人民陪審員制度實(shí)施中存在的問題及改進(jìn)建議
——以郴州為例

魯玉桃， 夏紅軍， 林海波， 曹修輝

(1.郴州職業(yè)技術(shù)學(xué)院； 2.郴州市中級人民法院； 3.郴州市蘇仙區(qū)人民法院， 湖南 郴州 423000)

人民陪審員制度實(shí)施中存在的問題及改進(jìn)建議
——以郴州為例

魯玉桃1， 夏紅軍1， 林海波2， 曹修輝3

(1.郴州職業(yè)技術(shù)學(xué)院； 2.郴州市中級人民法院； 3.郴州市蘇仙區(qū)人民法院， 湖南 郴州 423000)

自2005年《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》實(shí)施以來，人民陪審員制度在司法實(shí)踐中獲得較好的實(shí)施，但也存在系列問題，主要表現(xiàn)為人民陪審員的廣泛性不足，參審時(shí)間難以保證，履職能力受限，物質(zhì)保障存在差距，當(dāng)事人主動(dòng)申請安排人民陪審員的案件極少。建議加大對人民陪審員制度的宣傳力度，賦予人民陪審員切實(shí)可行的權(quán)利，明確規(guī)定人民陪審員及其所在單位不履行義務(wù)的責(zé)任，降低人民陪審員的學(xué)歷選任條件，規(guī)范人民陪審員的告知程序，提高人民陪審員的物質(zhì)待遇。

人民陪審員制度； 實(shí)施； 問題； 建議

自2005年全國人大常委會《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》實(shí)施以來，郴州中級法院和各基層法院認(rèn)真執(zhí)行人民陪審員制度，產(chǎn)生規(guī)范，管理嚴(yán)格，培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制日趨健全，選任具有較強(qiáng)的廣泛性和代表性，參審率和參審面逐年提高，人民陪審員制度的民主價(jià)值、司法獨(dú)立價(jià)值、司法公正價(jià)值、司法權(quán)威價(jià)值、監(jiān)督價(jià)值和宣傳教育價(jià)值等得到較好的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，人民陪審員制度在實(shí)施過程中也反映出一些問題，亟待改進(jìn)。

一、我國人民陪審員制度實(shí)施中存在的主要問題及原因

1.人民陪審員的廣泛性和代表性不足。截至2013年7月，各基層人民法院共選任人民陪審員324名，主要來自黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和科研院校。其中，大學(xué)本科以上學(xué)歷144人、大專學(xué)歷128人，共占總?cè)藬?shù)的83.95%；中共黨員230人，占總?cè)藬?shù)的70.99%；黨政機(jī)關(guān)142人，企事業(yè)單位37人，分別占總?cè)藬?shù)的43.83%和11.42%。城市普通居民只有54名，占16.67%；民主黨派人士10人，占3.09%，無黨派人士84人，占25.92%①?；鶎哟砗头屈h代表明顯偏少。同時(shí)，郴州市是農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但是人民陪審員中的進(jìn)城務(wù)工人員只有5名，占1.54%；農(nóng)村普通居民31名，占9.57%。究其原因，一是受限于《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》第4條的規(guī)定。該條款規(guī)定，擔(dān)任人民陪審員，一般應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)?？埔陨衔幕潭取；鶎哟碛绕涫沁M(jìn)城務(wù)工人員和大多數(shù)農(nóng)民難以滿足這條要求。二是黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和科研院校的人員法律意識普遍高于其他群體，對人民陪審員制度的了解和接受程度高于其他群體。全市324名人民陪審員，組織推薦產(chǎn)生176名，個(gè)人申請產(chǎn)生148名。組織推薦產(chǎn)生的人民陪審員基本來自黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和科研院校，自愿報(bào)名參選人民陪審員的也以這些單位為主。

2.人民陪審員的參審時(shí)間難以保證。全市69.96%的陪審員年齡在30-50歲之間，他們中大多數(shù)是機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或者的居委會、村委會的骨干或者領(lǐng)導(dǎo)，本職工作較為繁忙。由于陪審須自愿參加，法院不能強(qiáng)行要求，但是案件的審理具有特定的周期要求和程序要求，這就導(dǎo)致法院經(jīng)常出現(xiàn)一個(gè)案件需要數(shù)次聯(lián)系才能確定陪審員，同時(shí)也導(dǎo)致人民陪審員之間參與陪審案件數(shù)量的不均衡。2010年7月至2013年7月，全市324名陪審員中，陪審10件以下的有107人，陪審100件以上的有26人。有的陪審員一年中難得有時(shí)間參審1個(gè)案件，很難發(fā)揮相應(yīng)的作用；相反有的陪審員一年中參審100多個(gè)案件，基本成了“編外法官”。

3.人民陪審員履職能力受限。相當(dāng)一部分人民陪審員在案件審理過程中不敢也不可能行使法律適用權(quán)，表現(xiàn)為涉及案件性質(zhì)等法律適用時(shí)，庭審中他們不敢向當(dāng)事人、證人發(fā)問等，合議時(shí)不敢發(fā)表和堅(jiān)持自己的觀點(diǎn)，表決時(shí)只能附和法官的意見，等等，以至于部分人民陪審員成為事實(shí)上的“陪而不審”“合而不議”人員。形成這一現(xiàn)象的主要原因在于，人民陪審員的選任要求突出代表性和廣泛性，但是大多數(shù)陪審員不是法律專業(yè)畢業(yè)生，沒有系統(tǒng)地接受過法律專業(yè)學(xué)習(xí)。他們在擔(dān)任人民陪審員后，經(jīng)過培訓(xùn)，具備一定的法律知識，但是對于具體案件如何適用法律，例如刑事案件中的罪與非罪、此罪與彼罪、如何適用刑罰等，不可能具備職業(yè)法官的水平。因而盡管法律賦予人民陪審員在庭審中享有與法官同等的審判權(quán)，但由于人民陪審員有關(guān)法律理論知識和庭審駕馭能力的欠缺，實(shí)際庭審中他們不可能行使適用法律的權(quán)利。

4.人民陪審員的物質(zhì)保障存在差距。大部分法院沒有內(nèi)設(shè)專門的人民陪審員辦公室，更沒有為人民陪審員添置基礎(chǔ)辦公設(shè)備，他們閱卷、合議、候?qū)彽榷贾荒茉诎讣修k法官的辦公室進(jìn)行，這讓人民陪審員在心理上有一種強(qiáng)烈的外來人員的感覺，難以產(chǎn)生“主人翁”的角色定位，影響參審的積極性和主動(dòng)性。由于沒有專門的辦公場地，許多陪審員沒有養(yǎng)成提前閱卷的習(xí)慣，或者只是在案件審理前草草翻看卷宗，法院對陪審員的提前閱卷也沒有具體規(guī)定和要求。其結(jié)果是，陪審員因?yàn)閷Π盖檎莆詹蝗?，庭審時(shí)難以介入，合議時(shí)難以形成自己獨(dú)立的意見和觀點(diǎn)。部分法院陪審員的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，陪審一個(gè)案件50元，遇到乘坐公交車不方便時(shí)，陪審補(bǔ)助可能不夠支付往返車費(fèi)。

5.當(dāng)事人主動(dòng)申請安排人民陪審員的極少。2005年以來，全市12個(gè)法院中，只有安仁縣等少數(shù)法院有當(dāng)事人主動(dòng)申請安排人民陪審員參審，絕大部分案件都是法院直接安排或者法官申請安排?！蛾P(guān)于完善人民陪審員制度的決定》和《關(guān)于人民陪審員參加審判活動(dòng)若干問題的規(guī)定》明確要求，第一審人民法院決定適用普通程序?qū)徖戆讣髴?yīng)當(dāng)明確告知當(dāng)事人，在收到通知后的五日內(nèi)有權(quán)申請由人民陪審員參加合議庭審判案件。但是現(xiàn)實(shí)中卻是很少當(dāng)事人知道自己有申請陪審員參與審判的權(quán)利。究其原因，一是法院的告知程序欠規(guī)范，大部分法院基本沒有執(zhí)行告知程序，當(dāng)事人不知道自己享有申請權(quán)。二是社會對人民陪審員制度的認(rèn)識不足，有的當(dāng)事人即便知道自己享有申請權(quán)，仍然持無所謂的態(tài)度，聽?wèi){法院安排。

二、完善我國人民陪審員制度的建議

1.加大對人民陪審員制度的宣傳力度，大幅度增加基層群眾代表。全社會尤其是法院、人大和司法行政部門通過報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄等多種媒體大力宣傳人民陪審員制度，樹立人民陪審員工作的崇高感和榮譽(yù)感，讓人民群眾真正認(rèn)識人民陪審員制度及其優(yōu)越性。尤其要將社區(qū)、鄉(xiāng)村、工地等作為宣傳的主要場所，將居民、村民和進(jìn)城務(wù)工人員列為宣講的主要對象，重點(diǎn)宣傳實(shí)施人民陪審員制度的現(xiàn)實(shí)意義、人民陪審員的選任條件、人民陪審員的主要權(quán)利和義務(wù)，引導(dǎo)群眾積極參與人民陪審員的選聘，陪審員所在單位、居委會、村委會積極支持陪審員參審。在此基礎(chǔ)上，大幅度增加基層群眾的選任代表，提高人民陪審員的廣泛性和代表性。

2.賦予人民陪審員切實(shí)可行的權(quán)利，提高人民陪審員的履職能力。在人民陪審員享有審判權(quán)、監(jiān)督權(quán)、請求法官指導(dǎo)權(quán)等權(quán)利的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化人民陪審員的調(diào)解權(quán)，廢除人民陪審員對法律適用獨(dú)立行使表決權(quán)。人民陪審員來自群眾、貼近群眾、了解民情，擅長溝通民意，經(jīng)由他們調(diào)解的案件成功率高。2008年至2013年5年中，桂東縣人民陪審員參與審理案件2 600多件，刑事附帶民事案件調(diào)解結(jié)案率超過90%，民事案件調(diào)撤率高達(dá)85%以上，所調(diào)案件無一起反悔申訴[1]。2013年永興縣人民陪審員共協(xié)助執(zhí)行各類案件127件，其中執(zhí)行和解結(jié)案115件，執(zhí)行和解結(jié)案率達(dá)90.5%,且所執(zhí)結(jié)案件無一矛盾激化、無一上訪[2]。汝城縣人民陪審員何榮懷同志，從事基層調(diào)解工作二十多年，調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)豐富，他參審的刑事附帶民事訴訟案件進(jìn)行調(diào)解時(shí)，調(diào)解率達(dá)90%以上。因此要充分發(fā)揮人民陪審員在化解社會矛盾中的作用，將人民陪審員參審案件中的調(diào)解職能交給人民陪審員主持，提高人民陪審員參審的積極性和法院審結(jié)案件的效率。與此同時(shí)，鑒于人民陪審員既沒有足夠的法律專業(yè)理論功底，更缺乏充分的駕馭法庭審理的能力，廢除《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》和《關(guān)于人民陪審員參加審判活動(dòng)若干問題的規(guī)定》中賦予人民陪審員享有的對案件法律適用的獨(dú)立表決權(quán)，僅賦予人民陪審員享有對案件事實(shí)認(rèn)定的獨(dú)立表決權(quán)。鼓勵(lì)和支持人民陪審員在案件審理過程中更注重從社會道德標(biāo)準(zhǔn)的角度對案件進(jìn)行評斷，將社會公眾的良知和善惡標(biāo)準(zhǔn)、是非觀念融于司法過程之中，在合議庭評議時(shí)主要從不同于法學(xué)專業(yè)的角度對案件發(fā)表看法，從而維護(hù)審判的中立性和公正性。

3.明確規(guī)定人民陪審員及其所在單位不履行義務(wù)的責(zé)任，使人民陪審員的參審時(shí)間獲得保障。完善《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》相關(guān)規(guī)定，在第十條明確規(guī)定人民陪審員有依法參加審判活動(dòng)的義務(wù)、人民陪審員所在單位或者戶籍所在地的基層組織應(yīng)當(dāng)保障人民陪審員依法參加審判活動(dòng)的基礎(chǔ)上，規(guī)定人民陪審員及其所在單位或者戶籍所在地的基層組織不履行該項(xiàng)義務(wù)時(shí)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，以督促人民陪審員高度重視陪審工作，人民陪審員所在單位或者戶籍所在地的基層組織最大程度地支持人民陪審員參加案件的審理，提高法院安排人民陪審員參審的有效性。

4.降低人民陪審員的學(xué)歷選任條件，擴(kuò)大人民陪審員的選任范圍。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《第六次全國人口普查匯總數(shù)據(jù)》顯示，我國每十萬人中具有大學(xué)文化程度的為8 930人，占人口總數(shù)的8.93%；具有高中文化程度的為14 032人，占人口總數(shù)的14.032%；具有初中文化程度的為38 788人，占人口總數(shù)的38.788%；具有小學(xué)文化程度的為26 779人，占人口總數(shù)的26.799%?？梢娫谖覈壳埃踔屑靶W(xué)文化程度的比例為65.587%，占人口大多數(shù)，這部分人主要集中在農(nóng)村和城市的社區(qū)，處于最基層，是真正意義上的普通人，也是人民陪審員不可或缺的選任對象。人民陪審員參審的重要功能之一是以普通人的情感、常識和判斷力參與司法活動(dòng)，將普通公眾的一般認(rèn)識和社會價(jià)值觀反映到司法審判中，以彌補(bǔ)職業(yè)法官過于理性及相對固定思維方式的不足，而非彌補(bǔ)法官對法律知識、文化程度甚至各行業(yè)專業(yè)技術(shù)知識的不足。一名合格的人民陪審員應(yīng)當(dāng)具備的素養(yǎng)是道德良知、社會經(jīng)驗(yàn)和一般公眾的價(jià)值觀的綜合，而非法律知識與文化程度。因此，建議結(jié)合我國目前民眾整體文化程度的現(xiàn)狀，將人民陪審員的學(xué)歷任職標(biāo)準(zhǔn)降到初中畢業(yè)，既與我國現(xiàn)今的九年制義務(wù)教育保持一致，更充分?jǐn)U大人民陪審員的選擇范圍。

5.調(diào)整陪審案件的適用范圍。最高人民法院《關(guān)于人民陪審員參加審判活動(dòng)若干問題的規(guī)定》第1條明確規(guī)定了四種情形下人民法院審判第一審刑事、民事、行政案件，由人民陪審員和法官共同組成合議庭進(jìn)行，分別是：涉及群體利益的，涉及公共利益的，人民群眾廣泛關(guān)注的，其他社會影響較大的。這四類案件中的刑事(除自訴案件外)和行政類案件，因其涉及國家的公權(quán)力，且普通當(dāng)事人在訴訟中處于弱勢地位，法律直接規(guī)定人民法院必須實(shí)行人民陪審員制度，有利于強(qiáng)化社會對司法權(quán)和行政權(quán)的監(jiān)督，增加普通當(dāng)事人對訴訟的信心，同時(shí)還有助于法院以合議庭的處理結(jié)果對抗外界干預(yù)，減輕法院可能遭受的壓力。但是這四類案件中的民商事類案件，尤其是不公開審理的案件，涉及的是社會組織和公民的私權(quán)，訴訟雙方當(dāng)事人法律地位平等，法律如果賦予當(dāng)事人是否適用陪審制的選擇權(quán)，不僅更能體現(xiàn)陪審員制度的民主性內(nèi)涵，也加強(qiáng)了當(dāng)事人對司法審判的信賴感和認(rèn)同感，可以使司法審判的程序在形式上更為公正、合理。

6.規(guī)范人民陪審員制度的告知程序，落實(shí)案件當(dāng)事人的選擇權(quán)?！蛾P(guān)于完善人民陪審員制度的決定》第2條規(guī)定，一審程序中刑事案件被告人、民事案件原告或被告，行政案件原告可以向法院申請人民陪審員參加審判?！蛾P(guān)于人民陪審員參加審判活動(dòng)若干問題的規(guī)定》第3條規(guī)定，第一審人民法院決定適用普通程序?qū)徖戆讣?，?yīng)當(dāng)明確告知一審程序中的刑事案件被告人、民事案件原告或被告以及行政案件的原告，在收到通知五日內(nèi)有權(quán)申請由人民陪審員參加合議庭審判案件。但是《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》和《關(guān)于人民陪審員參加審判活動(dòng)若干問題的規(guī)定》都沒有明確規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有權(quán)申請人民陪審員參審的方式、內(nèi)容等。司法實(shí)踐中，當(dāng)事人因?qū)θ嗣衽銓弳T制度認(rèn)識不深，人民法院若以口頭形式告知，當(dāng)事人沒聽清楚時(shí)就不好意思或者不敢多問，只能聽?wèi){法院決定。為確保人民陪審員制度的實(shí)施，法院應(yīng)當(dāng)借鑒告知當(dāng)事人答辯權(quán)及舉證權(quán)的方式，采用書面形式明確告知當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的期限內(nèi)選擇人民陪審員參審。當(dāng)事人愿意選擇人民陪審員參審的，則同樣以書面形式告知人民法院。當(dāng)事人放棄選擇的，則由法院決定是否安排人民陪審員參審。

7.提高人民陪審員的物質(zhì)待遇。財(cái)政部門提高對人民陪審員的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，各基層法院制定人民陪審員經(jīng)費(fèi)管理辦法，?？顚Ｓ?，提高人民陪審員參審的積極性和主動(dòng)性。法院設(shè)立人民陪審員閱案辦公室，提高辦案質(zhì)量。有條件的法院可以為人民陪審員統(tǒng)一著裝，與法官的統(tǒng)一著裝相呼應(yīng)，維護(hù)法庭審理的嚴(yán)肅性和莊重性。

注釋：

①除特別注明外，本文數(shù)據(jù)來源于郴州中級人民法院和各基層人民法院。

[1]丁錦超.桂東法院新增選20名人民陪審員[EB/OL].(2013-11-05)[2014-11-03].http://gdxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=409.

[2]許建玉.人民陪審員職能完善探析——從陪審到“陪執(zhí)”.[EB/OL].(2013-11-04)[2014-11-03].http://www.chinacourt.org/article/detail/2013/11/id/1117626.shtml.

Existing Problems and Proposals for Improvement in the Implementation of the System of People’s Jurors——Taking Chenzhou City as an Example

LU Yu-tao1, XIA Hong-jun1, LIN Hai-bo2, CAO Xiu-hui3

(1.ChenzhouVocationalTechnicalCollege; 2.ChenzhouIntermediatePeople’sCourt;3.SuxianDistrictPeople’scourt,Chenzhou,Hunan423000)

Since our country implemented the decision about perfecting the system of people’s jurors through the standing committee of the National People’s Congress in 2005,it has achieved better effects in judicial practice.Meanwhile,a series of problems have sprung up,performing in the following aspects:lack of breadth;difficulties in ensuring assessor time;limited ability to perform their duties;a gap in material security;few cases for parties to actively apply for arrangement of people’s jurors.The authors give some proposals as follows:increasing propaganda of the people’s jurors system;empowering feasible rights to people’s jurors;defining clearly the responsibilities on non-performance for people’s jurors and their working units;reducing the elective conditions of the people’s jurors academic degrees;regulating the informing programs for people’s jurors;improving people’s jurors’ material benefits.

the system of people’s jurors; implementation; problems; proposals

2015-04-28

湖南省教育廳基金課題“我國人民陪審員制度的價(jià)值實(shí)現(xiàn)研究——以郴州市為例”(13c016)。

魯玉桃，1965年生，女，土家族，湖南古丈人，教授，郴州職業(yè)技術(shù)學(xué)院黨委成員，副院長，研究方向：民商法學(xué)； 夏紅軍，1971年生，男，湖南桂陽人，副教授，研究方向：合同法實(shí)務(wù)； 林海波，1965年生，男，瑤族，湖南江華人，高級法官，郴州市中級人民法院政治部副主任，研究方向：司法體制改革，行政、民商事審判； 曹修輝，1963年生，男，湖南蘇仙區(qū)人，高級法官，郴州市蘇仙區(qū)人民法院黨組成員，政工科科長，研究方向：司法體制改革，行政、民商事審判。

DF84

A

1671-9743(2015)06-0067-03