)校學(xué)生住的是大通鋪，許多學(xué)校無力配備合格食堂。大多數(shù)學(xué)校專職管理人員偏少，由班主任和任課教師兼職負(fù)責(zé)學(xué)生的住宿管理工作，他們?nèi)狈Ρ匾呐嘤?xùn)和經(jīng)驗(yàn)，住宿管理比較混亂，存在一定的安全隱患。

三、后撤點(diǎn)并校時(shí)期的思路對(duì)策

2012年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》中要“嚴(yán)格規(guī)范學(xué)校撤并程序和行為”，“在完成農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局專項(xiàng)規(guī)劃備案之前，暫停農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并”，“堅(jiān)決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校”，“要依法規(guī)范撤并后原有校園校舍再利用工作，優(yōu)先保障當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)需要”。至此，大規(guī)模的農(nóng)村中小學(xué)撤并行為被叫停，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整進(jìn)入“后撤點(diǎn)并校時(shí)期”。然而，如何糾正盲目撤并造成的負(fù)面影響，是各地教育部門必須面對(duì)的重要課題。

（一）理性對(duì)待學(xué)校的撤并與恢復(fù)。首先，政府要有糾偏的勇氣。學(xué)校布局調(diào)整的初衷是整合教育資源、提高教育效率、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)教育公平。但在實(shí)際操作過程中，各地政府過分追求效率和經(jīng)濟(jì)效益，在少花錢、好管理的邏輯下，把撤點(diǎn)并校當(dāng)成了唯一目的，甚至是政績(jī)指標(biāo)，從而導(dǎo)致這一政策嚴(yán)重走偏。針對(duì)這種情況，教育部表示，將明確學(xué)校撤并的思路原則，慎重對(duì)待學(xué)校的撤并，充分考慮學(xué)生交通安全、寄宿學(xué)校條件等多種因素；其次，要理性糾偏，避免矯枉過正。學(xué)校布局調(diào)整要以學(xué)生為本，充分尊重和保證學(xué)生及其家長(zhǎng)的根本權(quán)益。學(xué)校的撤并與否必須征求當(dāng)?shù)囟鄶?shù)人的意見，充分考慮農(nóng)村學(xué)校及教學(xué)點(diǎn)的合理布局，優(yōu)先考慮教育的公平取向而非效率因素。因此，對(duì)確有必要恢復(fù)的村校或教學(xué)點(diǎn)，必須采取審慎的態(tài)度，嚴(yán)格依照程序予以恢復(fù)。當(dāng)然，恢復(fù)村小不是低水平的重復(fù)，更不能走回頭路，應(yīng)杜絕一哄而上，大搞恢復(fù)重建。對(duì)那些難以為繼的村小，也不能因?yàn)檎呋蜉浾摰膲毫ΧS意恢復(fù)，該撤并的還是要在科學(xué)論證的前提下予以撤并。

（二）妥善解決學(xué)校撤并后出現(xiàn)的突出問題。首先是交通安全問題。農(nóng)村中小學(xué)生往返家校所遭遇的困難，是學(xué)校布局調(diào)整后的突出問題，如不妥善解決，不僅對(duì)其身心健康和人身安全產(chǎn)生不利影響，而且可能導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育階段的輟學(xué)率上升。對(duì)于學(xué)校撤并后需要車輛接送學(xué)生上學(xué)的地區(qū)，要考慮發(fā)揮公共交通作用，改善道路通行條件，增設(shè)公交線路和班次，發(fā)放學(xué)生車貼，方便學(xué)生乘坐。公共交通不能滿足學(xué)生上學(xué)需要的地區(qū)應(yīng)創(chuàng)造條件，應(yīng)提供校車服務(wù)，保障校車安全；其次是寄宿學(xué)校面臨的問題。目前看來，農(nóng)村寄宿制學(xué)校后勤保障和配套設(shè)施不完善，管理力量嚴(yán)重缺乏，已經(jīng)成為影響中小學(xué)生學(xué)習(xí)和健康成長(zhǎng)的重要因素。因此，對(duì)于學(xué)校撤并后需要學(xué)生寄宿的地區(qū)，要加大投入力度，改善寄宿制學(xué)校的辦學(xué)條件，為寄宿制學(xué)校配備好教室、宿舍、食堂、廁所、浴室等設(shè)施和必要的管理、服務(wù)、安保人員，根據(jù)情況配備專職的生活管理人員，給予低年級(jí)學(xué)生更加細(xì)致的照料，以彌補(bǔ)親情教育的缺失。

（三）合理利用閑置的教育資源。在布局調(diào)整過程資源閑置、教師流失問題比較突出，但這又為提高農(nóng)村教育質(zhì)量、助推農(nóng)村發(fā)展提供了契機(jī)。一是可以根據(jù)實(shí)際情況推行小班化教學(xué)?？h級(jí)教育行政部門可以根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)校舍資源和師資情況，逐步推行小班化教學(xué)，這樣既可以使閑置校舍資源得到充分利用，讓流失的教師重回工作崗位，更有利于提高農(nóng)村中小學(xué)的教育質(zhì)量；二是穩(wěn)步推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化中心幼兒園建設(shè)。發(fā)展學(xué)前教育是對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的一個(gè)拓展，在當(dāng)前積極發(fā)展學(xué)前教育的大背景下，縣級(jí)教育行政部門可以將閑置的中小學(xué)校舍資源，改造擴(kuò)建成縣域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化中心幼兒園，把一部分流失的小學(xué)教師吸收到幼兒園教師隊(duì)伍，逐步提高農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育入園率；三是可以舉辦函授學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)等。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，必須培養(yǎng)一批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民，可以充分利用閑置的中小學(xué)校舍和設(shè)備，對(duì)新型農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，將部分流失的村居教師發(fā)展成為農(nóng)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)師。他們學(xué)習(xí)接受新知識(shí)、新技術(shù)快，具備將知識(shí)與技能快速的傳播的能力，多數(shù)的村居教師本就是農(nóng)民出身，在教學(xué)中與村民溝通交流比較容易，在培訓(xùn)教師不足的情況下，教師不失為培訓(xùn)新型農(nóng)民的潛在發(fā)展對(duì)象。

[1]中國(guó)教育年鑒編輯部.中國(guó)教育年鑒[M].北京：人民教育出版社，2000～2010.

[2]國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定[N].光明日?qǐng)?bào)，2001.6.15.

[3]1185個(gè)縣農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果[N].中國(guó)審計(jì)報(bào)，2013.5.3.