規(guī)避保障房信托風(fēng)險(xiǎn)公共政策研究

□文/郭　宇

（西華師范大學(xué)四川·南充）

規(guī)避保障房信托風(fēng)險(xiǎn)公共政策研究

□文/郭宇

（西華師范大學(xué)四川·南充）

［提要］保障房旨在保障中低收入住房困難家庭的住房剛性需求，由于保障房用地指標(biāo)和建設(shè)資金的短缺，保障房的覆蓋范圍和保障程度明顯偏低，尚不能滿足需求。為了解決保障房建設(shè)資金不足的局面，應(yīng)致力于融資渠道的多元化，其中民間資本參與的方式值得倡導(dǎo)，保障房信托可以有效凝聚社會(huì)閑散資金，但由于制度、稅收、法律等方面原因，保障房信托諸多風(fēng)險(xiǎn)難以規(guī)避，缺乏真實(shí)有效的途徑確保保障房信托健康穩(wěn)定發(fā)展。本文從公共政策角度出發(fā)，為合理規(guī)避保障房信托風(fēng)險(xiǎn)建言獻(xiàn)策。

保障房；保障房信托；公共政策

收錄日期：2015年7月21日

一、融資結(jié)構(gòu)欠佳是制約保障房發(fā)展的核心問題

保障房是指政府根據(jù)國(guó)家政策以及法律的規(guī)定，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，一般由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成。保障房是政府社會(huì)保障性職能的具體體現(xiàn)，其覆蓋面寬窄和保障程度高低意義重大，有利于解決中低收入人群的住房剛性需求，保障其基本需求，促進(jìn)社會(huì)健康穩(wěn)定。

長(zhǎng)期以來，保障房的建造和供給既是各級(jí)地方政府的工作重點(diǎn)，又是工作難點(diǎn)，一方面政府必須將保障房的供給列為工作的重中之重，通過增加土地供應(yīng)、免征土地出讓金以及相關(guān)稅收優(yōu)惠等政策措施，力爭(zhēng)在質(zhì)量和數(shù)量上顯著提高，努力實(shí)現(xiàn)供給與需求的平衡；另一方面保障房存在諸多限制發(fā)展的主客觀因素，政府面臨多重困難，工作難度較大。

2014年，全國(guó)計(jì)劃新開工城鎮(zhèn)保障性安居工程700萬套以上（其中各類棚戶區(qū)470萬套以上），基本建成480萬套。截至9月底，以開工720萬套，基本建成470萬套。在城鎮(zhèn)保障性安居工程中，各類棚戶區(qū)改造所占比重較大，而棚戶區(qū)改造并未有效增加可供中低收入住房困難家庭使用的保障房數(shù)量，有效供應(yīng)量嚴(yán)重不足，嚴(yán)重制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。

保障房建設(shè)資金的籌集一般包括政府自籌，外部融資和民間資本。其中，政府籌資主要為公共預(yù)算，地方政府土地出讓金凈收益不少于10%的部分，住房公積金的增值收益。外部融資包括地方政府發(fā)行的債券、地方融資平臺(tái)融資和銀行貸款三個(gè)方面等。民間資本包括房地產(chǎn)企業(yè)墊付資金、保險(xiǎn)資金、全國(guó)社會(huì)保障基金、信托資金和其他資金。相對(duì)于政府自籌和外部融資，民間資本參與嚴(yán)重不足。房地產(chǎn)企業(yè)墊付資金有限，且形式上多為銀行貸款轉(zhuǎn)嫁。同時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)公司自主參與能力不足，多為完成既定的行政指標(biāo)或旨在樹立良好的企業(yè)形象。保險(xiǎn)資金、全國(guó)社會(huì)保障基金由于其特殊的使用性質(zhì)，較少參與房地產(chǎn)這樣收益風(fēng)險(xiǎn)較大的行業(yè)，多以銀行存款等風(fēng)險(xiǎn)較低的形式避免資本的虧損，僅為保障其持久運(yùn)營(yíng)。

基于以上分析，保障房建設(shè)融資方式較為單一，融資結(jié)構(gòu)并未達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展勢(shì)頭良好，人民收入普遍大幅提高的前提下，如何充分利用好社會(huì)閑散資金，使其既能實(shí)現(xiàn)資金的保值增值，又能為中低收入人群乃至整個(gè)社會(huì)提供較為優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，是解決多項(xiàng)公共服務(wù)融資困難的新思路。

二、信托參與保障房融資的可行性

保障房建設(shè)資金的充實(shí)依賴融資結(jié)構(gòu)的多元化和融資規(guī)模的擴(kuò)大。當(dāng)前來看，政府財(cái)政撥款和銀行貸款、已經(jīng)滿載，提升空間較小。而民間資本參與嚴(yán)重不足，缺乏直接有效的手段吸引社會(huì)閑散資金投入到保障房的建設(shè)，房地產(chǎn)信托資金作為新生融資模式，無論從發(fā)展?jié)摿涂蛇_(dá)融資規(guī)模都極具優(yōu)勢(shì)。房地產(chǎn)信托始于2003年，當(dāng)年央行121號(hào)文件明令限制房地產(chǎn)企業(yè)的銀行融資，房地產(chǎn)企業(yè)融資渠道受限，房地產(chǎn)信托脫穎而出成為了企業(yè)追逐的熱點(diǎn)，發(fā)行規(guī)模和發(fā)行范圍一路攀升。隨著房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大，保障性住房信托應(yīng)運(yùn)而生，但當(dāng)前仍處于探索前進(jìn)階段。2014年1～5月，共有21款保障性住房集合信托項(xiàng)目，總涉及資金65億元，占整個(gè)房地產(chǎn)信托的比重僅為2.74%，多以棚戶區(qū)改造為主，輔以安居工程。

保障房信托盡管存在諸多問題，但其不失為一種有效籌集民間資本用于保障房建設(shè)的融資渠道，但是規(guī)范保障房信托健康發(fā)展必須經(jīng)過系統(tǒng)、科學(xué)的研究。由此探析出規(guī)范保證保障房信托健康發(fā)展的方法和途徑，在此基礎(chǔ)上預(yù)測(cè)保障房信托未來發(fā)展方向，判斷其能否持久發(fā)展，是否具備真實(shí)有效的可行性，能否推動(dòng)保障房這一關(guān)系民生，關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定的保障機(jī)制發(fā)揮更大的作用。

三、規(guī)避保障房信托風(fēng)險(xiǎn)的公共政策研究

經(jīng)過對(duì)前期研究成果的研究分析，規(guī)范和保證保障房信托健康運(yùn)行的方式主要包括完善法律制度、提高投資利潤(rùn)、增強(qiáng)激勵(lì)措施和運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管分離、提高效率等四個(gè)方面。

（一）完善法律制度。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)信托行業(yè)的法律體系構(gòu)成為“一法兩規(guī)”，即《信托法》、《信托公司管理法》和《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》。尚未制定專門針對(duì)保障房信托的高層次法律，無法顧及保障房信托的特殊性，保障房的準(zhǔn)公共物品特性，使其運(yùn)營(yíng)和發(fā)展不能完全參照商業(yè)地產(chǎn)管理，切需出臺(tái)針對(duì)性的法律法規(guī)激勵(lì)和保障其健康穩(wěn)定的運(yùn)行。在立法內(nèi)容上，應(yīng)著重規(guī)范保障房建設(shè)申請(qǐng)程序，保障房信托企業(yè)所需資質(zhì)，保障房審批權(quán)限和程序，以及政策優(yōu)惠、稅收減免等內(nèi)容，旨在促進(jìn)保障房信托合理科學(xué)運(yùn)營(yíng)，創(chuàng)造良好的社會(huì)價(jià)值。同時(shí)，現(xiàn)行法律存在限制保障房信托發(fā)展的因素，急需改善?！缎磐蟹ā访鞔_規(guī)定，信托投資公司發(fā)行的信托產(chǎn)品不能超過200份，每份不得低于5萬元。房地產(chǎn)是高投資額項(xiàng)目，200份的份額限制使得單份份額所需資金多達(dá)百萬元，直接限定了投資主體，不利于民間小額資本投入保障房建設(shè)。

（二）提高投資利潤(rùn)。保障房是國(guó)家針對(duì)中低收入住房困難家庭的保障措施，通常要求不以盈利為目的，采取限定標(biāo)準(zhǔn)或者價(jià)格、租金的形式來保障中低收入人群。單純的保障房信托，因其相對(duì)較低的投資回報(bào)率使得以盈利為目的的投資者動(dòng)力不足，想要擴(kuò)大民間資本參與保障房的建設(shè)，必須采取多種措施適當(dāng)提高保障房信托的綜合利率。

（三）增加財(cái)政補(bǔ)貼力度。保障房信托可以有效減少政府對(duì)于保障房建設(shè)的直接投入，緩解政府財(cái)政壓力，在財(cái)政相對(duì)寬松的條件下政府有能力適當(dāng)提高保障房的補(bǔ)貼力度，更好更快地?cái)U(kuò)大保障房覆蓋范圍，切實(shí)滿足低收入人群的住房剛性需求。探索集合型信托模式，可以探索以保障房為主體，輔以利潤(rùn)率較高的商業(yè)地產(chǎn)或基建類項(xiàng)目進(jìn)行集合，提升綜合利潤(rùn)率。但是在運(yùn)營(yíng)中，要規(guī)避打著建設(shè)保障房的名義，進(jìn)行商品地產(chǎn)的開發(fā)，嚴(yán)格理清兩者區(qū)別，限定保障房的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，實(shí)行差別化對(duì)待，分別進(jìn)行審批，從根本上杜絕保障房的流失。同時(shí)，通過保障房相對(duì)穩(wěn)定的收益，較低的風(fēng)險(xiǎn)來提高整個(gè)項(xiàng)目的可靠性和認(rèn)知度，最終實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的提高。

（四）增強(qiáng)激勵(lì)措施。稅負(fù)的高低直接影響整個(gè)行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，房地產(chǎn)信托行業(yè)存在著多重征稅的問題，對(duì)于利潤(rùn)率相對(duì)較低的保障房信托影響更大，在規(guī)范合理整個(gè)行業(yè)的稅收制度的基礎(chǔ)上，保障房信托的保障性質(zhì)使得政府有義務(wù)制定相關(guān)法律法規(guī)給予適當(dāng)減免稅優(yōu)惠，激勵(lì)行業(yè)發(fā)展。

美國(guó)類似保障房信托享有低收入住房返利政策，在此政策的影響下，即使保障房信托中收益率最低的廉租房信托基金的收益率能達(dá)到7.5%～8%。這樣的收益率足以吸引絕大多數(shù)的投資者。從中國(guó)的實(shí)際情況來看，對(duì)于保障房信托，政府可以在土地上優(yōu)先供應(yīng)，保證保障房對(duì)土地的需求；采取財(cái)政貼息等方式提高開發(fā)企業(yè)的投資熱情；通過簡(jiǎn)化審批手續(xù)，提高準(zhǔn)入機(jī)制等途徑活躍保障房信托市場(chǎng)；提供系統(tǒng)全面的房地產(chǎn)行業(yè)和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)測(cè)分析，科學(xué)規(guī)范、合理引導(dǎo)，減少企業(yè)隱形風(fēng)險(xiǎn)。通過系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)范性措施最終達(dá)到激勵(lì)作用。

（五）運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管分離，提高效率。保障房一直以來是政府主導(dǎo)的領(lǐng)域，政府主導(dǎo)有其制度優(yōu)勢(shì)，可以更好地為中低收入住房困難家庭服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的再分配。但當(dāng)前政府既是保障房建設(shè)的投資者又是保障房運(yùn)營(yíng)的管理者，這樣的現(xiàn)狀使得保障房建設(shè)資金利用效率不高，資源集約程度和服務(wù)質(zhì)量水平明顯不足，地方政府挪用、占用保障房建設(shè)資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響保障房的供應(yīng)。在金融市場(chǎng)日益健全，市場(chǎng)化程度普遍提升的當(dāng)代，我們完全可以將保障房的建造和供應(yīng)交由符合政策規(guī)定、具備相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)來運(yùn)行，政府僅作為監(jiān)管者來保證保障房的合理合法運(yùn)行，切實(shí)發(fā)揮保障房的制度優(yōu)勢(shì)。通過實(shí)行運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管兩者分離的制度，依靠專業(yè)機(jī)構(gòu)、技術(shù)人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資和運(yùn)作，充分發(fā)揮其在資產(chǎn)管理、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，使保障房資金更加高效合理的利用，提高生產(chǎn)效率。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，克服目前央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)多頭管理的弊端，確保保障房信托相關(guān)政策前后統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，防止令出多門、規(guī)范不統(tǒng)一等影響保障房信托發(fā)展的限制性因素。對(duì)保障房信托項(xiàng)目進(jìn)行事前、事中和事后監(jiān)督，在充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策和市場(chǎng)環(huán)境的前提下，針對(duì)可能存在風(fēng)險(xiǎn)通過窗口指導(dǎo)等方式予以規(guī)避，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)管部門的作用。總之，采取運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管相分離的制度形式，充分提高資金利用效率，減少潛在風(fēng)險(xiǎn)，保證保障房健康發(fā)展，切實(shí)滿足中低收入人群的住房剛性需求。

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