“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”云南特色城鎮(zhèn)化路子探析——以麗江城鎮(zhèn)化建設(shè)為例

朱道平

(麗江師范高等?？茖W校，云南 麗江 674100)

2012年底，中央經(jīng)濟工作會議在京召開。會議對城鎮(zhèn)化建設(shè)等2013年六項經(jīng)濟工作作出全面部署，對加強城鎮(zhèn)化建設(shè)提出新任務新要求。圍繞中央指示精神，云南省委、省政府高度重視城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)容和質(zhì)量，多次召開專題會議研究部署落實中央城鎮(zhèn)化建設(shè)決策。作為西南偏遠地區(qū)省份，先天性多山、少地等地理區(qū)位的客觀實際，省委、省政府適時提出了“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”的云南特色城鎮(zhèn)化建設(shè)新路子，而處于滇西北地區(qū)的麗江則更集中體現(xiàn)了省委省政府關(guān)于云南特色城鎮(zhèn)化建設(shè)新路子的基本特征。

一、麗江市城鎮(zhèn)化建設(shè)條件

地理條件:麗江市位于云南省西北部云貴高原與青藏高原的連接部位，處于金沙江中、上游，青藏高原和云貴高原結(jié)合部，屬低緯度內(nèi)陸高原山區(qū)。玉龍山以西為橫斷山脈切割山地峽谷區(qū)的高山峽谷亞區(qū)，山高谷深，山勢陡峻挺拔，河流深切其間。玉龍山以東屬滇東盆地山原區(qū)的滇西北中山山原亞區(qū)，海拔較高，山勢也較渾厚。在主山脈兩側(cè)又廣泛發(fā)育著東西向的溝谷，形成錯綜復雜的地塊地貌景觀，地勢起伏，海拔懸殊極大。全區(qū)總面積20 603．74 平方公里，其中壩區(qū)1586．49平方公里(含河谷面積1050．79 平方公里)占總面積的7．7%;山區(qū)19 017．25 平方公里，占總面積的92．3%，全市有111 個大小壩子星羅棋布于山嶺之間，海拔一般都在2 000 米以上。多山少地，符合“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”云南特色城鎮(zhèn)化建設(shè)的地理條件。

地緣優(yōu)勢:麗江市城鎮(zhèn)化建設(shè)地緣優(yōu)勢明顯，能夠起到帶動輻射作用。麗江北連迪慶藏族自治州，南接大理白族自治州，西鄰怒江傈僳族自治州，東與四川涼山彝族自治州和攀枝花市接壤。麗江城區(qū)離昆明502 公里，距攀枝花市280 公里，至下關(guān)市201 公里，至蘭坪金頂206 公里，至香格里拉縣城198 公里。

人口民族:全市有一區(qū)四縣(古城區(qū)，玉龍納西自治縣、永勝縣、華坪縣、寧蒗彝族自治縣)，1990年全區(qū)總戶數(shù)219 773 戶，總?cè)丝?014 594人。麗江市內(nèi)除漢族外，有20 余種少數(shù)民族。1990年第四次人口普查時，全市總?cè)丝?014 597人，其中少數(shù)民族561815 人，占總?cè)丝诘?5．7%。其中納西族212 223 人，占總?cè)丝诘?1%;其他涵蓋彝族、傈僳族、白族、普米族、傣族、回族、苗族、壯族、藏族及其它少數(shù)民族。由于民族成分多，因此，搞好城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于邊疆民族地區(qū)興邊富民，和諧穩(wěn)定。

生態(tài)植被:植被豐富，生態(tài)薄弱。做好城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于云南省特色城鎮(zhèn)化建設(shè)探索新路子，能夠豐富“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”城鎮(zhèn)化建設(shè)的理論和內(nèi)涵，起到示范區(qū)帶頭作用。麗江地區(qū)處于特殊的地理、氣候環(huán)境中，歷史上受幾次大冰川的影響較小，植物種類非常豐富，成為中國著名的植物保護基地之一。草本植物繁茂，野生藥材品種繁多，具有代表性的有貝母、天麻、巖菖蒲、茯苓、瑪咖等珍貴品種。

山區(qū)占了全市總面積的92．3%，全市耕地面積甚少，因此，如果城鎮(zhèn)化建設(shè)均占用耕地，既不符合云南省省情，也不符合麗江市市情，這也成為制約麗江市城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸。鑒于麗江市在地理條件、地緣優(yōu)勢、民族人口分布、生態(tài)植被等方面的特殊因素，建設(shè)好城鎮(zhèn)化，既能為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來不懈動力，也能為邊境穩(wěn)定、民族和諧提供天然基礎(chǔ)。而豐富的自然生態(tài)、旅游資源，又給城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來挑戰(zhàn)。機遇與挑戰(zhàn)并存，中央經(jīng)濟政策和指示精神及云南省委省政府適時提出“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”又給麗江市特色城鎮(zhèn)化建設(shè)明確了發(fā)展的方向。

二、麗江市城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀

(一)城市發(fā)展定位

麗江城市性質(zhì)定位為:世界遺產(chǎn)地、國家歷史文化名城、滇西北中心城市;具有鮮明地方民族特色，融“山水田城村”為一體的國際精品旅游城市。

城市職能為:我國重要的旅游城市，云南省重要的高等教育基地;滇、川、藏大香格里拉生態(tài)旅游圈的中心城市;區(qū)域性商貿(mào)物流中心、民族文化的重要展示中心;滇西北地區(qū)重要的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和生物創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)基地、清潔能源基地，麗江市政治、經(jīng)濟、文化中心。

麗江市現(xiàn)為世界文化遺產(chǎn)地、世界自然遺產(chǎn)地、世界記憶遺產(chǎn)地、中國歷史文化名城、中國優(yōu)秀旅游城市、國家園林城市。

(二)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

1. 城鎮(zhèn)化建設(shè)思路。麗江市委書記在市委三屆三次全會報告中指出:“做優(yōu)中心城區(qū)、做特集鎮(zhèn)、做富農(nóng)莊、做美鄉(xiāng)村，走出一條具有麗江特色的城鎮(zhèn)化新路子”。走具有麗江特色的城鎮(zhèn)化之路，是麗江現(xiàn)代化建設(shè)的重大歷史任務。

2. 城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)容:(1)打民族文化品牌，建云南麗江高等教育基地，目前在麗江市新團片區(qū)，建設(shè)有麗江師范高等?？茖W校等高校，強力推進文化名市建設(shè)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供不懈動力。(2)發(fā)展城鄉(xiāng)道路，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(3)以旅游、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等支撐城鎮(zhèn)發(fā)展的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)群正在形成，以行業(yè)為龍頭，以支柱產(chǎn)業(yè)為抓手，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)逐步邁向深入。(4)全市城市建成區(qū)面積已達到35 平方公里，其中，麗江中心城區(qū)建成區(qū)面積為23 平方公里。全市城鎮(zhèn)化率已達30%左右，以麗江市火車客運站建設(shè)為例，新火車站建設(shè)用地，全部依山勢而建，既符合了保護壩區(qū)農(nóng)田，建設(shè)山地城鎮(zhèn)的要求，帶動了城市邊緣山區(qū)農(nóng)民進城的目的，實現(xiàn)了“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”的發(fā)展目標，也給這座城市帶來了地標性民族特色建筑。(5)編制城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)生態(tài)保護與城鎮(zhèn)化建設(shè)相得益彰。提出了“立足當前，建設(shè)長遠”的城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展目標。

三、麗江市城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題

麗江市的城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然取得了長足的發(fā)展，但是也存在一些問題。

(一)隨著近年來云南干旱等自然條件影響，雖然云南省有著全國豐富的河流水資源，但麗江市城市用水，依然是制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸。以麗江市重要城市供水源黑龍?zhí)稙槔?，根?jù)麗江水文分局監(jiān)測，1993年6月26日至今，黑龍?zhí)豆舶l(fā)生八次季節(jié)性干涸。

(二)環(huán)境污染與城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中環(huán)境保護之間矛盾突出。一方面城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，提出環(huán)境保護為重，但實際上，造成的環(huán)境污染，諸如河流污染，很大程度上源自于城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的工業(yè)項目建設(shè)、城市地下水過度挖掘、亂扔城市垃圾(含建筑垃圾)等等。

(三)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地難、農(nóng)民進城難、資金籌措難等困難和問題仍然很多。一方面，推進了城鎮(zhèn)上山，農(nóng)民進城，但具體到實際的問題，是一個復雜的系統(tǒng)工程。比如，城鎮(zhèn)上山，對山地建設(shè)用地的要求，是不是有一個度的問題;農(nóng)民進城了，農(nóng)民要做什么工作，涉及到農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民增收的三農(nóng)問題;城鎮(zhèn)化建設(shè)的大量資金問題，麗江市僅為邊遠山區(qū)地級市，財政收入有限，如何籌措城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，是一個核心問題。此外，農(nóng)民進城、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、戶籍問題，社會保障、社會治安等，都是當務之急亟待解決的。

(四)雖然編制城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃書，但實際運行過程中，涉及到一個執(zhí)行監(jiān)督監(jiān)管的問題。如果只有規(guī)劃，沒有監(jiān)管，很可能夸大，或者縮小，超出建設(shè)的規(guī)模，成為一種盲目的亂干，失去了應有的意義。

(五)城鄉(xiāng)差距和區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象突出，產(chǎn)業(yè)支撐城鎮(zhèn)發(fā)展的能力不強。城鄉(xiāng)之間的差距是存在的。比如，玉龍納西族自治縣和古城區(qū)，古城區(qū)和寧蒗縣，金山鄉(xiāng)和大具鄉(xiāng)等，縣域差異，鎮(zhèn)鄉(xiāng)差距，都是客觀存在的。同一城區(qū)內(nèi)，區(qū)域之間發(fā)展不平衡現(xiàn)象也較為突出。以永勝縣、華坪縣為例，工業(yè)及工業(yè)附加值產(chǎn)業(yè)較為強，而同為玉龍納西族自治縣則工業(yè)等產(chǎn)業(yè)支撐城鎮(zhèn)發(fā)展的能力較為薄弱。

(六)城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量問題。通過城鎮(zhèn)化建設(shè)，固然拉動內(nèi)需，帶動城市經(jīng)濟社會發(fā)展，但也存在一些城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量不高的問題。比如，一味的搞城鎮(zhèn)化，看到的可能是高樓大廈，或者工業(yè)園區(qū)等，與構(gòu)建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學布局，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應，把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，尚需要一段很長的路要走。

(七)城鎮(zhèn)化建設(shè)中可持續(xù)發(fā)展問題重視不夠。過度開發(fā)利用山地資源、水資源、旅游資源等現(xiàn)象存在，很多建設(shè)單位，只重視眼前，不重視長遠，不能站在全局高度，立足當前，功在千秋，使城鎮(zhèn)化建設(shè)既符合目前，也利于未來。

四、城鎮(zhèn)化建設(shè)解決路徑

(一)各級黨委、政府應高度重視城鎮(zhèn)化建設(shè)，正確看待城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，切實按照中央的決策部署，做好“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”工作。做好城鎮(zhèn)化建設(shè)，首先要從思想上高度重視，不是紙上畫畫，會上講講，墻上掛掛。要切實的從講政治的高度看待城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要性，關(guān)系到社會主義發(fā)展，關(guān)系到社會主義建設(shè)全局。應切實做好實質(zhì)性的工作，從宏觀、中觀、微觀角度，把握城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)律，從大處著眼、小處著手，不留死角。

(二)要廣泛宣傳動員，做好城鎮(zhèn)化建設(shè)的輿論導向。通過當?shù)仉娨暋蠹埖刃侣勢d體有效途徑，加大對城鎮(zhèn)化建設(shè)的力度，在全社會營造城鎮(zhèn)化建設(shè)氛圍。要發(fā)動人民群眾，讓全社會認識到，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，不僅是黨和政府的事情，是全社會共同的責任。

(三)建立健全體制機制，改變不合理的觀念及認識。

要建立健全城鎮(zhèn)化建設(shè)的體制機制，建立配套的一攬子方案，不單單就城鎮(zhèn)化建設(shè)而建設(shè)。諸如，積極推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、社會保障制度改革、戶籍制度改革，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，扎實推進農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城鎮(zhèn)，鼓勵農(nóng)村勞力就近有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，切實維護好轉(zhuǎn)戶居民原來在農(nóng)村享有的承包地、宅基地、林地、集體經(jīng)濟分紅等權(quán)益保障;落實好轉(zhuǎn)戶居民在城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老保險、住房保障等權(quán)益。同時，積極采取文化學習、農(nóng)村書屋、小區(qū)文化站點等有效措施，讓進城轉(zhuǎn)戶農(nóng)民從心理上進城，行動上進城，讓城市市民真心實意的接納農(nóng)民，而不是從心理上、行為上歧視農(nóng)民。

(四)要加強對“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的領(lǐng)導。

加強對“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的領(lǐng)導，各級黨委、政府，應建立健全班子成員，成立專門的“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)導機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu)、監(jiān)督檢查機構(gòu)，以推進城鎮(zhèn)化建設(shè)為抓手，以促進具體建設(shè)工作為突破口，以增進城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展為著力點，齊抓共管，構(gòu)成合力，切實加強對城鎮(zhèn)化建設(shè)的領(lǐng)導作用，全面促進城鎮(zhèn)化建設(shè)工作。

(五)因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，按照科學發(fā)展觀要求，建立長效機制，走新型特色城鎮(zhèn)化建設(shè)路子，做到可持續(xù)發(fā)展。

“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”城鎮(zhèn)化建設(shè)，不是盲目不結(jié)合實際，搞一刀切，搞形式主義，走過場，一陣風。要打破城鄉(xiāng)、縣域、區(qū)域界限，平衡差距，按照科學發(fā)展觀要求，因地制宜，結(jié)合實際情況，統(tǒng)籌編制規(guī)劃，確保長遠，合理布局，不涸澤而漁，不飲鴆止渴，建立長效機制，走新型特色城鎮(zhèn)化建設(shè)新路子，做到可持續(xù)發(fā)展。

(六)與時俱進，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，提升質(zhì)量，豐富“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)涵。

與時俱進，堅持走精細化管理之路，不斷創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理模式。運用信息化、電子化、數(shù)字化、網(wǎng)絡化等現(xiàn)代管理手段，加大城鎮(zhèn)化建設(shè)力度，建設(shè)示范區(qū)、精品區(qū)等特色城鎮(zhèn)化試點、亮點，規(guī)范制度，注重管理細節(jié)，強化優(yōu)質(zhì)服務，創(chuàng)新管理模式。不斷創(chuàng)新資金籌措機制，建立以財政為基礎(chǔ)，政府融資平臺為主渠道，土地增值收益為補充，引導民間投資、產(chǎn)業(yè)資本投入和企業(yè)履行社會責任參與城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資服務體系。積極吸引民間資本和社會資金參與城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)。發(fā)展職業(yè)教育、技能培訓、學習培訓，有效增加廣大農(nóng)民的受教育機會，才能提高他們的勞動素質(zhì)，提升他們的就業(yè)、擇業(yè)與創(chuàng)業(yè)的能力，拓寬就業(yè)渠道，促進農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，進而改善就業(yè)狀況、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進城鎮(zhèn)化進程?！俺擎?zhèn)上山、農(nóng)民進城”城鎮(zhèn)化建設(shè)，是一個復雜的系統(tǒng)工程，是社會主義建設(shè)的重要組成部分，要創(chuàng)新形式，拓寬思路，立足城鎮(zhèn)化建設(shè)工作自身實際，全面提高城鎮(zhèn)化建設(shè)水準，擴展城鎮(zhèn)化建設(shè)的外延，切實豐富“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”云南省特色城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵。

(七)“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”城鎮(zhèn)化建設(shè)應注意方法，善于總結(jié)。

做好城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，不可一蹴而就。云南省特色城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的載體、方法很多，歸根結(jié)底，還要在實踐中不斷的檢驗、提高、完善。因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，應不斷的總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)揮好的典型，查找不足，因地制宜，把握“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”城鎮(zhèn)化建設(shè)的一般規(guī)律，探索其特殊性，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、富民惠民型、可持續(xù)發(fā)展型新型特色城鎮(zhèn)化路子，提升“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵和質(zhì)量。同時，應注意建設(shè)過程中的工作方法，不搞一刀切，不搞形式主義，不折騰，不懈怠，確?！俺擎?zhèn)上山、農(nóng)民進城”云南特色城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的前瞻性。

［1］創(chuàng)新發(fā)展具有麗江特色的城鎮(zhèn)化之路［N］．麗江日報，2013．

［2］麗江市創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市規(guī)劃(2012 ～2016年)(簡本)［M］．2012．

［3］中央一號文件［M］． 人民日報出版社，2013．

［4］黃金十年的“發(fā)動機”［N］．麗江日報，2012．

［5］秦光榮書記關(guān)于加強耕地保護，轉(zhuǎn)變用地方式，努力探索云南特色城鎮(zhèn)化道路報告［R］．2011．