新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的法律保障之發(fā)展路徑——以湖南省為例

(湖南文理學(xué)院 法學(xué)院，湖南 常德415000)

目前，我國城鎮(zhèn)化正處于加速發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求持續(xù)增加，因征地導(dǎo)致被征地農(nóng)民也大量增加，如何防止陷入“拉美”城鎮(zhèn)化陷阱?韓俊、周其仁等專家均認(rèn)為，如果解決不好農(nóng)民轉(zhuǎn)移、市民化等制度問題，未來中國城鎮(zhèn)化有可能出現(xiàn)大量的貧民窟，韓俊稱其為“令人恐懼的城鎮(zhèn)化”。因此，被征地農(nóng)民問題已成為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)急需解決的重大問題，引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注，但大多集中于被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置、社會(huì)保障等問題的研究，很少關(guān)注其發(fā)展。解決城鎮(zhèn)化問題首先要解決被征地農(nóng)民發(fā)展權(quán)問題，其中主要是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)保障問題。我國城鎮(zhèn)化加快發(fā)展應(yīng)與被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障相結(jié)合，切實(shí)采取有效措施以保護(hù)被征地農(nóng)民發(fā)展利益，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以破解新型城鎮(zhèn)化過程中亟待解決的被征地農(nóng)民發(fā)展問題。本文結(jié)合湖南省新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的被征地農(nóng)民的實(shí)際情況研究被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)問題，以求實(shí)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化與被征地農(nóng)民的協(xié)調(diào)發(fā)展從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化導(dǎo)致大量被征地農(nóng)民產(chǎn)生

(一)新型城鎮(zhèn)化的涵義

城鎮(zhèn)化是一個(gè)國家現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，走新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之路，必須遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律。新型城鎮(zhèn)化是指依據(jù)統(tǒng)籌兼顧原則，堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，大力促進(jìn)城鎮(zhèn)生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，著力提升城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量，走科學(xué)發(fā)展、環(huán)境優(yōu)美、功能健全、社區(qū)和諧、集約高效、服務(wù)完善、城鄉(xiāng)一體、大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。新型城鎮(zhèn)化的“新”就在于以人為本，其核心是“人”而不是“物”，走以人為本的可持續(xù)發(fā)展道路，才能促進(jìn)城鎮(zhèn)化快速、有序、健康發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容是將被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，而市民化的途徑不是簡單地將被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)并改為城市戶口，而是要促進(jìn)其全面發(fā)展尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只有促進(jìn)被征地農(nóng)民與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，才是城鎮(zhèn)化發(fā)展之基。

2013年12月，中央召開農(nóng)村工作會(huì)議指出“要積極穩(wěn)妥扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化”①。要建設(shè)有中國特色的新型城鎮(zhèn)化，就必須與農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)尤其被征地農(nóng)民市民化相結(jié)合予以全盤考慮，才能使我們建設(shè)的新型城鎮(zhèn)真正成為人們理想的棲息地。

(二)新型城鎮(zhèn)化用地產(chǎn)生大量被征地農(nóng)民

“城市化是人類社會(huì)進(jìn)步的必然趨勢，是衡量一個(gè)國家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。從歷史上看，任何國家的現(xiàn)代化無不伴隨著農(nóng)村的城鎮(zhèn)化以及大量農(nóng)業(yè)人口和土地的分離。英國歷史上的著名的圈地運(yùn)動(dòng)就是一個(gè)典型的例子，正是由于圈地運(yùn)動(dòng)造成的大量失地農(nóng)民為后來的工業(yè)革命提供了大量自由勞動(dòng)力。”[1]歐美發(fā)達(dá)國家所走的城鎮(zhèn)化道路表明，伴隨工業(yè)化和城市化，全世界建設(shè)用地(包括建成區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施用地)大致以年均1.2%的速度增加[2]。湖南新型城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，雖然取得了重大成績，但也產(chǎn)生了一些問題，其重要而突出的表現(xiàn)是因城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)致征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，進(jìn)而產(chǎn)生了大量的被征地農(nóng)民。有數(shù)據(jù)表明，我國城市化水平每增加1個(gè)百分點(diǎn)，城市建成區(qū)面積將擴(kuò)大1 056平方公里，耕地減少615萬畝[3]。城鎮(zhèn)化每提高1個(gè)百分點(diǎn)，將有1 000萬個(gè)農(nóng)村人口失去土地[4]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年湖南耕地面積為5 723.97萬畝，人均耕地0.85畝。2000年至2005年共減少耕地158.43萬畝，意味著近五年來有逾百萬農(nóng)民失去土地[5]?！笆晃濉逼陂g，湖南城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)從37%提高到45%，建設(shè)用地總需求將達(dá)到105萬畝左右，還將有更多的農(nóng)民失去土地②?！笆濉逼陂g，湖南城鎮(zhèn)化率計(jì)劃到2015年超過50%，建設(shè)用地總需求還將持續(xù)增加，被征地農(nóng)民也將不斷增多。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展

權(quán)及其實(shí)現(xiàn)面臨的困境

(一)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)

被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是指被征地農(nóng)民在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中公平地占有社會(huì)發(fā)展資源，參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，并享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益的權(quán)利。被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益既是被征地農(nóng)民發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是其其他發(fā)展權(quán)享有和實(shí)現(xiàn)的前提。其主要內(nèi)容是由包括被征地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地發(fā)展權(quán)、自主創(chuàng)業(yè)與就業(yè)發(fā)展權(quán)、勞動(dòng)成果收益權(quán)等一系列影響和促進(jìn)被征地農(nóng)民發(fā)展權(quán)利所組成的。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的被征地農(nóng)民應(yīng)具有發(fā)展權(quán)利，且與其他個(gè)人和群體具有公平發(fā)展的機(jī)會(huì)。當(dāng)前，在推進(jìn)湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，產(chǎn)生的大量被征地農(nóng)民面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)問題亟待解決。被征地農(nóng)民失去土地后，在身份轉(zhuǎn)換過程中，卻得不到應(yīng)有的社會(huì)保障，發(fā)展環(huán)境條件不完善，發(fā)展能力較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)嚴(yán)重受阻，進(jìn)一步限制了他們其他發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致被征地農(nóng)民無法真正融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之中。以其中的社會(huì)保障問題為例，截至2012年底，全省農(nóng)民工參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)分別為20.5萬和14.5萬，僅占省內(nèi)轉(zhuǎn)移農(nóng)民工人數(shù)的4.98%和3.52%③。因此，很多人批評(píng)我國的城鎮(zhèn)化是土地城鎮(zhèn)化，不是人的城鎮(zhèn)化，這不無一定道理。真正意義的城鎮(zhèn)化能使被征地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到有效保障。而“人為城鎮(zhèn)化”，常常是一種典型的“偽城鎮(zhèn)化”，是借發(fā)展經(jīng)濟(jì)之名，行掠取土地利益之實(shí)。以為將農(nóng)民的地征掉，一次性補(bǔ)償一筆征地款，再將農(nóng)民趕上樓，就是城鎮(zhèn)化了?！皞纬擎?zhèn)化”，產(chǎn)生大量“偽市民”。如果采取了錯(cuò)誤的路徑，后果可能是災(zāi)難性的[6]。

(二)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)面臨的困境

1.土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不完善，被征地農(nóng)民生活水平下降

(1)被征地農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)缺失

土地發(fā)展權(quán)不僅是土地法律制度的重要組成內(nèi)容，而且是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)體系中的重要組成部分。一般而言，土地發(fā)展權(quán)是指將農(nóng)地轉(zhuǎn)為不同用途性質(zhì)的權(quán)利，且可從土地所有權(quán)中分離出來而單獨(dú)處分的權(quán)利，即土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人通過改變農(nóng)地現(xiàn)有用途而獲取的額外收益的權(quán)利。它既可和土地所有權(quán)合為一體由土地所有者擁有，也可由只擁有土地發(fā)展權(quán)的非土地所有者使用，它是權(quán)利主體生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地發(fā)展權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)民收益權(quán)和勞動(dòng)權(quán)的補(bǔ)償，其主要表現(xiàn)為改變土地用途后的土地增值部分。因此，被征地農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)是作為土地權(quán)利主體之一的被征地農(nóng)民所擁有的土地發(fā)展權(quán)。被征地農(nóng)民憑借其原生產(chǎn)要素?fù)碛姓叩纳矸菘梢詤⑴c分享。但是，目前我國尚無土地發(fā)展權(quán)的立法規(guī)定，傳統(tǒng)土地管理和利用存在諸多問題。由于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)虛置和主體虛位，地方政府和利益集團(tuán)通過土地征收對(duì)農(nóng)民的土地增值收益進(jìn)行掠奪和分享，將被征地農(nóng)民排除在土地增值收益分配之外。

(2)單一貨幣補(bǔ)償缺乏科學(xué)性

近些年來，湖南省征地補(bǔ)償以貨幣補(bǔ)償方式為主，占所有補(bǔ)償方式的76.7%，僅單一貨幣補(bǔ)償方式顯然不能滿足被征地農(nóng)民的各自需求。每戶平均補(bǔ)償76271.4元的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于土地征收后的土地價(jià)值，其利益嚴(yán)重受損。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于當(dāng)時(shí)的市場價(jià)格，且低于城鎮(zhèn)居民生活必需的開支。在物價(jià)水平不斷上升情況下，戶均76271.4元的補(bǔ)償費(fèi)僅可以維持農(nóng)民家庭一般日常生活開支3-4年[7]。雖然從2013年1月1日起，湖南省各地區(qū)提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)④，除長沙市市區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)5-7萬元每畝外，其他各地區(qū)一般為3-5萬元每畝，但征地補(bǔ)償總體仍然不高?！暗貎r(jià)”是征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，補(bǔ)償額是征地補(bǔ)償?shù)暮诵模鞘У剞r(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)?，F(xiàn)行土地管理法及其實(shí)施條例采取在原用途基礎(chǔ)上按照年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償，其非科學(xué)性顯而易見:一是沒有考慮農(nóng)地發(fā)展權(quán)，被征地農(nóng)民被排斥在土地增值收益享有之外;二是補(bǔ)償30倍的上限規(guī)定不適應(yīng)各地不斷變化發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際;三是沒有考慮被征土地未來用途、區(qū)位、地段等差異性。

(3)被征地農(nóng)民實(shí)際生活水平下降

從調(diào)查的情況來看，總體上，失地農(nóng)民的收入較失地前下降了[7]。其主要原因是失地農(nóng)民沒有其他謀生技能，就直接導(dǎo)致收入減少，生活水平下降。如征地前益陽市高新區(qū)有些農(nóng)民從事經(jīng)濟(jì)作物、園林花卉種植和大棚蔬菜等，其經(jīng)濟(jì)收入頗為可觀，有些農(nóng)民的年收入高達(dá)7萬元左右。失去土地后，被征地農(nóng)民也就失去這些收入來源了。此外，農(nóng)民土地被征收后，一些失地農(nóng)民遷往城鎮(zhèn)居住，物業(yè)管理費(fèi)、水電煤氣費(fèi)等各項(xiàng)支出隨之增加，并且，隨著城鎮(zhèn)生活環(huán)境條件的改善、孩子教育及日常生活開支的增加，導(dǎo)致生活消費(fèi)成本普遍提高，實(shí)際生活水平下降。

2.就業(yè)發(fā)展權(quán)缺失，被征地農(nóng)民再就業(yè)困難

農(nóng)地征收前，務(wù)農(nóng)是大部分農(nóng)民的基本職業(yè)，農(nóng)民通過耕種土地獲得基本的生活保障。農(nóng)地征收后，農(nóng)民一次性獲得的貨幣補(bǔ)償，若按農(nóng)村生活消費(fèi)計(jì)算，一般維持4-7年生活;若按城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)計(jì)算，一般維持3-4年生活。被征地農(nóng)民如果不能盡快就業(yè)或獲得其他收入，生活將很快陷入困境，更談何發(fā)展!就業(yè)發(fā)展權(quán)缺失原因主要有二:其一，失地農(nóng)民文化技術(shù)水平普遍較低，綜合素質(zhì)也低，又缺乏就業(yè)技能。其二，政府沒有對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)。失地農(nóng)民缺乏從事二、三產(chǎn)業(yè)的技能和經(jīng)驗(yàn)，自謀職業(yè)也困難。在調(diào)查中，面對(duì)“您認(rèn)為失地會(huì)帶來以下哪些后果”的問題時(shí)，60.8%的被訪人員選擇了就業(yè)困難[8]。從調(diào)查的情況看，72.1%的農(nóng)民反映失地后政府并沒有進(jìn)行過相關(guān)職業(yè)技能方面的培訓(xùn)，再就業(yè)的失地農(nóng)民中，僅有10.1%是通過政府(社區(qū))安排介紹獲得工作的[7]。

3.社會(huì)保障法律制度不健全，被征地農(nóng)民保障面窄

對(duì)農(nóng)民而言，土地不但是他們的務(wù)農(nóng)職業(yè)保障，而且是其養(yǎng)老、醫(yī)療等保障。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于農(nóng)民的社會(huì)保障法律制度不健全，導(dǎo)致被征地農(nóng)民不能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。另有現(xiàn)行戶籍法規(guī)制度將就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等福利附加在戶籍制度上，失地農(nóng)民需自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等生存問題，進(jìn)而影響其發(fā)展。對(duì)“您有哪些社會(huì)保障”問題進(jìn)行調(diào)查時(shí)，只有2.5%的失地農(nóng)民參加了失業(yè)保險(xiǎn)，16.9%的失地農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，就連已經(jīng)開展了好幾年的醫(yī)療保險(xiǎn)也還有30.1%的人沒有參加。當(dāng)問及“什么方法可以解決失地農(nóng)民問題”時(shí)，有68.1%的受訪者認(rèn)為是要“建立失地農(nóng)民權(quán)益保障的長效機(jī)制”[7]?？梢姡鐣?huì)保障法律制度不健全導(dǎo)致失地農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面窄，保障水平低。

4.被征地農(nóng)民法律素質(zhì)偏低，維權(quán)能力不強(qiáng)

在征地過程中被征地農(nóng)民失去土地后，有時(shí)面臨補(bǔ)償款不能完全或及時(shí)到位，或不滿某種安置補(bǔ)償方式，或遭遇征地工作人員貪污腐敗等問題，都有可能引發(fā)矛盾，甚至直接導(dǎo)致流血沖突事件。比如，農(nóng)戶與當(dāng)?shù)亻_發(fā)商或者地方政府發(fā)生利益沖突。其主要原因，除了地方政府及有關(guān)單位工作人員因法律意識(shí)不強(qiáng)沒有依法行政之外，還與絕大部分被征地農(nóng)民是弱勢群體，社會(huì)法律意識(shí)與法律素質(zhì)普遍較低，法律維權(quán)能力不夠，自我保護(hù)能力弱小有關(guān)?！?/p>

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)法律保障的發(fā)展路徑

(一)完善被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)保障的法律法規(guī)

1.完善憲法

憲法明確規(guī)定發(fā)展權(quán)為公民的一項(xiàng)基本人權(quán)。發(fā)展權(quán)作為公民應(yīng)享有的一項(xiàng)綜合人權(quán)，理應(yīng)納入憲法，使之獲得根本法的最高效力。這是失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)保障與實(shí)現(xiàn)的基石。憲法可以表述為:“國家保障公民的發(fā)展權(quán)。工人、農(nóng)民、知識(shí)分子及其他社會(huì)各階層的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展權(quán)均受法律保護(hù)。

2.完善土地法律法規(guī)

其一，改革征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前低價(jià)征收農(nóng)民土地是被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益流失重要表現(xiàn)。被征地農(nóng)民的合法利益得不到有效保障，不僅增加社會(huì)弱勢群體，更是危及整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。因此，必須改革土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一是增設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)，合理確定土地基準(zhǔn)價(jià)格[9]，根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃，土地征收過程中，根據(jù)農(nóng)地的將來用途、位置等差異將其分為不同片區(qū)，每個(gè)片區(qū)確定一個(gè)比較合理的價(jià)格，不同用途、區(qū)位、地段的土地，價(jià)格就不一樣，而不是一個(gè)平均價(jià)格。二是增加住宅補(bǔ)償和社保補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的居住權(quán)和生存權(quán)，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。征收其住房應(yīng)采取市場化補(bǔ)償辦法，及給予未來生活保障的社保補(bǔ)償，明確社保補(bǔ)償?shù)膮⒄諏?duì)象為城鎮(zhèn)職工。三是依據(jù)公平補(bǔ)償原則，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實(shí)際情況，適當(dāng)降低稅費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，調(diào)整土地增值收益分配比例，完善分配制度，讓被征地農(nóng)民獲得公平合理的補(bǔ)償。

其二，完善補(bǔ)償安置方式。以前在征地中一般采取“招工安置”、“貨幣安置”和“養(yǎng)老保險(xiǎn)安置”等模式，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展及勞動(dòng)用工制度的變化，這些方式都難以滿足被征地農(nóng)民需求。尤其是貨幣安置沒有隨土地增值收益同幅上漲，損害被征地農(nóng)民利益。因此，應(yīng)根據(jù)土地增值收益公平分配原則和被征地農(nóng)民自主選擇安置方式原則，以當(dāng)前的征地制度改革試點(diǎn)為契機(jī)，嘗試多元化安置方式，比如，留用地安置、農(nóng)業(yè)安置、農(nóng)地入股，以保障被征地農(nóng)民真正分享土地增值收益。其中，要修改地方性法規(guī)、規(guī)章，賦予留用地、入股等安置方式應(yīng)有的地位，結(jié)合各地的實(shí)際情況恰當(dāng)選擇運(yùn)用。通過實(shí)物安置方式來緩解預(yù)估土地增值收益的偏差，讓被征地農(nóng)民實(shí)際成為土地增值收益的分享者。比如，在縣(市)域內(nèi)實(shí)施農(nóng)村居民宅基地置換商品房、農(nóng)民公寓房、失地農(nóng)民參與土地開發(fā)等。

3.完善戶籍法規(guī)

1958年制定的《戶籍登記條例》已越來越不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢?！稗r(nóng)村人”與“城市人”之間嚴(yán)重的不平等地位，尤其是城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟(jì)利益嚴(yán)重不對(duì)等。被征地農(nóng)民欲尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勢必向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。保障被征地農(nóng)民就業(yè)權(quán)，關(guān)鍵在于改革戶籍制度，打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，保障被征地農(nóng)民平等就業(yè)權(quán)。為此，應(yīng)堅(jiān)決摒棄現(xiàn)有的以農(nóng)民歧視為特征的戶籍制度，制定實(shí)施統(tǒng)一的以公正、平等為立法原則的戶籍制度，為促進(jìn)被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造有利條件，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一條重要途徑。主要有:一是逐步放寬農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)的限制，按照每個(gè)城鎮(zhèn)的實(shí)際情況先行解決有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系且居住城鎮(zhèn)滿足一定年限的失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民問題。逐步簡化被征地農(nóng)民戶口遷移審批程序，由事前準(zhǔn)遷變?yōu)檫w移登記，可以自由流動(dòng)，只需在久居地進(jìn)行登記，逐步打破城鄉(xiāng)分割的戶口管理體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口管理登記制度。二是要將附加在戶籍制度上被征地農(nóng)民遷移的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等福利逐步與戶籍制度剝離，促進(jìn)人口在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。三是各地應(yīng)提供均等化的社會(huì)保障，改變戶籍制度使被征地農(nóng)民不能享受與城市居民同等的公共福利和城市文明成果，如在教育、勞動(dòng)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等方面存在的差異。

4.完善社會(huì)保障法律法規(guī)

其一，健全被征地農(nóng)民的最低生活和失業(yè)保障制度。地方政府依據(jù)被征地農(nóng)民是否愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，按照農(nóng)村或城鎮(zhèn)的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，將符合條件的被征地農(nóng)民相應(yīng)納入農(nóng)村或城鎮(zhèn)最低生活保障范圍內(nèi)。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和生活水平合理確定低保標(biāo)準(zhǔn)，確保低保資金投入，讓失地農(nóng)民遭遇生活困難時(shí)能享受到最低生活保障。被征地農(nóng)民基本生活保障所需資金可由地方政府、用地單位、被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人共同出資籌集;地方政府按土地出讓金的一定比例提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，用于彌補(bǔ)農(nóng)民基本生活保障基金的不足。比如，湖南省衡陽市新政策規(guī)定，符合城鄉(xiāng)居民最低生活保障條件失地農(nóng)民，可按規(guī)定享受最基本生活保障;被征地農(nóng)民保障對(duì)象可用發(fā)給其本人的征地補(bǔ)償費(fèi)繳納個(gè)人參保應(yīng)繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi);被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金主要來源于用地單位繳納、政府劃撥和集體出資⑤。湖南省常德市《被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法》規(guī)定，用地單位應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用列入工程概算，計(jì)入用地成本，本著“誰用地誰負(fù)責(zé)”的原則，足額安排社會(huì)保障費(fèi)用，不得減免或緩繳。被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)由每平方米20元調(diào)整為60元。同時(shí)，市政府每年提取一定比例的土地出讓收入、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一次性提取10%的征地補(bǔ)償費(fèi)用于被征地農(nóng)民社會(huì)保障。”⑥

其二，建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)制度。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，按照政府引導(dǎo)與被征地農(nóng)民自愿相結(jié)合原則，在允許的限度內(nèi)實(shí)施強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)與養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，制定被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金的籌集和管理辦法，具體規(guī)定政府、集體組織和個(gè)人的出資比例，建立養(yǎng)老保障資金。在征地時(shí)已到退休年齡的被征地農(nóng)民須一次性繳納養(yǎng)老保障資金;在征地時(shí)處在勞動(dòng)年齡階段已就業(yè)的被征地農(nóng)民，可按就業(yè)人員參保政策參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由用人單位按規(guī)定繳納一定比例的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，加入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)16 周歲以下的失地農(nóng)民可按規(guī)定一次性給予補(bǔ)助費(fèi)，達(dá)到就業(yè)年齡后，參加相關(guān)的社會(huì)保障。2014年5月湖南省政府出臺(tái)文件規(guī)定，湖南被征地農(nóng)民還可獲養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼。二是醫(yī)療保險(xiǎn)方面，2003年1月國務(wù)院作出在全國建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的決定并已實(shí)施，但實(shí)踐中要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)的原則，不斷健全農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，達(dá)到與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一，形成以商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，各種形式及層次的醫(yī)療保障機(jī)制?！巴ㄟ^整合區(qū)域醫(yī)療資源，實(shí)現(xiàn)‘一社區(qū)一中心’確保被征地農(nóng)民享受城市居民同等醫(yī)療條件”。比如，長沙市雨花區(qū)將被征地農(nóng)民統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)范疇，努力實(shí)現(xiàn)他們與市民“同城同待遇”⑦。

(二)加強(qiáng)被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)法律保障的政府責(zé)任

1.被征地農(nóng)民就業(yè)安置

征收土地最終是為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，政府應(yīng)從取得的土地增值收益中，拿出一部分資金用于安置失地農(nóng)民就業(yè)，比如，建工業(yè)園區(qū)能夠解決部分失地農(nóng)民的就業(yè)問題。在失地農(nóng)民轉(zhuǎn)換為市民之后，政府應(yīng)通過提供相應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)，使他們獲得適合本人的就業(yè)技能，以實(shí)現(xiàn)其就業(yè)安置。還可通過有彈性的工作、季節(jié)性等不同形式實(shí)現(xiàn)靈活就業(yè)。讓年長者從事保安、保潔工作，年輕者可從事含有一定技術(shù)的職業(yè)。政府還應(yīng)積極開發(fā)其他公益性職業(yè)安置就業(yè)困難的被征地農(nóng)民就業(yè)，比如，常德等城市推行的“低碳環(huán)保的公共自行車”服務(wù)業(yè)。此外，要盡快構(gòu)建勞動(dòng)力資源就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和勞動(dòng)力市場，為失地農(nóng)民獲取就業(yè)信息及降低就業(yè)成本提供方便;逐漸打破城鄉(xiāng)就業(yè)界限，取消對(duì)被征地農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)的種種不合理限制。

2.加強(qiáng)被征地農(nóng)民的培訓(xùn)指導(dǎo)以促進(jìn)就業(yè)

地方政府應(yīng)將被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，加大資金投入，以職校、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))職業(yè)教育和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心為載體，建立培訓(xùn)基地，根據(jù)被征地農(nóng)民的不同需求，相應(yīng)地給予專業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)能力，積極引導(dǎo)被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)。以促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)發(fā)展為關(guān)鍵，政府通過各種形式的幫扶確保他們“失地不失業(yè)”。湖南長沙市雨花區(qū)將被征地農(nóng)民就業(yè)統(tǒng)一納入城市就業(yè)體系，采取各種措施，扶持和引導(dǎo)被征地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)二次就業(yè)。比如，通過加強(qiáng)培訓(xùn)來“扶”:結(jié)合區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目、大型企業(yè)的用工需求，實(shí)施“學(xué)校出菜單、企業(yè)下訂單、政府來買單”的培訓(xùn)模式，組織被征地農(nóng)民進(jìn)校學(xué)習(xí)，提高他們的勞動(dòng)技能⑧。幫助被征地農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)順利轉(zhuǎn)到第二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)發(fā)展市民化，同時(shí)促進(jìn)了長沙市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。對(duì)于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，尚未就業(yè)的應(yīng)納入到城鎮(zhèn)失業(yè)人口范圍內(nèi)，給予職業(yè)介紹和就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼。還要將其納入統(tǒng)一的失業(yè)登記制度和城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)體系。就業(yè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)要積極為被征地農(nóng)民提供就業(yè)咨詢、培訓(xùn)、指導(dǎo)、職業(yè)介紹等服務(wù)，促進(jìn)他們盡快就業(yè)。在就業(yè)年齡段內(nèi)未就業(yè)卻有就業(yè)意向的，可享受再就業(yè)的扶持政策。

3.拓寬被征地農(nóng)民的就業(yè)渠道

只有發(fā)展產(chǎn)業(yè)，才能解決大量被征地農(nóng)民的就業(yè)。湖南各級(jí)政府應(yīng)通過發(fā)揮各自優(yōu)勢克服其不足，多渠道挖掘就業(yè)崗位，改善就業(yè)條件，積極引導(dǎo)各類企事業(yè)單位吸納被征地農(nóng)民就業(yè)。湖南城鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱。只有加快推進(jìn)新型工業(yè)化，大力促進(jìn)城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，才能拓寬被征地農(nóng)民的就業(yè)渠道。一是加快產(chǎn)業(yè)改造步伐。加快對(duì)黑色金屬、有色金屬、煙花爆竹等產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造升級(jí)步伐，促進(jìn)信息化與工業(yè)化深度融合。二是做大做強(qiáng)資源型優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。湖南是全國有名的魚米之鄉(xiāng)，勞動(dòng)力資源豐富。2000年以來，全省15歲-64歲的適齡勞動(dòng)人口占總?cè)丝诘谋壤恢狈€(wěn)定在70%以上。要充分利用湖南豐富的物產(chǎn)與勞動(dòng)力資源，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，增加初級(jí)產(chǎn)品的附加值，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，從而為服務(wù)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造條件。三是加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。充分考慮城鎮(zhèn)擴(kuò)張中被征地農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)安置等問題，大力發(fā)展中介服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，同時(shí)發(fā)展家政、旅游、文化、體育等生活性服務(wù)業(yè)，提高城鎮(zhèn)對(duì)被征地農(nóng)民的吸納消化能力。四是允許被征地集體將部分農(nóng)地運(yùn)用于第二、三產(chǎn)業(yè)，或以農(nóng)地入股成立合作經(jīng)營企業(yè)，讓被征地農(nóng)民獲得長期收益。因此，在征地中應(yīng)劃出部分農(nóng)地，由集體經(jīng)濟(jì)組織興辦第二、三產(chǎn)業(yè)，解決當(dāng)?shù)乇徽鞯剞r(nóng)民就業(yè)問題。還可鼓勵(lì)失地農(nóng)民進(jìn)入當(dāng)?shù)毓I(yè)園區(qū)開辦小商品批發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等服務(wù)業(yè)。比如，在郴州資興的新能源產(chǎn)業(yè)、永興的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、桂陽的有色金屬加工業(yè)，都吸納了大量的失地農(nóng)民就業(yè)，他們也獲得更好的發(fā)展機(jī)會(huì)。

4.提供被征地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠

鼓勵(lì)、扶持被征地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。針對(duì)既有組織管理能力又有實(shí)干精神的部分被征地農(nóng)民，如有意愿自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，政府應(yīng)為其創(chuàng)造條件，給予創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、一定年限的稅收減免等優(yōu)惠政策。比如，長沙高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)于2014年7月頒發(fā)的《長沙高新區(qū)鼓勵(lì)扶持被征地農(nóng)民、農(nóng)村居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)若干政策》，其中規(guī)定:長沙高新區(qū)被征地農(nóng)民成功自主創(chuàng)業(yè)或合伙創(chuàng)業(yè)，經(jīng)營長沙高新區(qū)財(cái)稅體制范圍內(nèi)的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，符合申報(bào)條件的，可以申報(bào)被征地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)融資貼息、生產(chǎn)經(jīng)營場地租賃補(bǔ)貼，給予其創(chuàng)業(yè)扶持優(yōu)惠。此外，在政府簡政放權(quán)的大環(huán)境之下，政府各部門應(yīng)為被征地農(nóng)民創(chuàng)辦企業(yè)、申辦個(gè)體工商經(jīng)營給予方便，簡化手續(xù);金融機(jī)構(gòu)也要在可控的金融風(fēng)險(xiǎn)之內(nèi)放寬被征地農(nóng)民貸款條件，給予支持。

(三)加強(qiáng)用地單位對(duì)被征地農(nóng)民的用地責(zé)任

用地單位應(yīng)優(yōu)先安排被征地農(nóng)民就業(yè)。就業(yè)安置既可采取用地單位提供就業(yè)職位并與安置的失地農(nóng)民簽訂勞動(dòng)合同的方式，也可采取失地農(nóng)民、用地單位和就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)三方簽訂合同安置的方式。對(duì)建成后的發(fā)展項(xiàng)目，用地單位應(yīng)優(yōu)先安排被征地農(nóng)民就業(yè)。例如，在湖南省衡山縣人民政府與華夏湘江股份有限公司簽訂的投資協(xié)議中，規(guī)定了項(xiàng)目實(shí)施、運(yùn)營過程中，在同等條件下優(yōu)先保障失地農(nóng)民免費(fèi)培訓(xùn)、就業(yè);在項(xiàng)目建成后，引導(dǎo)失地農(nóng)民積極參與到旅游產(chǎn)業(yè)中，發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)，打造“大南岳衡山旅游”經(jīng)濟(jì)圈。此外，鼓勵(lì)用地單位及其相關(guān)企業(yè)盡量安排失地農(nóng)民在本單位企業(yè)就業(yè)，該單位企業(yè)按規(guī)定可享受有關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

(四)提高被征地農(nóng)民法律維權(quán)意識(shí)以增強(qiáng)其法律維權(quán)能力

被征地農(nóng)民是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的主體力量，其綜合素質(zhì)如何是決定其發(fā)展與否的內(nèi)因。除了全面提高被征地農(nóng)民思想文化素養(yǎng)之外，還應(yīng)重點(diǎn)從以下幾方面培養(yǎng)提高。首先，培養(yǎng)其主體意識(shí)，明確認(rèn)識(shí)到自己是一個(gè)公民，而不是一個(gè)臣民，是社會(huì)生活中的一個(gè)主體，是一個(gè)有獨(dú)立意識(shí)和獨(dú)立地位的權(quán)利主體，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，每個(gè)農(nóng)民都是該主體的一員。其次，培養(yǎng)其權(quán)利意識(shí)，明確認(rèn)識(shí)到自己有之所以成其為人所應(yīng)當(dāng)享有的各種權(quán)利，并能知曉權(quán)利的正當(dāng)性、可行性、界限性，在法定范圍內(nèi)主張和行使自己的權(quán)力，捍衛(wèi)自己的權(quán)利。失地農(nóng)民是農(nóng)地權(quán)利的主體，依法享有農(nóng)地權(quán)益。最后，培養(yǎng)其法治與責(zé)任意識(shí)，每個(gè)公民要尊重和遵守體現(xiàn)公平正義的法律規(guī)則，按照法定程序和法定界限行使權(quán)力，抵制一切違法行為，維護(hù)合法權(quán)益，同時(shí)認(rèn)識(shí)到守法是公民的法律義務(wù)，對(duì)自己的非理性維權(quán)行為要承擔(dān)責(zé)任，尤其是要認(rèn)識(shí)到因自己的過錯(cuò)致人損害而應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。只有提高被征地農(nóng)民法律維權(quán)意識(shí)，增強(qiáng)其法律維權(quán)能力，才有利于提高他們建設(shè)和諧社會(huì)的主動(dòng)性、積極性及創(chuàng)造性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和被征地農(nóng)民的協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋:

①中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行 習(xí)近平、李克強(qiáng)作重要講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.cnm/fortune/2013-12-24/c-118693228.htm[2013-12-24]。

②徐憲平出席湖南省土地調(diào)控工作座談會(huì)并講話[EB/OL].http://www.rednet.cn，(2006-10-27[2014-08-20]。

③我省城鎮(zhèn)化率達(dá)46.65%城鎮(zhèn)體系已初步形成.湖南省政府門戶網(wǎng)站www.hunan.gov.cn2013-05-14。

④湖南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(2012年修訂).詳見湖南省人民政府關(guān)于調(diào)整湖南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知湘政發(fā)[2012]46號(hào)。

⑤記者李建平，通訊員陳維青.我市被征地農(nóng)民社會(huì)保障施行新政.衡陽日?qǐng)?bào)，2015-01-21 (001)。

⑥記者姚懿容，通訊員唐家新.市本級(jí)被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法出臺(tái).常德日?qǐng)?bào)，2015-03-16 (001)。

⑦李湘舟、任曉山等.湖南被征地農(nóng)民市民化調(diào)查 以實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化為核心任務(wù):湖南省長沙市雨花區(qū)被征地農(nóng)民安置社區(qū)——黎郡新宇康景園.人民日?qǐng)?bào)，2013-08-25 (05)。

⑧李湘舟、任曉山等.湖南被征地農(nóng)民市民化調(diào)查 以實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化為核心任務(wù):湖南省長沙市雨花區(qū)被征地農(nóng)民安置社區(qū)——黎郡新宇康景園.人民日?qǐng)?bào)，2013-08-25 (05)。

[1]張洪武.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題研究[J].中國黨政干部論壇，2006 (5):44-46.

[2]M.J.Dear.Allen J.Scott.Urbanztion And Urban Planning In Capitalist Society.London:Methuen.1981，P619.

[3]王筱明，吳泉源.城市化建設(shè)與土地集約利用[J].中國人口、資源與環(huán)境，2001，11 (5):5-6.

[4]陳儉.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問題及對(duì)策——以河南省為例[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012 (2):45-49.

[5]湖南省統(tǒng)計(jì)局.湖南省統(tǒng)計(jì)年鑒-2006[M].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2006:78.

[6]孫維國.中青報(bào):“偽城鎮(zhèn)化”憂思.[EB/OL].(2013-02-04)[2015-05-25]http://opinion.people.com.cn/n/2013/0204/c1003-20421653.html?prolongation=1.

[7]湖南省統(tǒng)計(jì)局農(nóng)經(jīng)隊(duì).湖南城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告[EB/OL].(2010-09-13)[2015-06-30]http://www.hntj.gov.cn/fxbg/2010fxbg/2010jczx/201009/t20100913_80060.htm.

[8]王德華.湖南省失地農(nóng)民社會(huì)保障問題調(diào)查研究[J].懷化學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))，2014，33 (2):75-77.

[9]周建國.農(nóng)地發(fā)展權(quán)對(duì)我國農(nóng)地的法律保護(hù)[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010(5):44-48.