論我國野生動物致?lián)p救濟(jì)法律制度的完善

廉 睿 侯瑞鋒 龍慧敏

(中央民族大學(xué)， 北京 海淀 100081)

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論我國野生動物致?lián)p救濟(jì)法律制度的完善

廉 睿 侯瑞鋒 龍慧敏

(中央民族大學(xué)， 北京 海淀 100081)

野生動物的物種及其遺傳基因?qū)θ祟惿鐣胬m(xù)和發(fā)展具有巨大意義，為此，國家對野生動物及其生存環(huán)境進(jìn)行了嚴(yán)格的保護(hù)。然而，伴隨著保護(hù)工作取得的成績，也產(chǎn)生了一些現(xiàn)實(shí)問題。近二十年來，野生動物造成人身和財(cái)產(chǎn)損害的案件頻發(fā)，其中所涉及的救濟(jì)問題，需要以法律手段解決。在國家立法層面上，用行政賠償制度代替原有的行政補(bǔ)償制度；在地方立法層面上，強(qiáng)調(diào)地方政府出臺相關(guān)規(guī)章的立法時限，協(xié)調(diào)不同地方政府規(guī)章之間的關(guān)系，方為完善我國野生動物致?lián)p救濟(jì)法律制度的可行方案。

野生動物致?lián)p；法律救濟(jì)；立法

作為世界陸地面積第二大國，我國氣候多樣，地形豐富，擁有眾多的野生動物和植物資源。無論是在邊疆的西藏高原，塔里木盆地，還是在內(nèi)陸的長江中下游平原，關(guān)中盆地，都野生存在著眾多的動物與植物。這其中，不乏像鴿子樹，大熊貓，揚(yáng)子鱷等珍稀的動植物品種。用地大物博，物產(chǎn)富饒來概括我國的總體自然地理情況，也絲毫不為過之[1〗。但與此同時，每年也會發(fā)生眾多的野生動物傷人及毀壞農(nóng)作物的事件，在野生動植物資源比較豐富的地區(qū)，比如內(nèi)蒙古地區(qū)，新疆地區(qū)，青海地區(qū)更是如此。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅在西藏的那曲地區(qū)，近5年來由于野生動物傷人及農(nóng)作物造成的損失就高達(dá)100多萬元。而在青海的玉樹地區(qū)，僅2014年一年之內(nèi)就發(fā)生了10余起野生動物偷吃毀壞莊稼的事件，據(jù)保守估計(jì)，造成的直接和間接損失達(dá)到了60余萬元。一方面，豐富的動植物資源有利于維持自然界的更新與和諧。但另一方面，屢屢出現(xiàn)的野生動物傷人事件卻也給我們帶來了困難和挑戰(zhàn)。因此，如何構(gòu)建和平衡兩者之間的關(guān)系，是我們必須予以重點(diǎn)思考的問題。

針對這種情況，我國于1988年頒布了《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》，在該法中，明確規(guī)定了如果出現(xiàn)野生動物傷人及傷農(nóng)的情形，給農(nóng)民造成損失的，應(yīng)該由當(dāng)?shù)卣块T給予必要的補(bǔ)償，至于具體的補(bǔ)償措施和補(bǔ)償辦法，由省一級政府自行制定。這可以說是在國家法律層面上初步確立了野生動物致?lián)p賠償制度。具有重大的意義。但是，自該法實(shí)施以來，野生動物傷人傷農(nóng)后補(bǔ)償不力的情形并未得到有效改善，在野生動物頻繁出沒和造成侵害的地區(qū)，當(dāng)?shù)厝罕姳г怪辽?，甚至引發(fā)了一系列社會問題。例如，在云南省的昭通地區(qū)，2008年到2010年的3年時間里，共發(fā)生了野生動物傷農(nóng)事件120余起，造成直接經(jīng)濟(jì)損失200余萬元[2]。但是，這其中只有不到百分之四十的損失能夠得到政府的有效補(bǔ)償。其余的損失也只能自行承擔(dān)，自認(rèn)倒霉。這顯然不利于協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厝伺c野生動物之間的關(guān)系，不利于社會的穩(wěn)定和安寧。更為嚴(yán)重的是，這同時會影響到我國法治政府的建設(shè)進(jìn)程，因?yàn)榉ㄖ握瑫r也意味著人本政府，即以人為本，人本主義也成為當(dāng)代法治政府的重要特征。[3]若不能充分彌補(bǔ)動物致?lián)p給農(nóng)民造成的損失，給予農(nóng)民充分的人文關(guān)懷，則將切實(shí)影響到當(dāng)?shù)卣臋?quán)威和信譽(yù)，從而放緩法治政府的建設(shè)速度。

1. 國家立法層面的缺陷

筆者認(rèn)為，造成這種困境的原因是多方面的，但是根源還在于目前立法的缺陷性，無論是在國家立法層面，還是在地方立法層面，都有值得我們反思和思考的地方。

就國家立法層面而言，確立動物致?lián)p補(bǔ)償制度的基本法律為《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》，自1988年此法頒布后，僅于2004年進(jìn)行過一次修改，且這次修改也僅僅是針對其所適用的法律名稱和條款發(fā)生變化而所作的調(diào)整，并未涉及到補(bǔ)償制度和法律責(zé)任等實(shí)質(zhì)內(nèi)容的改動。在此后的10余年時間里，該法更是未進(jìn)行過任何改動。隨著時代的發(fā)展，這部法律已經(jīng)具有了明顯的滯后性，不利于動物致?lián)p補(bǔ)償工作的開展。具體而言，該法存在著以下幾個方面的不足：

1.1 內(nèi)容規(guī)定過于抽象和原則

如果一部法律的內(nèi)容過于籠統(tǒng)而不夠具體，顯然不利于指導(dǎo)具體的執(zhí)行工作，也不利于指導(dǎo)地方層面的立法。在野生動物保護(hù)法中，對野生動物傷農(nóng)后的具體救濟(jì)制度的規(guī)定只有一條，而且只是籠統(tǒng)表示政府應(yīng)給予補(bǔ)償，對補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體，補(bǔ)償所依照的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)木唧w申請步驟，補(bǔ)償?shù)闹饕?jīng)費(fèi)來源都未作出具體規(guī)定，這就造成在在實(shí)踐中，受害人想要獲得補(bǔ)償可謂是難上加難。此法雖然授權(quán)地方政府進(jìn)行立法，但是，由于沒有具體的指導(dǎo)原則和立法時限限制，導(dǎo)致地方政府或者基于財(cái)政的考慮遲遲不立法，或者立法的隨意性很強(qiáng)，這不僅損害了法律的威嚴(yán)，更嚴(yán)重的是致使人民群眾的利益受損后無法進(jìn)行有效的救濟(jì)。

1.2 救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，救濟(jì)資金來源不合理

在野生動物保護(hù)法中，明確規(guī)定了由地方政府進(jìn)行致?lián)p補(bǔ)償。當(dāng)時的立法之所以規(guī)定是由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行補(bǔ)償而非國家給予補(bǔ)償，是出于現(xiàn)實(shí)的考慮。在當(dāng)時的情況下，地方財(cái)政的可支配收入要多于中央財(cái)政的可支配收入。中央也無力承擔(dān)這項(xiàng)財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是，經(jīng)過1994年分稅制改革及其之后一系列財(cái)政改革之后，情況已經(jīng)不盡相同。中央財(cái)政收入連年快速增長，尤其是近10年來，中央財(cái)政的增長速度已經(jīng)數(shù)倍于地方財(cái)政的增長率。隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)建設(shè)的開展，，地方性公共事務(wù)又開始增多，隨之而來的是地方性財(cái)政支出的加大，省級財(cái)政的可支配收入相對減少。在這種新的情況之下，再由地方政府單方面給予致?lián)p補(bǔ)償，顯然是不合理的。

2. 地方立法層面的不足

我國關(guān)于野生動物造成人身和財(cái)產(chǎn)損害救濟(jì)的地方立法是整個救濟(jì)制度的重要配套立法，為具體執(zhí)法部門提供直接的執(zhí)法依據(jù)，也是人民群眾尋求救濟(jì)的主要依據(jù)。我國當(dāng)前的地方立法仍存在一些不足之處。

2.1 規(guī)定過于模糊，缺乏地方特色

自1988年《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》頒布以來，全國大部分省，直轄市，自治區(qū)都根據(jù)自己的實(shí)際情況制定了具體的實(shí)施辦法和實(shí)施條例。但是僅有內(nèi)蒙古，河北，山東，云南，貴州等為數(shù)不多的幾個省市規(guī)定了野生動物致?lián)p補(bǔ)償制度。而且相關(guān)規(guī)定只有寥寥幾條，十分抽象。如《河北省實(shí)施﹤中華人民共和國野生動物保護(hù)法﹥辦法》規(guī)定：“因保護(hù)國家和省重點(diǎn)保護(hù)野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由政府給予補(bǔ)償。補(bǔ)償辦法由省人民政府另行制定”。這和國家立法中的相關(guān)規(guī)定并無明顯區(qū)別，從某種程度上來看，這些規(guī)定幾乎是國家立法的翻版，缺乏一定的地方特色。地方立法成為國家立法的復(fù)刻版，這已經(jīng)成為現(xiàn)存地方立法中的通病。

2.2地方政府規(guī)章或缺位或規(guī)定參差不齊

1988年《野生動物保護(hù)法》和1992年《野生動物保護(hù)實(shí)施條例》都把制定具體的野生動物致?lián)p補(bǔ)償辦法的權(quán)力授權(quán)省級人民政府。具體補(bǔ)償辦法的制定是根據(jù)全國人大法律和國務(wù)院法規(guī)的授權(quán)之下的省級政府的專項(xiàng)立法，是省級人民政府應(yīng)當(dāng)依法履行的一項(xiàng)職責(zé)。目前出臺補(bǔ)償辦法的省級人民政府只有前述的八個省份，而且多集中在近五年之內(nèi)。野生動物致?lián)p救濟(jì)的地方政府規(guī)章是地方相關(guān)執(zhí)法部門直接適用的執(zhí)法依據(jù)，也是人民群眾尋求救濟(jì)的主要法律依據(jù)。而目前多數(shù)存有重點(diǎn)保護(hù)野生動物的省份仍沒有出臺相應(yīng)的野生動物致?lián)p救濟(jì)地方政府規(guī)章。由于地方政府規(guī)章的缺位，一方面，當(dāng)?shù)厝罕娫谠馐芤吧鷦游镌斐扇松砗拓?cái)產(chǎn)損害之后，得不到法律的有效保護(hù)，無法尋求救濟(jì)；另一方面，由于地方?jīng)]有具體可操作執(zhí)行的規(guī)章，在發(fā)生此類案件后，難以依法行政，許多地方的群眾只能依靠民政部門的保障性政策。

3. 完善當(dāng)前立法機(jī)制，協(xié)調(diào)不同地方政府規(guī)章之間的關(guān)系

對于現(xiàn)存國家立法和地方立法中出現(xiàn)的問題，我們必須予以高度重視。大膽的進(jìn)行立法創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，這是我們解決當(dāng)前問題的基本思路。

3.1 制度創(chuàng)新——用行政賠償制度代替現(xiàn)有的行政補(bǔ)償制度

在學(xué)理上，行政賠償和行政補(bǔ)償?shù)母拍詈瓦m用對象有明顯區(qū)別。行政賠償指的是行政主體違法實(shí)施了行政行為，侵犯了相對人的合法權(quán)益，造成了一定程度的損害時，由國家來承擔(dān)的一種賠償責(zé)任。行政賠償?shù)闹黧w是行政主體，因行政主體違法行政侵犯相對人合法權(quán)益并造成損害而引起[4]。行政補(bǔ)償是指國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在管理國家和社會公共事務(wù)的過程中，因?yàn)楹戏ǖ男姓袨榻o公民，法人或者其他組織的合法權(quán)益造成了損害，由國家依法予以補(bǔ)償?shù)闹贫?。關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)姆秶壳吧胁幻鞔_，有的法律規(guī)定只補(bǔ)償直接經(jīng)濟(jì)損失，有的法律規(guī)定的補(bǔ)償范圍則涵蓋了直接經(jīng)濟(jì)損失和間接經(jīng)濟(jì)損失。由此可見，行政補(bǔ)償和行政賠償存在著兩大區(qū)別：①二者的性質(zhì)不同。行政補(bǔ)償系由合法行政行為所引起，而行政賠償是由違法行政行為造成的。②二者發(fā)生的時間不同。行政補(bǔ)償既可以在損害損害發(fā)生前，也可以在損害發(fā)生后進(jìn)行。而行政賠償責(zé)任只能在損害發(fā)生后產(chǎn)生。

首先，現(xiàn)代國家公共管理理論認(rèn)為，國家有責(zé)任對國有公共物品進(jìn)行有效的管理，并消除公共物品存在的不特定性風(fēng)險。我國對重點(diǎn)保護(hù)野生動物的主要生息繁衍地，采取劃定自然保護(hù)區(qū)、設(shè)置隔離帶等方式對野生動物及其生存環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和管理，這是法律規(guī)定的政府應(yīng)承擔(dān)的一項(xiàng)行政職責(zé)。行政機(jī)關(guān)及其工作人員未進(jìn)行有效的管理，未消除不合理風(fēng)險，構(gòu)成行政侵權(quán)，符合行政賠償所要求的違法行政行為這一要件。其次，我國的動物致?lián)p賠償一般都是在實(shí)際致?lián)p事件出現(xiàn)后才由當(dāng)?shù)卣o予公民一定的物質(zhì)補(bǔ)償，而很少出現(xiàn)提前補(bǔ)償?shù)那闆r。從時間上來看，也符合行政賠償制度所要求的時間要件。所以，筆者認(rèn)為，用行政賠償制度取代行政補(bǔ)償制度，具有充分的理論基礎(chǔ)。

其次，從實(shí)踐層面看，適用行政賠償制度，有利于具體工作的開展?，F(xiàn)在動物致?lián)p事件出現(xiàn)后，之所以難以得到有效解決，問題還在于公民對補(bǔ)償數(shù)額的不滿。就普遍情況而言，都認(rèn)為補(bǔ)償?shù)慕痤~過少，難以彌補(bǔ)由野生動物侵害所造成的損失。由此造成的上訪和鬧事事件時有發(fā)生，一方面不利于整個社會秩序的穩(wěn)定，另一方面，也難以協(xié)調(diào)野生動物和公民之間的關(guān)系，不利于野生動物保護(hù)工作的開展。在云南省西雙版納地區(qū)，僅2014年一年中，就出現(xiàn)了10余起因?yàn)閯游镏聯(lián)p補(bǔ)償不利而導(dǎo)致的上訪事件。這種現(xiàn)象值得我們對現(xiàn)有制度作出深刻反思。如果適用行政賠償制度，可以覆蓋致?lián)p給公民造成的直接經(jīng)濟(jì)損失和間接經(jīng)濟(jì)損失，提高了賠償?shù)慕痤~，符合公民對賠償金額的較高期待值，能將兩者之間的矛盾解決在初級階段，減少了當(dāng)?shù)卣墓ぷ鲏毫Α倪@個層面上看，用行政賠償制度代替現(xiàn)有的行政補(bǔ)償制度，是有著積極意義的。

3.2 立法創(chuàng)新——關(guān)于地方政府規(guī)章立法時限

所謂立法時限，是指當(dāng)作為上位法的國家立法頒布之后，地方政府有責(zé)任按照上位法的要求出臺本地的地方性規(guī)章。上位法的頒布實(shí)施起至地方規(guī)章出臺的這段時間，就是地方政府規(guī)章的立法時限?，F(xiàn)在的法律、行政法規(guī)沒有對地方政府規(guī)章的立法時限作出任何規(guī)定，更沒有相應(yīng)的監(jiān)督手段。在1989年3月1日由全國人大常委會頒布實(shí)施的《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》和1992年2月12日國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《中華人民共和國陸生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》中，都授予省級地方政府制定具體執(zhí)行措施的權(quán)力。但是直到1998年，才有省級地方政府制定出具體的補(bǔ)償辦法。(1998年，云南省第一個出臺了野生動物造成人身和財(cái)產(chǎn)損害的補(bǔ)償辦法)。截止到目前，也只有包括云南，陜西在內(nèi)的8個省市制定了具體的補(bǔ)償辦法，情況不容樂觀。自1988年野生動物保護(hù)法出臺之后，到現(xiàn)在也已有近30年的時間，而目前出臺具體補(bǔ)償辦法的省市尚不到全國的四分之一。在這種地方立法缺乏的情況下，往往出現(xiàn)的情況是，在野生動物致?lián)p事件發(fā)生后，地方執(zhí)法機(jī)關(guān)無法可依，人民生命財(cái)產(chǎn)安全不能得到有效保障。因此，有必要對地方政府規(guī)章的立法時限作出規(guī)定。

立法是一件極其嚴(yán)肅的工作，時間對立法的質(zhì)量有著重要的影響。①地方政府規(guī)章如前所述具有行政性，涉眾群體廣泛，這就需要大量的調(diào)研工作，要對不同情形下的案件進(jìn)行細(xì)致分析，歸納出具有一般性的規(guī)則。②需要對抽象出來的規(guī)則進(jìn)行整理，擬訂出立法草案。這個過程是立法的核心，往往需要考慮具體規(guī)定的上限和下限，而且需要有相應(yīng)的立法技術(shù)做支撐。③對立法草案進(jìn)行論證、聽證、審議、決定、公布等，這是立法的一般程序，也是提升立法質(zhì)量的有效保障手段。上述三個主要階段都需要時間做保障，參考地方性法規(guī)的一般立法時間，筆者認(rèn)為確定為兩年較適宜，特殊情形下，如關(guān)鍵問題無法形成多數(shù)意見的可延長一年。

3.3 協(xié)調(diào)不同地方政府規(guī)章之間的關(guān)系

各自政府規(guī)章制定主體獨(dú)立擁有各自的規(guī)章制定權(quán)，所制定的政府規(guī)章也只能在本轄區(qū)內(nèi)實(shí)施，而不同地方政府規(guī)章對相同事項(xiàng)規(guī)定不一是目前存在的一個法律問題。如《陜西省重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動物造成人身財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償辦法》第八條第(五)項(xiàng)規(guī)定：損毀農(nóng)作物或經(jīng)濟(jì)林木，個戶總產(chǎn)量損失60%以上的，按受損產(chǎn)量折成實(shí)價的50%給予補(bǔ)償。第(六)項(xiàng)規(guī)定：傷害家畜的，對受傷家畜醫(yī)療費(fèi)的補(bǔ)償金額最高按此家畜價值的20%予以補(bǔ)償；對死亡家畜的補(bǔ)償金額按此家畜價值的50%予以補(bǔ)償。而《吉林省重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動物造成人身財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償辦法》第九條第(四)項(xiàng)規(guī)定：項(xiàng)損毀農(nóng)作物的，比照受損作物前3年當(dāng)?shù)貑挝幻娣e的平均產(chǎn)量和當(dāng)時當(dāng)?shù)厥袌鰞r格的60%實(shí)施補(bǔ)償。第(五)項(xiàng)規(guī)定：傷害家畜的，對受傷家畜醫(yī)療費(fèi)的補(bǔ)償金額最高按此家畜價值的30%實(shí)施補(bǔ)償，對死亡家畜的補(bǔ)償金額按此家畜的實(shí)際損失價值實(shí)施補(bǔ)償。兩省關(guān)于野生動物造成財(cái)產(chǎn)損害的補(bǔ)償參照標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償比例規(guī)定不一，這種實(shí)質(zhì)性的差別會影響群眾保護(hù)野生動物的積極性。

筆者認(rèn)為，各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入、居民平均消費(fèi)成本等確實(shí)存在差異，這種事實(shí)上的差異確實(shí)在立法時應(yīng)該加以考慮。但是，關(guān)乎民生的規(guī)定，尤其是關(guān)乎百姓實(shí)質(zhì)性權(quán)利的規(guī)定應(yīng)該一致。法的統(tǒng)一性不僅應(yīng)體現(xiàn)在國家立法層面，而且也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在地方立法層面。筆者認(rèn)為，在制定地方政府規(guī)章時應(yīng)注重信息的公開。另外，各省應(yīng)加強(qiáng)溝通和協(xié)作，尤其是相關(guān)立法部門之間的交流，以維護(hù)法制的統(tǒng)一。

任何法律制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)都需要國家立法和地方立法相互配合，相互協(xié)調(diào)。就野生動物致?lián)p救濟(jì)法律制度的構(gòu)建和完善而言，更是如此。在國家立法上，用國家賠償制度代替原來實(shí)行的國家補(bǔ)償制度；在地方立法上，嚴(yán)格控制其制定具體賠償辦法的政府規(guī)章的立法時限，統(tǒng)籌不同地方之間的立法。方有利于維護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鐣刃?，有利于?gòu)建人與野生動物之間的和諧關(guān)系。

[1] 世界環(huán)境與發(fā)展改革委員會著.我們共同的未來[M].王之佳，柯金良等譯.吉林：吉林人民出版社，1997:185-186.

[2] 孫文振.野生動物肇事日益頻繁[N].中國民族報(bào)，2006:587.

[3] 廉睿.現(xiàn)代化視野下的法治政府建構(gòu)[J].石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(4):110-113.

[4] 梁國棟.動物傷害補(bǔ)償法律規(guī)定籠統(tǒng).吉林政府埋單[N].法制日報(bào)，2006(11)：9.

2015-05-20

廉睿(1987- )，男，博士生。研究方向：法律政治學(xué)、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)。侯瑞鋒(1985-)，男，法學(xué)碩士。研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。龍慧敏(1985-)，女，法學(xué)碩士，中國證監(jiān)會山西監(jiān)管局研究員。研究方向：經(jīng)濟(jì)法基本理論與資源法學(xué)。