經濟新常態(tài)下地方政府行為的調整

□文/苗敬臣

（河北經貿大學公共管理學院 河北·石家莊）

一、問題提出背景

經濟的發(fā)展與社會所選擇的經濟制度有著緊密的聯(lián)系。若從現(xiàn)代社會開始算起，那么到目前為止我們人類共產生了兩種經濟制度。一種是計劃經濟制度，一種是市場經濟制度。從制度起源上分析，中央集權和控制、國家統(tǒng)收統(tǒng)支是計劃經濟體制的主要特征，而市場經濟則是一種自然演進的、由市場來配置資源的一種經濟體制。在很長一段時間內政府與經濟的關系深受這兩種不同經濟體制的影響。在計劃經濟體制中，中央政府扮演決策者、計劃者角色，而地方政府則是不折不扣的服從者、執(zhí)行者，是一種自上而下縱向的組織分工。而亞當·斯密等經濟學家認為在市場經濟中，政府應當起一種守夜人的作用，主要是規(guī)范市場運行規(guī)則。眾所周知，隨著東歐劇變和蘇聯(lián)解體，計劃經濟逐步被世界上大多數(shù)國家拋棄，中國實行改革開放的一個巨大成就就是建立了中國特色的社會主義市場經濟。

1978年實行改革開放之后，我國經濟逐步進人高速發(fā)展期，2012年之前中國經濟常年保持10%以上的GDP增長。在相當長的時間里，GDP是對地方政府和官員考核的主要指標。然而高速的經濟增長也帶來了諸多問題，例如環(huán)境的破壞、政府對經濟深度干預導致尋租空間的擴大、權利無節(jié)制使用導致政府公信力下降等，以上問題嚴重影響了人們的正常生活，例如最近兩年橫行的“霧霾”、各大城市擁堵不堪的交通、不可再生資源的日益枯竭等。2014年11月習近平在APEC會議上系統(tǒng)闡述了經濟新常態(tài)。從而為我國地方政府行為的適應性調整提供了對策。

二、經濟發(fā)展與地方政府行為

一方面中國的市場經濟是政府帶動建立的，而不是由歷史演變而自然形成的；另一方面中國的市場經濟是由計劃經濟直接轉軌過來的，這兩種特點造就了中國市場與政府有別于西方的特殊關系，進而形成了獨具中國特色的由政府主導市場的經濟模式。在此后相當長的一段時間內，GDP的高低成為了各地方政府和官員考核的重中之重。GDP總量的多少通常是地方政府官員晉升的一個重要指標，所以又促使官員全力以赴的追求經濟增長。此外，GDP的多少、財政收入的多少又與政府官員的收入水平和福利水平（因為政府公務員收入中最主要的一部分是來自地方財政的收入）直接掛鉤。

政府的強力干預促進了經濟常年保持兩位數(shù)的高速增長，但也衍生出諸多問題，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）地方政府經濟職能的強化導致其他職能的弱化。經濟職能只是政府職能之一，由于過度注重經濟，導致監(jiān)管職能、公共服務職能缺失。因而我國在經濟高速發(fā)展時期頻繁出現(xiàn)安全事故、假冒食品藥品、資源掠奪式開采、環(huán)境污染嚴重等一系列問題，一些問題甚至引發(fā)了群體性事件。例如，2003年爆發(fā)的“非典”映襯了中國各級政府在公共衛(wèi)生服務提供方面嚴重狀況。此外，基礎教育資源、公共醫(yī)療資源等一系列與百姓密切相關資源的缺乏已經滿足不了百姓的切實需求。

（二）地方政府過于追求數(shù)量導致忽略質量。我國經濟的高速發(fā)展實際上是以高消耗和高污染為代價的，雖然目前我國是世界上第二大經濟體，但是其中有很大的“水分”，經濟結構也有待完善，是一種粗放型的發(fā)展模式。中國單位GDP的能耗是日本的7倍，美國的6倍，印度的2.8倍，中國在人均GDP 在400～1，000美元時，出現(xiàn)了發(fā)達國家人均GDP3，000～10，000美元期間出現(xiàn)的嚴重污染。但是，由于經濟增長光環(huán)的存在，這一問題逐漸被掩蓋了，因為在現(xiàn)行的經濟體制下GDP 成了官員晉升、評價政府績效的最重要指標。

（三）對經濟的深度干預導致地方政府尋租空間擴大。權力運行的不透明導致官商勾結、以權謀私、貪污腐敗的現(xiàn)象難以得到有效的遏制。十八大之后遭查處的各個“大老虎”、“小蒼蠅”都與金錢、權力脫不了干系。山西省的塌方式腐敗就是官商勾結的典型案例。這也從另一方面反映出政府過度關注經濟發(fā)展卻忽略了法制的監(jiān)督，市場經濟的健康運行需要依靠法治，市場排除權力干預從而實現(xiàn)自由競爭發(fā)展同樣需要法制。由于缺少法制導致我國經濟幾乎變成了一種掠奪性的經濟。另外，由于過分強調GDP 地方政府也沒有注重加強自身建設。在權錢緊密交織、存在大量尋租空間的情況下，忽略地方政府官員的行政道德倫理建設也是貪污腐敗得以盛行的一個原因。

（四）權力的無節(jié)制使用導致地方政府公信力下降。當前，我國市場的扭曲在很大程度上是由于政府權力對市場的過度干預造成的，監(jiān)督體制不完善導致的“三鹿”等食品安全危機以及松花江水污染等生態(tài)環(huán)境危機的出現(xiàn)、公共交通、基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生等公共產品和服務供給不足、大小官員大面積的行賄受賄，貪污腐敗、權力的不正當使用引發(fā)的群體性事件等，諸多社會問題導致民眾越來越不相信地方政府，遇到問題甚至尋求當?shù)亍暗仡^蛇”解決的現(xiàn)象屢見不鮮，地方政府聲譽和權威嚴重受損。

三、經濟新常態(tài)下地方政府行為的調整

我國經濟發(fā)展速度從2012年開始逐步放緩，從此我國經濟進入一種“新常態(tài)”。習近平在最近召開的APEC會議上指出了經濟新常態(tài)的三個特征：從高速增長轉為中高速增長；經濟結構不斷優(yōu)化升級，第三產業(yè)消費需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾；從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動。歷史表明，經濟高速發(fā)展只是整個經濟運行過程中的一個階段而已，新常態(tài)要求地方政府從以下幾個方面做出行為調整：

（一）從重經濟到重保障。由于建國后中國特殊的國情，發(fā)展經濟在很長一段時間內都是我國各級政府工作的重中之重。目前我國各級地方政府形成的惟GDP是舉的觀念依然揮之不去，經濟新常態(tài)在某種程度上為地方政府從重經濟向重保障轉變提供了參考。當前我國存在著諸如房地產風險、地方債務風險、銀行信貸風險等不確定性風險，某些風險甚至可能轉化成大的社會危機和群體性事件。因此，地方政府必須在解決民生、提高社會保障等方面投入更大的精力。

（二）從重審批到重監(jiān)管。在我國一個項目從開始到最終審核通過要蓋上幾十個甚至上百個章很常見，政府注重事先審批，卻忽略了事中監(jiān)管和事后反饋。這種做法產生了大量的權力尋租空間，同時也降低了社會的活力。市場在資源的配置中起決定性的作用確立之后，這也意味著必須改變傳統(tǒng)的審批模式，各級地方政府從重審批轉變?yōu)橹乇O(jiān)管，把重心放到事中監(jiān)管和事后反饋上從而適應經濟新常態(tài)的要求。新常態(tài)要求經濟保持平穩(wěn)運行，因而各級地方政府更要提高監(jiān)管職能。

（三）從重領導到重協(xié)商。經濟新常態(tài)要求各級地方政府將市場領導者的角色轉變?yōu)槭袌霰O(jiān)管者和服務者，將以往政府與市場上下垂直領導關系轉化為平行的協(xié)商關系。這一改變對于我國全面建設市場經濟以及確立企業(yè)在市場中的主體地位是非常重要的，這就要求地方政府、企業(yè)、市場三者在客觀經濟規(guī)律之下各司其職、各行其是，尤其是各級地方政府要竭盡全力做到不越位、不缺位、不錯位，三者協(xié)同發(fā)展，互為補充。

（四）從重權力到重責任。權力的行使者是各級政府。在傳統(tǒng)的經濟管理模式中，權力的邊界不明確，缺少對權力行使的監(jiān)督和制約，缺少行使權力必須承擔責任的承諾，導致在現(xiàn)實中各級地方政府權力的越界、濫用。所以在經濟新常態(tài)下必須強調地方政府的責任，從重權力轉變?yōu)橹刎熑?，僅僅依靠官員的自覺是不夠的，還需要有一套完整體制和機制來監(jiān)督權力的正當行使以及對責任的承諾。例如各級地方政府可以列出權力清單、規(guī)范地方分權、強調責任意識、完善問責制度。

[1]宋鳴.對我國經濟可持續(xù)性發(fā)展問題的思考[J].特區(qū)經濟，2008.1.

[2]竺乾威.經濟新常態(tài)下的政府行為調整[J].中國行政管理，2015.3.