我國稅收征管改革思考

□文/弋桂鳳 王蓮蓮

（河北大學(xué)管理學(xué)院 河北·保定）

一、我國稅收征管的目標(biāo)和模式

（一）稅收征管目標(biāo)。我國稅收征管目標(biāo)是組織財政收入，實現(xiàn)“兩提高，兩降低”。即提高稅法遵從度和納稅人滿意度，降低稅收流失率和征納成本，進而提高稅收征管效率和管理水平。稅收征管改革明確了各部門之間的分工協(xié)作，細化了部門職能，一定程度上減少了征稅失誤和部門之間因分工不明確而相互扯皮的現(xiàn)象。

（二）稅收征管模式。我國實行的稅收征管模式是“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”34 字管理模式。其中，“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)”要求稅務(wù)主管部門和納稅人員應(yīng)明確自己的責(zé)任，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)在優(yōu)化微笑服務(wù)等外在服務(wù)的同時，注重提高征稅效率和征管質(zhì)量，簡化納稅環(huán)節(jié)，降低征納成本，優(yōu)化實質(zhì)性服務(wù)，從而提高納稅人自行申報納稅意識，減少稅收流失率，構(gòu)建和諧征納關(guān)系；“以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托”要求各稅務(wù)機關(guān)能夠?qū)崿F(xiàn)稅收信息共享，以計算機網(wǎng)絡(luò)為稅收征管的技術(shù)支持，通過計算機網(wǎng)絡(luò)強化稅收監(jiān)控，重點稽查，為納稅人提供高效，便捷的服務(wù)，提高稅法遵從度；“集中征收”要強調(diào)通過計算機網(wǎng)絡(luò)使得稅務(wù)信息和數(shù)據(jù)處理能夠高度集中，同時要盡可能簡化征納程序和成本，減少征納窗口，實現(xiàn)辦稅場所的相對集中，給納稅人帶來實質(zhì)性的便捷服務(wù)。要在計算機網(wǎng)絡(luò)為依托的基礎(chǔ)上合理規(guī)劃辦稅地點的分布，減少不必要的人力、物力浪費；“重點稽查”要在保證稅收征管效率的基礎(chǔ)上加強稽查的針對性，嚴(yán)守稅收征管的最后一道防線。加大對稅收信息真假的甄別力度和不如實申報納稅人員的懲處力度，減少稅收管理漏洞；“強化管理”則要避免稅務(wù)機關(guān)因只注重優(yōu)化服務(wù)而喪失稅收征管主動權(quán)，淡化管理意識的現(xiàn)象。

2003年進一步對其調(diào)整，強化稅源監(jiān)控，提出稅收征管“科學(xué)化和精細化”管理的總體要求。

二、我國稅收征管改革中存在的現(xiàn)實問題

（一）分工過于細化，征收效率較低。稅收征管改革明確了各部門的職責(zé)分工，但是過于細化的分工增加了納稅程序，淡化了內(nèi)部管理部門相互間的協(xié)調(diào)銜接，增加內(nèi)耗，一方面助長了那些“試圖依法納稅，但并非總是成功”人員的消極情緒；另一方面使得稅務(wù)機關(guān)負擔(dān)加重，工作量加大，使得稅收流失率提高的同時征納效率整體降低。而稅收征管改革強調(diào)從“管戶制”向“管事制”轉(zhuǎn)變，戶與事相分離，稅務(wù)主管部門重點轉(zhuǎn)向事務(wù)性工作而缺乏“管戶”要素，忽視了對稅源等基礎(chǔ)性征管工作的管理，產(chǎn)生征管漏洞。進一步導(dǎo)致稅收流失，征收效率降低。

（二）征管模式難以落實，征管效益不高。當(dāng)前，現(xiàn)行稅收征管模式受到諸多因素影響，稅收征管效益并不十分令人滿意。筆者認為“34 字”征管模式強調(diào)“納稅申報”既沒有以明文強調(diào)納稅人應(yīng)自主自覺進行納稅申報的主體地位，也沒有明確通過納稅人自主申報納稅提高稅法遵從度的目標(biāo)?！耙詢?yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)”在實踐中并沒有得到有效落實，一些稅務(wù)辦公人員和納稅人員對稅收法規(guī)的了解不到位，導(dǎo)致無法提供簡化納稅流程，降低納稅成本等實質(zhì)性服務(wù)，而只是優(yōu)化了表面的微笑服務(wù)，對提高征稅效率的作用不甚明顯。“以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托”大大提高了對計算機的依賴性，各種征納軟件的開發(fā)也增加了征納成本。“集中征收，重點稽查，強化管理”是我國現(xiàn)行征管模式的重要內(nèi)容，三者相互制衡，有序結(jié)合，是我國稅收征管改革的必然趨勢。就某一具體任務(wù)來看，提高了工作效率。但由于存在一些棘手的涉稅事項涉及眾多機構(gòu)，相互交叉重疊，而機構(gòu)間的職責(zé)范圍尚未劃分明確，三大職能分工缺乏有力的制度保障，造成各部門之間相互扯皮，推卸責(zé)任，各個環(huán)節(jié)之間缺乏有效配合和有序銜接，信息傳達機制不流暢造成信息不能及時在部門之間有效傳達，導(dǎo)致三大職能相互脫節(jié)，造成稅收流失，降低稅收征管效率。

“34 字”征管模式在強調(diào)集中征收，重點稽查，強化管理的同時，忽略了依法征收，避免浪費大量人力、物力進行重復(fù)稽查的要求，一定程度上影響了稅收征管模式充分發(fā)揮作用。由于“34 字”征管模式摒棄了傳統(tǒng)的“專管員”制度，對各地區(qū)的稅源調(diào)查和分析監(jiān)控缺乏專人管理，逐漸疏遠了與納稅人的有效聯(lián)系，造成稅務(wù)主管部門對納稅主體缺乏了解，一定程度上弱化了稅務(wù)部門稅收征管的主動權(quán)，降低了稅務(wù)主管部門為納稅主體提供優(yōu)良服務(wù)的功能。

（三）稅收征管體系有待進一步完善。我國的稅收征管體系是一個有機整體，它不僅需要在實踐中不斷完善，更需要在符合我國國情的基礎(chǔ)上，不斷地順應(yīng)形勢發(fā)展。自稅收征管改革實施以來，對符合我國國情的稅收征管體系的探索就從未停止。在新的經(jīng)濟形勢和信息化高速發(fā)展的社會階段下，我們有必要繼續(xù)深化稅收征管改革，稅務(wù)主管部門在做好“自上而下”稅收管理和監(jiān)控的同時，各基層稅務(wù)部門也有必要進行“自下而上”信息反饋和監(jiān)督，建立暢通的信息傳達機制，順應(yīng)時代發(fā)展潮流，促使稅收征管體系在實踐中不斷完善和健全。

三、從強化風(fēng)險管理角度促進稅收征管改革

（一）稅收征管改革中引入“風(fēng)險管理”的必要性?；谖覈愂照鞴芨母铩皟商岣撸瑑山档汀钡哪繕?biāo)，這些年來我國一直把“提高稅法遵從度和納稅人滿意度”作為稅收征管改革工作的重中之重，旨在通過優(yōu)化服務(wù)促進稅法遵從度的提高。然而，只是稅務(wù)部門單方面的以服務(wù)提高納稅人滿意度是遠遠不夠的。優(yōu)化服務(wù)對于那些“無知性不遵從”納稅群體成效顯著，但對于“自私性不遵從”納稅群體卻不能起到根本上的抑制作用。由于我國納稅主體基數(shù)大，納稅人員自身的情況存在較大差異，統(tǒng)一的服務(wù)缺乏針對性和有效性，難免造成許多征管漏洞，使得稅收流失率提高。此時，引入“風(fēng)險管理”在對不同納稅群體“統(tǒng)一分析，分類管理”的基礎(chǔ)上進行針對性的服務(wù)顯得很有必要。

傳統(tǒng)的稅源管理方式實行“屬地、劃片、分戶”制度，稅收管理員身處稅收一線，包攬了催報催繳、查賬征稅、下鄉(xiāng)調(diào)查、發(fā)票管理、信息反饋等稅收日常工作?！耙蝗艘芎枚鄳簟笔沟枚愂展芾韱T自身權(quán)利加大。隨著集團企業(yè)和各種合伙制企業(yè)的發(fā)展，企業(yè)的涉稅事項日益復(fù)雜，稅收管理員的廉政風(fēng)險、執(zhí)法風(fēng)險也隨之提高。在這樣的經(jīng)濟形勢下，引入“風(fēng)險管理”打破傳統(tǒng)的“屬地、劃片、分戶”管理制度已成為必然選擇。

（二）“風(fēng)險管理”在稅收征管改革中的地位和作用。稅收風(fēng)險管理是國家機關(guān)和國稅工作人員，按照一定的方法和規(guī)則，確定稅收風(fēng)險區(qū)域，識別納稅人風(fēng)險特征，根據(jù)納稅人員風(fēng)險特征的類型、多少、偏差程度等，進行風(fēng)險排序，采取相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案和措施，對納稅主體稅收風(fēng)險進行防范，控制和化解，從而深入推進稅源管理的科學(xué)化、專業(yè)化、精細化，進一步完善稅收管理機制，轉(zhuǎn)變稅源管理方式，提高稅法遵從度。河南省國家稅務(wù)局魏正武提出“風(fēng)險管理是深化稅收征管改革的突出特征和核心內(nèi)容”，可見風(fēng)險管理在稅收征管改革中的作用不可小覷。

“風(fēng)險管理”是一個動態(tài)機制，OECD 成員國（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）曾從風(fēng)險控制角度進行稅法遵從研究，并在此基礎(chǔ)上形成了稅收風(fēng)險管理應(yīng)用指引，按照遵從風(fēng)險等級將納稅人劃分成“已決定不依法納稅”、“不想納稅，但如政府予以注意會納稅”、“試圖依法納稅，但并非總是成功”和“愿意并有能力依法納稅”四類，稅務(wù)機關(guān)有針對性的分別采取“依法懲處，決不姑息”、“通過查稅予以威懾”、“針對性地做好服務(wù)，協(xié)助其依法納稅”和“重點服務(wù)”，將征管資源優(yōu)化配置，提高稅法遵從度。

風(fēng)險管理從分析監(jiān)控、納稅評估、稅務(wù)稽查三個環(huán)節(jié)貫穿稅收征管改革的始終，以優(yōu)化服務(wù)為風(fēng)險提醒，以分析監(jiān)控為引導(dǎo)，以納稅評估為方法，以稅務(wù)稽查為手段，以執(zhí)法監(jiān)督為制約，有針對性的進行征納管理，提高征收效益。全國深化稅收征管改革會議曾明確突出，要努力構(gòu)建以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的現(xiàn)代化稅收征管體系，對內(nèi)要“統(tǒng)一分析，分類應(yīng)對”，從橫向和縱向上對稅務(wù)機關(guān)強化管理，對外要“分類分級管理”，根據(jù)不同的納稅主體有針對性的采取不同的管理方式，提高管理質(zhì)量。

（三）“風(fēng)險管理”在以后的征管實踐中將會發(fā)揮更大的作用。隨著稅收征管改革不斷深入，各級稅務(wù)機關(guān)的職責(zé)將會不斷明確，而稅務(wù)機關(guān)各部門之間的責(zé)任范圍和工作流程也會逐漸明晰，風(fēng)險管理機制從縱向和橫向上將會日趨完善。風(fēng)險管理通過其“自上而下”的管理機制，對涉稅事項進行專業(yè)化管理的同時，要求各稅務(wù)機關(guān)以“自下而上”的方式形成暢通的信息傳送機制，將基層的征納情況及時、準(zhǔn)確的傳達到上級機關(guān)，消除稅收漏洞，對違法違規(guī)現(xiàn)象及時加以制止、懲處，逐步完善風(fēng)險管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)。實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險管理應(yīng)在實踐的基礎(chǔ)上，對其基礎(chǔ)內(nèi)容和要求做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，使其能夠經(jīng)得起實踐的考驗，推動稅收征管改革的不斷深化。

我國現(xiàn)行的稅收征管程序，在風(fēng)險管理的基礎(chǔ)上進行稅源分類的專業(yè)化管理，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托的信息機制等都或多或少的借鑒了國際先進的經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情加以修正。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的日趨進步，稅收征管改革面臨著新的形勢和時代挑戰(zhàn)，我國進行稅收征管改革也絕不能閉門造車，而要在對我國國情進行正確分析的基礎(chǔ)上，借鑒國外先進的經(jīng)驗。

[1]張煒.對我國稅收征管改革問題的思考[J].財政研究，2011.9.

[2]魏正武.風(fēng)險管理是深化稅收征管改革的突出特征和核心內(nèi)容[J].稅收經(jīng)濟研究，2013.4.

[3]張炳華.關(guān)于深化地方稅收征管改革若干問題的思考[J].財經(jīng)論叢，2012.2.

[4]楊斌，邱慈孫.論深化稅收征管改革需著力處理的主要關(guān)系[J].稅務(wù)研究，2010.6.