人大在立法中的主導(dǎo)作用研究

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088)

一、概念的解析

博登海默曾說“沒有概念，我們便無法將我們對法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z言，也無法以一種易懂明了的方式將這些思考傳達(dá)給他人?！盵1]本文以人大在立法中的主導(dǎo)作用為研究對象，具體而言，涉及到了三個(gè)關(guān)鍵詞語，即人大、立法、主導(dǎo)作用。

本文中的人大指的是在我國現(xiàn)行制度下，具有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)。在我國的實(shí)際立法過程中，人大在立法工作中主導(dǎo)作用發(fā)揮不足的狀況，不僅在中央層面存在，在地方層面問題更加突出。“立法”在本文中指的是法律和地方性法規(guī)的制定?，F(xiàn)行中國的立法體制是特色甚濃的立法體制，它是統(tǒng)一的，又是分層次的。本文以一般意義上代議機(jī)關(guān)的立法為著眼點(diǎn)進(jìn)行分析，在中央意義上指法律的制定，在地方意義上指地方性法規(guī)的制定?！爸鲗?dǎo)”在《現(xiàn)代漢語詞典 (修訂本)》中解釋為:“主要的并且引導(dǎo)事務(wù)向某方面發(fā)展的。”[2]因此，對于特定主體在立法中主導(dǎo)作用的理解我們可集中在兩方面:一是實(shí)體上的作用，即在整個(gè)立法過程中特定主體介入的程度相較于其他主體而言占有優(yōu)勢地位;二是程序上的作用，即在立法過程中，特定主體的行為能夠引導(dǎo)立法的發(fā)展方向、具體路徑。

二、人大主導(dǎo)立法工作的應(yīng)然分析

在理論上，人大主導(dǎo)立法工作是由立法權(quán)的人民主權(quán)屬性所決定的。主權(quán)是指在國家形態(tài)中最高權(quán)力的歸屬。自17世紀(jì)資產(chǎn)革命以來，人民主權(quán)理論取代了“君權(quán)神授”逐漸成為共識(shí)。人民主權(quán)理論是指國家的主權(quán)屬于國民，“全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)”[3]。在人民主權(quán)下，國民可以通過委托組織政府，并基于同意授予政府各項(xiàng)權(quán)力。立法權(quán)屬于主權(quán)的范疇，是國家主權(quán)的直觀表現(xiàn)，因此立法權(quán)當(dāng)然屬于全體人民。我國是社會(huì)主義國家，人民通過直接選舉和間接選舉的形式組成各級(jí)人民代表大會(huì)，代表全體人民行使國家主權(quán)。在這之中，集中體現(xiàn)著人民作為主權(quán)享有者的便是人民代表大會(huì)制定法律來形成國家意志，進(jìn)行國家的管理。因此，在立法工作中人大起主導(dǎo)作用，是我國人民主權(quán)原則下的制度結(jié)果。

在實(shí)證上，人大主導(dǎo)立法工作是由我國憲法秩序所確定的。我國是社會(huì)主義國家，人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)制度不依賴其他制度而產(chǎn)生，是其他政治制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)，反映了國家政治生活的全貌[4]。人民代表大會(huì)代表人民掌握國家的全部權(quán)力，但是并不直接行使所有權(quán)力。人民代表大會(huì)通過選舉產(chǎn)生“一府兩院”，并將行政權(quán)和司法權(quán)委托于他們，將立法權(quán)仍保留給自身。人大的這種憲法地位體現(xiàn)在立法權(quán)限關(guān)系上，必然邏輯地得出權(quán)力機(jī)關(guān)的立法地位高于行政機(jī)關(guān)，即權(quán)力機(jī)關(guān)(人大)居于優(yōu)越的地位[5]。此外，自新中國第一部憲法明確人大的立法權(quán)后，這一原則在以后歷次修憲過程中從未動(dòng)搖?，F(xiàn)行憲法規(guī)定，“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)?！弊鳛橹笇?dǎo)立法工作的憲法性法律的立法法在最新的修改過程中，更是明文規(guī)定了人大及其常委會(huì)要充分發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。

三、立法現(xiàn)狀考察——政府而非人大在實(shí)際主導(dǎo)立法

《黨的十八屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》一書中明確指出，“這種主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)?！蹦壳霸谖覈鴮?shí)際的立法工作中，人大主導(dǎo)作用發(fā)揮得并不充分，表現(xiàn)在立法過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)。

法規(guī)立項(xiàng)屬于立法準(zhǔn)備活動(dòng)，是指立法機(jī)關(guān)確定未來立法計(jì)劃的過程。就我國目前的立法實(shí)踐來看，立法項(xiàng)目的來源主要是政府，造成對其他主體的利益訴求的忽視。此外，立法項(xiàng)目往往缺乏論證過程，導(dǎo)致一些必要性和可行性差的法規(guī)列入立法規(guī)劃，而一些急需的法規(guī)卻未進(jìn)入立法規(guī)劃，這種對立法資源的不合理分配必然會(huì)損害立法的有效性;在法規(guī)的起草過程中，盡管多方主體都有參與權(quán)，但是由于體制、經(jīng)費(fèi)、資源等多方面的原因，絕大多數(shù)的法規(guī)的起草都是由政府部門來完成的。以甘肅省為例，從1979年至2009年先后制定155 件現(xiàn)行有效法規(guī)，由政府部門直接起草的占總數(shù)的86.5%，由人大有關(guān)部門起草的占13.5%[6]。政府作為主要執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)，其起草的法規(guī)難免帶有部門利益的色彩，甚至?xí)霈F(xiàn)與民爭利的情形。在提案過程中人大主導(dǎo)作用不足主要體現(xiàn)在提案數(shù)量上，在實(shí)際的國家立法過程中，國務(wù)院向全國人大及其常委會(huì)提交的法律議案占列入會(huì)議審議總量的大多數(shù)。然而通過實(shí)際數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，政府在提案過程中起到的作用更大，大約有60%是由國務(wù)院提出的[7]。在地方層面，“行政壟斷提案”的情形更甚。在法案審議和表決過程中，人大的立法“把關(guān)”作用也存在著發(fā)揮不足的現(xiàn)象。審議和表決法案是由法案到法的實(shí)際判斷和抉擇的過程，關(guān)系到法律提案是否能夠最終轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的法律，因此這一階段在立法過程中占有重要的地位。但在我國法案實(shí)際的審議和表決中，對于政府提出的立法議案，人大在大多數(shù)的情況下都會(huì)表決通過，“過濾”程序完全沒有起到應(yīng)有的效果。

以上通過對法規(guī)立項(xiàng)、起草、提案、審議和表決這五個(gè)立法步驟的動(dòng)態(tài)考察，可以發(fā)現(xiàn)在我國的立法實(shí)踐中，無論是中央層面還是地方層面，人大在立法過程中的主導(dǎo)作用發(fā)揮得嚴(yán)重不足。相反，本應(yīng)是法律執(zhí)行主體的政府卻在主導(dǎo)著立法。從主體性角度來看，政府在整個(gè)立法過程的介入程度與人大相比占有明顯的優(yōu)勢地位;從導(dǎo)向性角度來看，政府在每一個(gè)立法步驟環(huán)環(huán)相扣、層層推進(jìn)，引導(dǎo)著立法的走向。政府主導(dǎo)立法，不僅深刻地影響著我國立法的民主性和科學(xué)性，更與我國現(xiàn)行的憲法秩序存在嚴(yán)重的沖突。為此，黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確指出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。黨的頂層設(shè)計(jì)開始將推進(jìn)人大在立法中的主導(dǎo)作用作為法治建設(shè)的工作重點(diǎn)。正確地推進(jìn)人大主導(dǎo)立法工作的體制建設(shè)，首先需要對人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的意義有一個(gè)理性的認(rèn)識(shí)。

四、人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的意義

(一)人大主導(dǎo)立法工作能夠控制“部門利益法律化”

立法是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，在程序上包括立項(xiàng)、起草、提案、審議、表決等多個(gè)環(huán)節(jié)，在整個(gè)過程當(dāng)中需要多方主體的參與。同時(shí)，立法又具有很強(qiáng)的綜合性，涉及到多方面的利益調(diào)整和分配。因此在立法過程中，不同的利益主體會(huì)表達(dá)不同的利益訴求?，F(xiàn)代社會(huì)，行政力量普遍加強(qiáng)，政府及其各組成部門廣泛地參與到立法過程中，現(xiàn)有立法體制下近八成的法律、法規(guī)是由行政機(jī)關(guān)起草的。行政機(jī)關(guān)作為法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)如此廣泛深入地影響立法過程，同時(shí)充當(dāng)“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的角色，不可避免地會(huì)將自己的利益要求表達(dá)在立法當(dāng)中，導(dǎo)致“部門利益法律化”的狀況。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使立法權(quán)，充分發(fā)揮人大在整個(gè)立法活動(dòng)中的主導(dǎo)作用，將行政機(jī)關(guān)參與的立法活動(dòng)納于監(jiān)督之下，能夠有效控制“部門利益法律化”的現(xiàn)象。其一，人大可以通過主動(dòng)立法對于行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行合理規(guī)范，將行政機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)進(jìn)法律的籠子;其二，人大可以站在全局的角度來審視行政機(jī)關(guān)在立法中的利益訴求，對于具有正當(dāng)性的可以在立法中予以支持，對于缺乏正當(dāng)性的應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以反對。

(二)人大主導(dǎo)立法工作有利于我國深化改革的推進(jìn)

人大主導(dǎo)立法有利于充分發(fā)揮人大在全面深化改革中的重要作用。以往的改革主要是圍繞經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行，現(xiàn)在則要全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明“五位一體”的改革;以往的改革往往是單項(xiàng)的改革，現(xiàn)在的改革則越來越需要從體制機(jī)制上尋找問題的根源和解決的辦法，越來越需要從制度上進(jìn)行系統(tǒng)謀劃、頂層設(shè)計(jì)和綜合配套[8]。黨深化改革的頂層設(shè)計(jì)可以通過人大的立法上升到國家意志的層面，從而推動(dòng)改革事業(yè)的順利進(jìn)行。充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，能夠使人大的立法活動(dòng)排除各方既得利益者的干擾，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性和整體性，從而使立法活動(dòng)能夠及時(shí)準(zhǔn)確地反應(yīng)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，為深化改革提供強(qiáng)勁動(dòng)力和法律支持。

(三)人大主導(dǎo)立法工作有利于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

現(xiàn)代國家，法律作為治理國家的基本手段已經(jīng)得到了普遍認(rèn)可。人大是我國的立法機(jī)關(guān)，因此，推進(jìn)國家治理能力和治理水平的現(xiàn)代化必然要依靠全國人大和地方各級(jí)人大。第一，完備的法律體系是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的基本要求。我國的改革在逐步深化，社會(huì)生活的改變必然要求法律的變化。充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，能夠使我國的立法活動(dòng)與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)國家治理的規(guī)范化;第二，善法得到實(shí)施和遵守能夠促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。一方面，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，能夠監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的活動(dòng)，促進(jìn)制定的法律正確實(shí)施;另一方面，人大是民意機(jī)關(guān)，代表人民行使立法權(quán)。充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)地位，能夠增強(qiáng)人民對于法律的認(rèn)同感和敬畏心，從而能夠使法律得到自覺的遵守，實(shí)現(xiàn)“全民守法”;第三，社會(huì)公眾參與國家治理的程度，是衡量國家治理能力和治理體系的重要標(biāo)準(zhǔn)。在我國，各級(jí)人民代表大會(huì)是人民表達(dá)意愿、實(shí)現(xiàn)政治參與、管理國家事務(wù)的重要渠道。因此，充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，可以通過聽證等方式擴(kuò)大公民參與立法工作，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的發(fā)展。

五、完善人大主導(dǎo)立法工作的建議

(一)人大明確主導(dǎo)立法工作的自我定位

在我國現(xiàn)行的憲法秩序和法律框架下，人大是法定的立法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在立法過程中起到主導(dǎo)作用。在現(xiàn)實(shí)中人大主導(dǎo)作用存在發(fā)揮不足的種種問題，人大自身難辭其咎。在立法實(shí)踐中，人大往往過度依賴于行政機(jī)關(guān):法規(guī)立項(xiàng)多數(shù)由行政機(jī)關(guān)提出，法律草案多數(shù)由行政機(jī)關(guān)起草，法律議案多數(shù)由行政機(jī)關(guān)提出，從而導(dǎo)致了在審議和表決議案時(shí)行政機(jī)關(guān)提案通過率極高。誠然，行政機(jī)關(guān)在立法方面有一定的優(yōu)勢，但人大不能因此放棄立法工作中的主導(dǎo)權(quán)。憲法和立法法規(guī)定人大在立法工作中應(yīng)起到主導(dǎo)作用，這不僅是一種授權(quán)，也是人大應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)。打鐵還需自身硬，人大自身要明確肩負(fù)的法定職責(zé)，強(qiáng)化應(yīng)對立法起主導(dǎo)作用的認(rèn)知，在立法工作中積極作為、主動(dòng)作為。此外，在客觀上人大在立法工作中主導(dǎo)作用的實(shí)現(xiàn)，還有賴于建設(shè)一支專業(yè)化、素質(zhì)高、能力強(qiáng)的立法隊(duì)伍。因此，人大在思想上明確主導(dǎo)立法工作的自我定位的基礎(chǔ)上，在實(shí)踐中進(jìn)一步加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)，提高立法能力。

(二)改革人大組織協(xié)調(diào)立法的方式

人大在立法工作中起主導(dǎo)作用，并不是指人大對于立法活動(dòng)大包大攬，排除其他主體的介入。當(dāng)今時(shí)代，利益主體日益多元化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活變化加快，因而對于立法的專業(yè)性和靈活性提出了更高的要求，僅僅依靠人大不能滿足立法的這些需求。政府、社會(huì)團(tuán)體和專家學(xué)者在一些方面具有獨(dú)特的立法優(yōu)勢資源和能力，他們參與到立法過程中能夠促使立法更加科學(xué)有效。強(qiáng)化人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，絕非是讓人大獨(dú)立地完成整個(gè)立法活動(dòng)，而是充分發(fā)揮人大在立法過程中的組織協(xié)調(diào)作用。比如在法規(guī)的起草過程中，人大可以組織包括人大相關(guān)委員會(huì)、政府相關(guān)部門、有關(guān)社會(huì)團(tuán)體以及專家學(xué)者的法規(guī)起草小組，在起草過程中充分聽取各方的意見，協(xié)調(diào)起草過程中的重大分歧。當(dāng)然，這種組織和協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)是具有實(shí)質(zhì)性意義的統(tǒng)籌和主導(dǎo)，法規(guī)起草目標(biāo)和原則應(yīng)該由人大來提出，起草要求的完成應(yīng)該由人大審核。一言以蔽之，在立法的組織協(xié)調(diào)中，最終決策權(quán)應(yīng)該是由人大來掌握。

(三)完善人大立法工作程序，堅(jiān)持開門立法

對于人大是否應(yīng)該在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)功能，有這樣的一種質(zhì)疑，即人大代表和人大各專門委員會(huì)的組成人員缺乏社會(huì)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由人大主導(dǎo)立法工作可能導(dǎo)致立法缺乏科學(xué)性和可行性。對于這種質(zhì)疑，人大可以完善立法工作程序，通過堅(jiān)持立法公開制度來廣泛傾聽民意，集中立法信息，提高立法能力，落實(shí)民主立法。

本次立法法的修改對于開門立法非常重視，明文規(guī)定立法過程中采取立法調(diào)研、召開聽證會(huì)等工作形式。這對于提高人大的立法能力，充分發(fā)揮人大在立法過程中的主導(dǎo)作用具有積極意義。例如，在修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》立法調(diào)研的過程中，市人大常委會(huì)和各區(qū)縣人大常委會(huì)配合，組織市人大代表帶著法規(guī)草案走進(jìn)社區(qū)，面對面地向老年人講述草案的立法精神和重點(diǎn)條文，然后直接征求老年人的修改意見和建議。這次調(diào)研活動(dòng)，由人大常委會(huì)帶頭，共計(jì)548位人大代表參與，占到了全市代表總數(shù)的三分之二，召開的居民座談會(huì)超過280 場[9]。上海市的這次開門立法活動(dòng)通過對老年人訴求的認(rèn)真研究，吸納了部分有益修改意見，從而保證了《上海市老年人權(quán)益保障條例》制定的科學(xué)性和有效性。人大應(yīng)以立法法的修改為契機(jī)，加大開門立法力度，廣泛傾聽民聲吸納民智。

(四)強(qiáng)化人大在立法程序中的過濾作用

法律本身關(guān)系著利益的分配，在立法過程中勢必會(huì)出現(xiàn)各方利益角逐的情況。人大作為代表民意的權(quán)力機(jī)關(guān)，必然要從絕大多數(shù)人民的利益出發(fā)對各方面提出的法案進(jìn)行過濾和篩選。但是從實(shí)證分析上看，人大對各方提出的法案很少使用擱置審議、提出修改意見、暫不進(jìn)行表決、否決等程序。這種過濾作用的虛化會(huì)對立法的科學(xué)性和民主性帶來很大的負(fù)面作用。因此，強(qiáng)化人大在立法工作中的主導(dǎo)作用必須要強(qiáng)化人大在立法程序中的過濾作用。

其一，人大及其常委會(huì)在收到法規(guī)提案后要對其進(jìn)行認(rèn)真的分析，可以交給相關(guān)的專門委員會(huì)或法律委員會(huì)進(jìn)行討論研究。對于不甚成熟的法規(guī)提案，專門委員會(huì)或法律委員會(huì)可以向主任會(huì)議提出讓提案主體進(jìn)行補(bǔ)充完善的建議，也可以在主任會(huì)議討論后決定讓提案主體進(jìn)行補(bǔ)充完善。其二，人大及其常委會(huì)在審議過程中如果發(fā)現(xiàn)法規(guī)草案存在重大問題或者重大分歧，要視情況采取擱置審議或者暫不表決等方式進(jìn)行處理，之后要針對其中的問題進(jìn)行修改完善。其三，在法規(guī)的表決過程中如果發(fā)現(xiàn)某些條款存在著明顯的不同意見，可以對相關(guān)的爭議條款進(jìn)行單獨(dú)表決，從而確保人大真正在立法過程中做到有效的過濾和篩選。

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