加快農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程的對策探析＊——以安徽省滁州市為例

李志忠

（南京航空航天大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南京211106）

人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的基本衡量指標(biāo)，是新型城鎮(zhèn)化的核心。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變升級，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，是城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是解決當(dāng)前我國農(nóng)民市民化進(jìn)程滯后、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等城鎮(zhèn)化中累積問題的必然。通過有效的方式，合理有序地推進(jìn)農(nóng)村人口的有效轉(zhuǎn)移，對我國未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展至關(guān)重要。一方面，提高人口城鎮(zhèn)化水平可以創(chuàng)造巨大經(jīng)濟(jì)需求；另一方面，它是從根本上富裕農(nóng)民，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，重視農(nóng)民轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化，是當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

我國各地城市建設(shè)迅速推進(jìn)，城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，但由于城鄉(xiāng)二元體制的存在等原因，真正以農(nóng)民轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)的人口城鎮(zhèn)化、以勞動(dòng)力家庭轉(zhuǎn)移為目的的城鎮(zhèn)化卻很慢，城鎮(zhèn)化效率不高，沒有為農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為市民提供更多的機(jī)會。相反，人口的城鎮(zhèn)化卻成了房地產(chǎn)商炒房的理由之一，導(dǎo)致房價(jià)不斷上漲，農(nóng)民進(jìn)入城市的門檻越來越高，人口的城鎮(zhèn)化越來越難。《中國城市發(fā)展報(bào)告》2012卷顯示，截至2012年底，中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)52．57%，但戶籍非農(nóng)人口占戶籍總?cè)丝诒戎夭蛔?5%，大量農(nóng)民只是名義上的“居民”。專家表示，應(yīng)警惕城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，大力降低城鎮(zhèn)化門檻，推動(dòng)流動(dòng)人口有序融入城市。

滁州市統(tǒng)計(jì)局等相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，滁州市城鎮(zhèn)化水平增幅總體超過全省平均水平，五年提高近8個(gè)百分點(diǎn)，2013年達(dá)到45．4%，但與全國、全省平均水平及其它經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市相比，滁州市城鎮(zhèn)化水平還有待提高。2013年滁州市城鎮(zhèn)化水平分別落后于全國7．17和全省1．1個(gè)百分點(diǎn)；銅陵、合肥、淮南和馬鞍山4市城鎮(zhèn)化率均超過60%，蕪湖市達(dá)58．0%。與此同時(shí)，各縣市區(qū)城鎮(zhèn)化水平發(fā)展也不平衡。2013年滁州市瑯琊區(qū)（90．91%）、天長市（55．88%）、南譙區(qū)（48．32%）、全椒縣（47．85%）四個(gè)縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)化率高于全省平均水平；明光市（42．18%）、來安縣（38．11%）、鳳陽縣（32．10%）、定遠(yuǎn)縣（31．68%）四個(gè)縣（市）城鎮(zhèn)化水平在增幅超過全省平均水平的情況下仍低于全省平均水平。數(shù)據(jù)表明，滁州市農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化的任務(wù)艱巨。新滁城近期（2015年達(dá)115萬人）、中期（2017年達(dá)150萬人）、遠(yuǎn)期（2020年達(dá)170萬人）的人口規(guī)模預(yù)期和定遠(yuǎn)、鳳陽、明光、天長四縣市中等城市的發(fā)展目標(biāo)，都要求進(jìn)一步提升滁州市人口城鎮(zhèn)化的速度與水平。

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)與縱深發(fā)展，當(dāng)前人口城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出一些值得注意的新特點(diǎn)。一是，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外流，很多村莊成為老人、婦女與兒童的留守地。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力主要集中在40歲以上，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的難度相對較大。據(jù)測算，以農(nóng)村剩余勞動(dòng)力為主體可以支撐城鎮(zhèn)化率提高4～5個(gè)百分點(diǎn)，如果沒有體制改革或技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)一步釋放農(nóng)村勞動(dòng)力，未來城鎮(zhèn)化率增速將遭遇“硬門檻”；人口向城鎮(zhèn)遷移由以剩余勞動(dòng)力為主轉(zhuǎn)向家庭化的遷移，比例超過60%。二是，流動(dòng)人口逐步年輕化，希望落戶大城市，由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。與上一代相比，新生代流動(dòng)人口的外出年齡更小，流動(dòng)人口的平均年齡是28歲；流動(dòng)的距離更長，更青睞大城市，有超過七成的人希望落戶大城市；缺少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)與技能，對融入和扎根大中城市有著強(qiáng)烈的意愿和訴求；更加注重自己的體驗(yàn)、就業(yè)和發(fā)展機(jī)會，流動(dòng)逐步由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變；流動(dòng)的原因更趨多元，不僅僅是收入差距。三是，部分農(nóng)民工，特別是老一代農(nóng)民工呈返鄉(xiāng)和回流現(xiàn)象。調(diào)研顯示，相當(dāng)數(shù)量20世紀(jì)70年代以前出生的在城市和農(nóng)村之間流動(dòng)的老一代農(nóng)民工，因難以融入大城市，他們在積累一定資金和技術(shù)后會選擇回歸故土，選擇離家更近，門檻更低的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)二次就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，并逐步實(shí)現(xiàn)定居，這一趨勢將因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而得到強(qiáng)化。許多農(nóng)民還在把農(nóng)村當(dāng)作避風(fēng)港。轉(zhuǎn)戶意愿的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，只有1／3的農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)為城市戶口，2／3的農(nóng)民還在觀望。

二、當(dāng)前農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化面臨的障礙

當(dāng)前農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化遇到的障礙既表現(xiàn)為國家層面，也表現(xiàn)為地方層面。

國家層面，農(nóng)村人口農(nóng)村退出環(huán)節(jié)與城鎮(zhèn)進(jìn)入環(huán)節(jié)存在障礙。一方面，農(nóng)村退出環(huán)節(jié)障礙。首先，農(nóng)地等生產(chǎn)性資源分散配置，難以集中，經(jīng)營收益低。同時(shí)，由于農(nóng)民逐漸認(rèn)識到農(nóng)地等資源在未來的增值可能和外出打工不穩(wěn)定所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，很多外出務(wù)工農(nóng)民不敢輕易放棄自己在農(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)利。另外，農(nóng)村土地集體所有的“模糊產(chǎn)權(quán)”使農(nóng)村土地使用權(quán)長期流轉(zhuǎn)較為困難，政策上難以對轉(zhuǎn)讓或放棄土地承包使用權(quán)者進(jìn)行合理的補(bǔ)償，從而導(dǎo)致外出農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移不徹底，形成在城鎮(zhèn)和農(nóng)村兼業(yè)的現(xiàn)象。隨著政府對三農(nóng)問題逐漸重視，有些地方農(nóng)村外出人口退出農(nóng)地和農(nóng)村的動(dòng)力在不斷減弱。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組在對6232名農(nóng)民工的實(shí)地調(diào)研顯示，73%的農(nóng)民工希望保留承包地，67%的農(nóng)民工希望保留宅基地。另一方面，城鎮(zhèn)進(jìn)入環(huán)節(jié)障礙。受城鄉(xiāng)二元體制的影響，農(nóng)民工在進(jìn)入城鎮(zhèn)的過程中，很大程度上只是實(shí)現(xiàn)了由鄉(xiāng)到城的空間轉(zhuǎn)移和由從事第一產(chǎn)業(yè)到二、三產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換，沒有實(shí)現(xiàn)身份變換。許多農(nóng)民雖然在城鎮(zhèn)工作生活，但仍是外來務(wù)工者，難以享受城鎮(zhèn)戶籍居民享受的各種福利和待遇，上學(xué)難、上學(xué)貴、看病難、看病貴、買房難、買房貴等現(xiàn)象是許多農(nóng)民工當(dāng)前不得不面對的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村人口在融入城鎮(zhèn)方面還存有許多亟待解決的問題和障礙。

地方層面，市域城鎮(zhèn)的人口城鎮(zhèn)化牽動(dòng)力不強(qiáng)。一方面，城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)不太合理，人口城鎮(zhèn)化缺乏指導(dǎo)性。滁州市域內(nèi)城鎮(zhèn)規(guī)模相對較小，發(fā)育不足，小城鎮(zhèn)數(shù)量多，城鎮(zhèn)人口較為分散，集中度低，還有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚處于盲目、無序的自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)。由于大部分城鎮(zhèn)財(cái)力薄弱，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)資金緊張，導(dǎo)致城鎮(zhèn)載體功能不全，服務(wù)功能和承載力還較弱。滁州市雖是市域中的中心城市，但滁州市區(qū)與部分縣城距離較遠(yuǎn)，且缺乏有效的支撐聯(lián)系，其規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量和輻射強(qiáng)度還未達(dá)到應(yīng)有的程度；首位度不高，極化與帶動(dòng)作用不明顯；缺乏對農(nóng)村人口的吸引，未能充分發(fā)揮其引擎作用；沒有真正成為區(qū)域中集聚產(chǎn)業(yè)、人口的熱點(diǎn)效應(yīng)地區(qū)?？h級市和縣城作為縣域經(jīng)濟(jì)的核心和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的聚集地，集聚規(guī)模偏低，縣城平均城鎮(zhèn)人口規(guī)模不足15萬人，縣城人口占縣域人口的比重不到20%；市域現(xiàn)有建制鎮(zhèn)89個(gè)，平均城鎮(zhèn)人口規(guī)模不足1萬人，大部分小城鎮(zhèn)多以集市貿(mào)易為主。另一方面，工業(yè)化水平不高，人口城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐不夠。工業(yè)化是人口城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)和根本動(dòng)力。滁州市工業(yè)化雖然已取得很大成就，但和周邊許多城市相比，滁州市的工業(yè)化水平相對較低，工業(yè)總量和規(guī)模較小，工業(yè)增加值還不高，規(guī)模不夠大、不夠強(qiáng)；產(chǎn)業(yè)發(fā)展中還缺乏大產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)、大集團(tuán)、大項(xiàng)目支撐，工業(yè)集中度低，產(chǎn)業(yè)層次不高，人口城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐弱。工業(yè)發(fā)展水平不高的局面導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展緩慢，總量小，水平低，提供的就業(yè)崗位數(shù)量不多，對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力不強(qiáng)，無疑也影響了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

三、加快推進(jìn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的對策建議

加快推進(jìn)滁州市農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，需要針對當(dāng)前農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的狀況、特點(diǎn)和面臨的障礙，采取積極有效的措施來應(yīng)對。

（一）科學(xué)制定城鎮(zhèn)人口規(guī)模體系規(guī)劃

科學(xué)合理的城鎮(zhèn)人口規(guī)模體系規(guī)劃是人口流動(dòng)的方向標(biāo)。規(guī)劃城鎮(zhèn)規(guī)模體系時(shí)需要秉持主體功能區(qū)劃所蘊(yùn)含的適度非均衡發(fā)展理念。就滁州市來看，一方面要強(qiáng)化新滁城和縣城在市域和縣域發(fā)展中的龍頭地位，將其分別打造成滁州市農(nóng)業(yè)人口異地城鎮(zhèn)化和就近城鎮(zhèn)化的理想目的地和主要載體；另一方面，要在重視市、縣中心城市帶動(dòng)的基礎(chǔ)上，針對部分滯留農(nóng)村的中老年人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、低就業(yè)與低遷移能力人群，從事和服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人群等群體，從改善民生與公共服務(wù)均等化和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的角度，重視依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)等優(yōu)越載體而建的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，做到農(nóng)民進(jìn)城和就地轉(zhuǎn)化并行。

新滁城在滁州市新型城鎮(zhèn)化體系中居于核心地位，具有全局性戰(zhàn)略支撐作用。做大做強(qiáng)新滁城，發(fā)揮市域中心城市的輻射帶動(dòng)作用，將其打造成滁州市外遷人口及回流人口的理想目的地。新滁城區(qū)域性中心城市的定位和充當(dāng)市域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展龍頭的要求，需要將滁州市打造成集聚產(chǎn)業(yè)與人口的硅地。隨著滁州市城市軟硬環(huán)境的改善和工業(yè)強(qiáng)市戰(zhàn)略的強(qiáng)勢推進(jìn)，特別是蘇滁產(chǎn)業(yè)園的引入和興建，滁州在區(qū)域發(fā)展中的地位日益凸顯，其對遷移人口的吸引力日漸增強(qiáng)。要在強(qiáng)化新滁城對周邊遷移人口吸引力的基礎(chǔ)上，不斷增強(qiáng)其對整個(gè)市域特別是城鎮(zhèn)化程度相對較低的定遠(yuǎn)、鳳陽、明光等縣市外遷人口和回流人口的吸引力。

縣城是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭。在充分發(fā)揮新滁城集聚效應(yīng)的前提下支持縣城提質(zhì)擴(kuò)容，發(fā)揮其縣域中心城市的綜合承載作用，將其打造成農(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化的主要載體。相比較大中城市而言，縣城的“門檻”相對較低，定居縣城具有強(qiáng)烈的歸屬感和很好的認(rèn)同感。相比較縣城以下的小城鎮(zhèn)而言，縣城大多已有一定規(guī)模，具有一定行政和政策資源，有一定的城建基礎(chǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施和綜合服務(wù)功能較強(qiáng)?？h城以下的小城鎮(zhèn)具有很多先天不足。和江浙等省的部分縣市的大量產(chǎn)業(yè)集群分布在縣城以下小城鎮(zhèn)不同，滁州市縣城以下的許多小城鎮(zhèn)目前只是個(gè)行政中心，附帶市場中心，屬于低密度、分散化、不緊湊的城鎮(zhèn)形態(tài)，規(guī)模太小，缺乏集聚效應(yīng)；公共品投資效益差，功能殘缺；缺乏支撐產(chǎn)業(yè)，就業(yè)機(jī)會少；政策與項(xiàng)目支持少，缺少發(fā)展動(dòng)力等固有的弊端。這些遠(yuǎn)離大中城市的小城鎮(zhèn)對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的吸引力非常弱。滁州市一半以上的建制鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)的連片建成區(qū)人口不足五千人，有的只有二、三千人，非建制鎮(zhèn)的人口規(guī)模就更小，農(nóng)民進(jìn)入這些小城鎮(zhèn)總覺得沒有進(jìn)城，和進(jìn)縣城的感覺差距較大。不加區(qū)別地提倡鎮(zhèn)村建設(shè)將會帶來空間無序，低效重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致一系列投資浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境與土地資源浪費(fèi)問題。伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來的長三角、珠三角的許多小城鎮(zhèn)發(fā)展道路即是例證，所以新形勢下，滁州市從現(xiàn)有財(cái)力和資源出發(fā)，應(yīng)將縣城作為農(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化的最主要載體。

扶持少數(shù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、輻射范圍大、區(qū)位條件好或有上級政府重要政策與項(xiàng)目支持的，處于重要節(jié)點(diǎn)的重點(diǎn)鎮(zhèn)，發(fā)揮其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)支撐作用。各縣市可選擇少數(shù)幾個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)，連同新型農(nóng)村社區(qū)一起規(guī)劃建設(shè)，將其培育成為集聚產(chǎn)業(yè)與人口的縣域次級中心。這些縣城之下、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)之上的重點(diǎn)鎮(zhèn)往往聚集了優(yōu)先發(fā)展要素和上級政府的資源、項(xiàng)目與政策支持，其發(fā)展模式往往是一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以復(fù)制的。隨著縣城和少數(shù)重點(diǎn)鎮(zhèn)的地位不斷提升和集聚度越來越大，小集鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模也會進(jìn)一步減少、縮小，有的甚至消亡，最終的過程將是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

推進(jìn)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)等優(yōu)越載體而建的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮其網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)作用。農(nóng)業(yè)人口眾多的滁州，要把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為“農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化”和城鎮(zhèn)公共服務(wù)功能向下延伸的重要載體。農(nóng)村居民點(diǎn)存在著規(guī)模小，布局分散，環(huán)境臟亂等特點(diǎn)。隨著大規(guī)模的農(nóng)民外出務(wù)工，很多村落出現(xiàn)了空心村、空巢村現(xiàn)象，缺乏基本生存條件，發(fā)展?jié)摿π?。在這些自然村落進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施投資，建設(shè)成本高，共享率很低。以婦女、兒童、老人為主的村落人群，外遷能力差，長距離異地城鎮(zhèn)化難，正逐步成為被邊緣化的弱勢一族。就地城鎮(zhèn)化的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為改變其生產(chǎn)生活條件的較好選擇。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有豐富的內(nèi)涵，它不是簡單的遷村并居與新村建設(shè)，而是具有城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略取向的一種城鎮(zhèn)化模式。傳統(tǒng)的某些鄉(xiāng)村建設(shè)模式是在不改變農(nóng)村居住格局前提下的道路、交通、環(huán)境、衛(wèi)生、生態(tài)層面的改善和提升，它的核心理念只是保障農(nóng)民的居住環(huán)境、生活環(huán)境實(shí)現(xiàn)“新面貌”，但沒有改進(jìn)農(nóng)民的生產(chǎn)方式、就業(yè)方式和居住方式。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)則是將廣闊分散的“村落型社會”改造為具有城鎮(zhèn)性質(zhì)的集中居住、就業(yè)改變、生活改善之后的“社區(qū)型社會”，它是以“人口就地城鎮(zhèn)化”原則為指導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化道路，是推進(jìn)人口集聚、產(chǎn)業(yè)集聚、基礎(chǔ)設(shè)施集約建設(shè)和社會事業(yè)共建共享的有效途徑，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化與勞力非農(nóng)化，較大地改善中國農(nóng)村的落后生產(chǎn)與生活方式難題。它能夠使農(nóng)民容易享受到與城市居民基本相近的居住條件和公共服務(wù)，有利于帶動(dòng)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，有利于改善生態(tài)環(huán)境和提高資源利用率，避免了各種各樣的“重復(fù)建設(shè)”與“無效投資”。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村老齡化、農(nóng)民兼業(yè)化和非農(nóng)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、自然村落空心化和居住集中化等社會發(fā)展大趨勢，把各類新型農(nóng)村社區(qū)打造成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的載體。要把新型農(nóng)村社區(qū)納入城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，規(guī)劃編制要統(tǒng)籌考慮面對人群特點(diǎn)，充分考慮農(nóng)民承受能力、人口流向及生活、就業(yè)、就學(xué)需求等因素，確保規(guī)劃具有合理性與針對性。新型農(nóng)村社區(qū)人口應(yīng)有一定規(guī)模，丘陵、山區(qū)社區(qū)人口規(guī)模應(yīng)不少于3000人，平原地區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)不少于5000人，鼓勵(lì)在中心鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等條件好的地方規(guī)劃建設(shè)萬人社區(qū)。要把未來的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“生產(chǎn)空間”、老人閑人的“生活空間”、環(huán)境的“綠色開敞空間”和生態(tài)的“涵養(yǎng)空間”。新滁城、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及依其而建的新型農(nóng)村社區(qū)等層級不同的載體的地位和集聚人口與產(chǎn)業(yè)的能力是不同的，經(jīng)過一定時(shí)段的發(fā)展與調(diào)控，要將屆時(shí)市域人口的70%集中在新滁城和縣城居住就業(yè)，30%以下的人口在依少數(shù)重點(diǎn)鎮(zhèn)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)而建的新型農(nóng)村社區(qū)居住，形成合理的人口與產(chǎn)業(yè)分布。

（二）強(qiáng)化人口城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重的不斷增加是人口城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力，其中工業(yè)化是直接推動(dòng)因素。正處于工業(yè)化中期加速推進(jìn)階段的滁州要緊緊抓住《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》出臺的歷史性機(jī)遇，繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)施工業(yè)強(qiáng)市戰(zhàn)略不動(dòng)搖，為加快人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程提供源源不斷的動(dòng)力支持。培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)集群集聚和轉(zhuǎn)型升級的要求，加快發(fā)展滁州具有發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，調(diào)整和優(yōu)化生產(chǎn)力布局，發(fā)展產(chǎn)業(yè)配套，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，全力加快六大支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和壯大，形成特色產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)密集區(qū)；優(yōu)化園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，各園區(qū)要立足自身?xiàng)l件和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢對產(chǎn)業(yè)定位和未來發(fā)展方向進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化，將相同或相關(guān)的產(chǎn)業(yè)形成集群，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，錯(cuò)位發(fā)展。園區(qū)發(fā)展要避免發(fā)展定位模糊和低水平同位競爭，造成資源浪費(fèi)和無序發(fā)展；優(yōu)化園區(qū)空間布局，要按照產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展前景、比較優(yōu)勢、突出重點(diǎn)等原則，科學(xué)選擇、合理布局、調(diào)整和優(yōu)化未來工業(yè)布局，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃落實(shí)到具體空間上，逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，集中連片，形成若干產(chǎn)業(yè)集群和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地。

（三）完善集聚人口的相關(guān)政策

完善服務(wù)外地人員的基礎(chǔ)性政策，讓外來務(wù)工者盡快融入城市。這一層面的政策主要目的是滿足外來務(wù)工者的歸屬感，縮小與本地市民的差距，最終達(dá)到和本地市民同等待遇。滁州目前出臺的相關(guān)制度與政策多屬普遍性政策，缺乏政策競爭力和吸引力，而在住房、醫(yī)療等關(guān)鍵問題上卻沒有具體的措施，在實(shí)際操作中，外來人力資源的受益程度有限。因此，政府部門要在基礎(chǔ)性政策的制定中，對涉及住房、醫(yī)療、教育、社會保障等關(guān)系外來務(wù)工者切身利益的方面盡可能的考慮周全，考慮深入，不僅要最大限度的縮小與本地居民享受同等的待遇的差距，更要著手研究每年從財(cái)政預(yù)算列支中拿出一定比例資金，專門對外來務(wù)工人員的教育、醫(yī)療、住房等方面予以支持，包括研究制定外來務(wù)工者子女入學(xué)時(shí)學(xué)雜費(fèi)的減免政策、在就醫(yī)時(shí)報(bào)銷的比例適當(dāng)增加的政策、在租住房屋等方面予以適當(dāng)補(bǔ)貼的政策等等。要著眼于增強(qiáng)遷移人口的推力和城鎮(zhèn)吸納人口的拉力。提高農(nóng)村待遷人口的動(dòng)力和能力需要加強(qiáng)義務(wù)教育、職業(yè)教育與勞動(dòng)技能培訓(xùn)；探索和完善宅基地與耕地的退出機(jī)制與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，松動(dòng)農(nóng)民和農(nóng)村的聯(lián)系；引導(dǎo)農(nóng)民將外出務(wù)工收入用于在城鎮(zhèn)中置業(yè)，或者進(jìn)行自身及子女的人力資本投資，而非用于在農(nóng)村的住房等投資。增強(qiáng)城鎮(zhèn)吸納人口的能力和吸引力需要降低進(jìn)城門檻，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，改進(jìn)和提高公共服務(wù)水平，改革戶籍、社會保障、教育、住房等制度，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)定居。美國底特律城市破產(chǎn)的主要啟示是未來城市之間的競爭主要在產(chǎn)業(yè)和人口兩方面，建議滁州市十三五規(guī)劃出臺加快城市人口聚集的實(shí)施意見和政策，以提升滁州市對外來人口的吸引力。

（四）實(shí)施分層次的人口轉(zhuǎn)移機(jī)制

針對人口遷移趨勢與特點(diǎn)，實(shí)施分層次的農(nóng)村勞動(dòng)力人口轉(zhuǎn)移機(jī)制。首先，人口轉(zhuǎn)移模式上需要依據(jù)不同人群的特點(diǎn)和遷移能力，將依托大中城市的異地城鎮(zhèn)化和依托縣域范圍小城鎮(zhèn)的就近城鎮(zhèn)化結(jié)合起來。其次，根據(jù)轉(zhuǎn)移區(qū)域的差異進(jìn)行分層引導(dǎo)，可以從規(guī)劃、投資、產(chǎn)業(yè)、人口、土地、環(huán)境、考核等方面進(jìn)行綜合調(diào)控，在新滁城、縣城實(shí)施積極的人口遷入政策；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、森林保護(hù)區(qū)等地實(shí)施有效的人口內(nèi)聚外遷政策。再次，針對新生代、青壯年、老一代實(shí)施不同的轉(zhuǎn)移思路。對于“新生代”，依靠走高等教育與職業(yè)教育之路。要建立“完全職業(yè)教育”體系，讓未考入上一級學(xué)校的農(nóng)村初、高中畢業(yè)學(xué)生有機(jī)會進(jìn)入國家補(bǔ)助的職業(yè)學(xué)校接受技能培訓(xùn)；對于“青壯年”，依靠外出轉(zhuǎn)移和就地轉(zhuǎn)化來分流。加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民擺脫土地束縛，促進(jìn)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)者和居民。對于“老一代”，依靠多渠道的保障來應(yīng)對。對家庭相對殷實(shí)的老年農(nóng)民，引導(dǎo)其進(jìn)入城鎮(zhèn)安享晚年；對大多數(shù)老年農(nóng)民，鼓勵(lì)入住新型農(nóng)民社區(qū)；對相對困難的老年農(nóng)民，引導(dǎo)入住福利院，逐步脫離農(nóng)村。新型農(nóng)村社區(qū)主要應(yīng)吸納中老年勞動(dòng)力、初等及以下文化層次的勞動(dòng)力、種田能手與種糧大戶。鼓勵(lì)老年農(nóng)民將自己的土地交給土地流轉(zhuǎn)中心對外出租，政府幫助投入到有長期穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和具有較大增值潛力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目中，以保障相應(yīng)的收益。全面建立農(nóng)村低保制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、進(jìn)城購房補(bǔ)貼機(jī)制等。

（五）加大城市對外宣傳推介力度

作為一座區(qū)位優(yōu)勢明顯，發(fā)展?jié)摿^大的城市，強(qiáng)化宣傳推介工作，不但能夠吸引海內(nèi)外客商投資興業(yè)，而且對吸引市域內(nèi)外人口集聚滁州具有巨大的推動(dòng)作用。由于受歷史沿革、城市規(guī)模等因素的影響，目前滁州市的知名度還未達(dá)到應(yīng)有程度，進(jìn)而影響勞動(dòng)力向滁州流動(dòng)。因此，政府部門要將宣傳推介作為吸引市域內(nèi)外人員來滁就業(yè)創(chuàng)業(yè)和提高城鎮(zhèn)化水平的重要保障措施。要增加城市推介范圍及頻率，發(fā)揮傳統(tǒng)媒體、現(xiàn)代媒體、不同層級媒體的作用充分展示滁州城市魅力和適宜創(chuàng)業(yè)興業(yè)的用工環(huán)境，吸引更多的人口集聚滁州，來滁安家就業(yè)。政府相關(guān)部門在建好門戶網(wǎng)站的同時(shí)，開辟方便操作的可留言互動(dòng)式論壇或微博，耐心為網(wǎng)友解答本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、用工環(huán)境、教育醫(yī)療、社會保障等方面關(guān)系務(wù)工人員切身利益的問題，提升城市形象，為吸引外地人員增加網(wǎng)上“人氣”。在宣傳的過程中要通過口號宣傳，將城市的發(fā)展定位深入本地和外地居民人心，如曾提出的“三園”，即建設(shè)和南京同城發(fā)展的新家園、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新型產(chǎn)業(yè)園、接受東部輻射的魅力后花園。宣傳中，要以明確定位為突破口，宣傳城市的發(fā)展目標(biāo)，吸引市域內(nèi)外人口目光。

［1］張占倉，孟繁華，楊迅周，李明，劉仁慶．完善體制機(jī)制推動(dòng)河南新型城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展——河南發(fā)展高層論壇第61次會議綜述［J］．河南科學(xué)，2014（7）．

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