城鄉(xiāng)流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)分層與基本公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

楊剛強(qiáng)，孟霞，王艷慧

（1.武漢大學(xué)中國中部發(fā)展研究院，湖北武漢 430072；2.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢），湖北武漢 430074）

·社會(huì)建設(shè)研究

城鄉(xiāng)流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)分層與基本公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

楊剛強(qiáng)1，孟霞2，王艷慧1

（1.武漢大學(xué)中國中部發(fā)展研究院，湖北武漢 430072；2.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢），湖北武漢 430074）

基于城鄉(xiāng)流動(dòng)人口特征形成的人口結(jié)構(gòu)：農(nóng)村非流動(dòng)人口、返鄉(xiāng)流動(dòng)人口和城鎮(zhèn)常住流動(dòng)人口，對社會(huì)公共服務(wù)資源的需求具有鮮明的群體性特征?，F(xiàn)有公共服務(wù)資源供給的數(shù)量與質(zhì)量、結(jié)構(gòu)與模式、效率與公平與城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)不相適應(yīng)，存在明顯結(jié)構(gòu)性矛盾。應(yīng)加大財(cái)政投入力度和優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)供給主體和方式的多元化，加快體制機(jī)制的創(chuàng)新，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)與城鄉(xiāng)流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)相適應(yīng)的基本公共服務(wù)供給格局。

城鎮(zhèn)化；人口結(jié)構(gòu)；基本公共服務(wù)供給

一、引言

大規(guī)模人口流動(dòng)是我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段最顯著的人口現(xiàn)象，已成為推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共服務(wù)資源優(yōu)化配置的重要因素。長期以來，我國受城鄉(xiāng)二元體制和制度因素的制約，以及城市偏向政策的影響，形成了城鄉(xiāng)差異化的公共服務(wù)供給機(jī)制和成本分擔(dān)機(jī)制，使得城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在較大差異，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)各自所占有的社會(huì)資源份額與城鄉(xiāng)人口比例不對稱的格局。[1](P6-12)與人口流動(dòng)不相適配的城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源配置格局，將嚴(yán)重影響人口流動(dòng)的行為決策和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

現(xiàn)有關(guān)于人口流動(dòng)與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)配置關(guān)系的研究，主要集中在以下兩個(gè)方面：一是基本公共服務(wù)差異對人口流動(dòng)的影響?；竟卜?wù)差異是影響對流動(dòng)人口作出長期轉(zhuǎn)移決策的重要因素，但基本公共服務(wù)資源的有限性和配制方式，決定著人口流動(dòng)的方向和流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)。一方面流動(dòng)人口具有流動(dòng)性選擇特征。流動(dòng)人口除為獲得更好的經(jīng)濟(jì)收入外，他們對基本公共服務(wù)有著較高的支付意愿。即流動(dòng)人口除了理性地選擇更好收入外，還會(huì)出現(xiàn)尋租的行為，也就是僅僅為了不同的生活方式、不同的福利待遇而流動(dòng)和遷移。受城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)配置的空間差異影響，大量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，并呈現(xiàn)家庭化、長期化趨勢。但也有學(xué)者認(rèn)為，城市基本公共服務(wù)的不均等化阻礙了農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)。[2](P146-150)另一方面流動(dòng)人口具有明顯的人口學(xué)特征?；诓煌瑐€(gè)體特征和家庭特征的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，將引起城鄉(xiāng)人口的結(jié)構(gòu)分層。人口結(jié)構(gòu)可用多種方式來表征，如性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、教育結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等。由于人口

的異質(zhì)性，以及家庭稟賦和家庭結(jié)構(gòu)的差異，使得城鄉(xiāng)流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)的分化呈現(xiàn)出具有相似的群體性特征，總體而言形成三個(gè)類型的人口結(jié)構(gòu)：農(nóng)村非流動(dòng)人口、返鄉(xiāng)流動(dòng)人口和城鎮(zhèn)常住流動(dòng)人口。城鄉(xiāng)間具有不同人口結(jié)構(gòu)特征的流動(dòng)人口，其對公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出明顯的異質(zhì)性特征。

二是人口流動(dòng)對于自身及其他社會(huì)群體享有公共服務(wù)的影響，尤其是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對農(nóng)村留守人口的影響等。首先，人口流動(dòng)對人口流入地的公共服務(wù)支出帶來了深刻的影響。隨著城市非本地戶籍常住人口的增加，會(huì)降低當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等這些以戶籍為分配依據(jù)的公共服務(wù)平均支出水平，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡。同時(shí)，也降低了人口流入地居民享有基本公共服務(wù)的總體效應(yīng)。而與城市本地戶籍居民相比，農(nóng)村遷移人口或農(nóng)民工參與社會(huì)保險(xiǎn)，享有城市醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)的概率仍然很低，而這種參與度又與他們所從事的職業(yè)緊密相關(guān)。[3](p29-42)其次，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對農(nóng)村非流動(dòng)人口的健康、衛(wèi)生資源配置也產(chǎn)生了重要影響。就農(nóng)村家庭留守老人的健康而言，存在顯著的促進(jìn)作用，即農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對農(nóng)村留守老人健康的正向影響大于負(fù)向影響，但在農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)缺失的條件下，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對留守老人健康的不利影響也不容忽視。[4](p21-31)就學(xué)齡兒童的健康而言，父母外出打工對6-18歲學(xué)齡兒童健康有顯著的負(fù)面影響，特別是母親外出打工對留守兒童健康的負(fù)面影響較為顯著，[5](p136-149)盡管外出收入增加對孩子健康狀況有顯著的正向影響，但難以抵消勞動(dòng)時(shí)間增加所帶來的負(fù)面效果。[6](p95-102)此外，由于人口流動(dòng)的健康選擇效應(yīng)與城鄉(xiāng)流動(dòng)經(jīng)歷的內(nèi)在健康損耗效應(yīng)共同發(fā)揮作用，影響著城鄉(xiāng)常住居民的健康差異。在戶籍限制真正消除之前，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)不可避免地將一部分健康風(fēng)險(xiǎn)和疾病負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給農(nóng)村，一定程度上加劇了城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置與需求的矛盾。

人口流動(dòng)與基本公共服務(wù)配置的相依關(guān)系意味著，大規(guī)模的人口流動(dòng)必然會(huì)對人口流出地和流入地基本公共服務(wù)供給的有效性產(chǎn)生明顯的影響。現(xiàn)有文獻(xiàn)從供給和需求的角度都已經(jīng)注意到，流動(dòng)人口對流出地和流入地及其所在地居民在教育、衛(wèi)生、健康等公共服務(wù)資源配置方面的影響。但是，很少有研究從人口結(jié)構(gòu)的視角分析城鄉(xiāng)人口流動(dòng)形成的不同人口結(jié)構(gòu)特征與基本公共服務(wù)資源配置問題。

二、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)分層及其對公共服務(wù)需求

由人口流動(dòng)形成的城鄉(xiāng)不同人口結(jié)構(gòu)，其對基本公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出明顯的差異性特征。現(xiàn)階段城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的過程中缺乏相應(yīng)的配套設(shè)施，通過流動(dòng)人口對公共服務(wù)的選擇效應(yīng)和流動(dòng)經(jīng)歷對公共服務(wù)的內(nèi)在損耗效應(yīng)，使得人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)與公共服務(wù)資源配置的結(jié)構(gòu)性矛盾更為明顯。

（一）農(nóng)村非流動(dòng)人口特征及其公共服務(wù)需求。

由于城市生活成本高、小孩上學(xué)難等問題阻隔，以及婦女在城鎮(zhèn)就業(yè)中的弱勢地位，農(nóng)村家庭舉家外出的困難增大，使得農(nóng)村非流動(dòng)人口主要以婦女、兒童、老人為主，形成了“空巢婦女”、“空巢兒童”、“空巢老人”三位一體的“空巢村”人口結(jié)構(gòu)。據(jù)第三期中國婦女社會(huì)地位調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村非流動(dòng)人口中女性占有較大比例，達(dá)到54.88%，非流動(dòng)人口的平均年齡為39.16。[7](p46-63)將非流動(dòng)人口按“17-30歲”、“31-45歲”、“46-60歲”、“61歲及以上”分組，務(wù)農(nóng)者以46歲及以上為主，占全部務(wù)農(nóng)者的60.6%。其中61歲及以上的占全部務(wù)農(nóng)者的14.1%，17-30歲務(wù)農(nóng)者占全部務(wù)農(nóng)者的12.2%。[8]

非流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)的分化，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村公共服務(wù)資源配置的結(jié)構(gòu)性矛盾。首先，傳統(tǒng)的家庭保障模式，已不能適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)。由于身體素質(zhì)下降和精力不足，農(nóng)村老年人口相對于青壯年人口而言更容易過早地面臨醫(yī)療、養(yǎng)老的困境。雖然我國實(shí)施了新農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、貧困人口醫(yī)療救助等，但是由于醫(yī)療衛(wèi)生等資源配置的不均衡及相關(guān)體制和運(yùn)營機(jī)制的不完善，使得醫(yī)療服務(wù)的可及性、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平有限。有研究表明，新農(nóng)合實(shí)施顯著提高了高收入農(nóng)民的健康水平，但對低收入?yún)⒑限r(nóng)民的影響不顯著，加劇了農(nóng)民健康的不平等，[9](p58-75)并具有效率不高，影響有限，[10]以及道德風(fēng)險(xiǎn)的傾向。[11](p110-114)因此，迫切需要在醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等領(lǐng)域建立完善的國家社會(huì)保障體系。其次，農(nóng)村留守兒童的受教育需求與教育設(shè)施配置不均的矛盾突出。據(jù)調(diào)查顯示，超過50%的空巢兒童不能和父親一起生活，有近40%的和祖父母一起留守，[12](p51-54)他們對良好的教育環(huán)境充滿渴望。由于農(nóng)村公共品供給的規(guī)模效應(yīng)空間受限，使得公共服務(wù)供給利益遞減，教育等公共服務(wù)設(shè)施的供給效率低

下，留守兒童的教育弱化和中途輟學(xué)的情況有所增長。在弱勢的教育環(huán)境下，空巢兒童面臨嚴(yán)重的成長問題。最后，農(nóng)村公共服務(wù)供給與非流動(dòng)人口的公共服務(wù)需求矛盾明顯。公共品的供給除了政府主導(dǎo)作用之外，還離不開廣大村民的參與。隨著大量人才外流和資本進(jìn)城，農(nóng)村公共積累能力被削弱，鄉(xiāng)村治理由于主體缺失，農(nóng)村公共品的供給主要取決于政府官員的個(gè)人偏好。在供給總量不足的情況下，更呈現(xiàn)出公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡和供給的偏差。

（二）返鄉(xiāng)流動(dòng)人口特征及其公共服務(wù)需求。

農(nóng)村人口遷出和回流是相伴的社會(huì)現(xiàn)象。我國農(nóng)村遷移人口是收入和消費(fèi)與長期保障或者養(yǎng)老保障相分離的特殊群體，他們在城市里賺取工資并在城市消費(fèi)，但還是需要農(nóng)村家庭為其提供保障支持系統(tǒng)。[13]當(dāng)流入到城市的農(nóng)村勞動(dòng)力在城市中的生活條件并沒有得到改善，或者遷移者家鄉(xiāng)有更好的投資機(jī)會(huì)時(shí)，他們往往會(huì)作出返鄉(xiāng)的決定。[14](p157-181)

返鄉(xiāng)者具有明顯的個(gè)體特征和經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征。調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明，返鄉(xiāng)者的平均年齡為36歲，低于農(nóng)村非流動(dòng)人口；性別比最高，這與過去幾十年城鄉(xiāng)流動(dòng)人口中男性多于女性有關(guān)。其平均受教育程度明顯低于城鄉(xiāng)流動(dòng)人口，但高于農(nóng)村非流動(dòng)人口。有86.19%的返鄉(xiāng)者依然從事生產(chǎn)勞動(dòng)，從事職業(yè)比較單一，主要集中于大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生產(chǎn)運(yùn)輸和設(shè)備操作，但返鄉(xiāng)者從事生產(chǎn)勞動(dòng)的比例低于農(nóng)村非流動(dòng)居民，收入高于農(nóng)村非流動(dòng)人口、低于城鄉(xiāng)流動(dòng)人口。[7](p46-63)對于流動(dòng)人口來說，他們是從自己的預(yù)期收益、發(fā)展目標(biāo)、生活安排等出發(fā)，有差異地選擇對城市的認(rèn)同和融入，當(dāng)對城市不滿意，或是能夠?qū)ふ业礁玫陌l(fā)展機(jī)會(huì)，或是自己的生活目標(biāo)發(fā)生改變時(shí)，就會(huì)再次流動(dòng)或者返回農(nóng)村。[15](p108-112)一方面，由于流動(dòng)人口就業(yè)的不穩(wěn)定性，限制了企業(yè)對其進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)的動(dòng)力，而流動(dòng)人口相對較低的經(jīng)濟(jì)收入和自身對城市預(yù)期的不穩(wěn)定性，使其本身對人力資本投入的意愿和能力都不足。同時(shí)，大量的流動(dòng)人口往往在職業(yè)階梯的底端、非正規(guī)部門就業(yè)，處于短期用工的狀態(tài)，其在獲得經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí)，也消耗了自身大量的健康積累。另一方面，流動(dòng)人口在城市社會(huì)福利和服務(wù)體系中處于邊緣化位置，在自身健康狀況明顯變差、年齡較高后，或受農(nóng)村非流動(dòng)家庭結(jié)構(gòu)、家庭稟賦變化的影響，他們更傾向于返回戶籍所在地農(nóng)村，以節(jié)省醫(yī)療費(fèi)用和生活成本，尋求社會(huì)和家庭支持。

因此，返鄉(xiāng)流動(dòng)人口對公共服務(wù)需求有著明顯偏向性，他們既對醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、農(nóng)村社區(qū)文化等生活型公共品供給有著強(qiáng)烈的渴望，也對適宜于務(wù)農(nóng)、務(wù)工或經(jīng)商的生產(chǎn)型公共服務(wù)有著強(qiáng)烈的需求。同時(shí)，內(nèi)生于流動(dòng)經(jīng)歷的各種因素對返鄉(xiāng)者的健康等具有損耗作用，通過返鄉(xiāng)這一選擇機(jī)制，將相應(yīng)的基本醫(yī)療和養(yǎng)老等公共服務(wù)供給負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給農(nóng)村，客觀上增加了農(nóng)村基本公共服供給的脆弱性，加劇了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)資源的供求矛盾。

（三）城鎮(zhèn)流動(dòng)人口特征及其公共服務(wù)需求。

城鎮(zhèn)流動(dòng)人口已經(jīng)成為我國城市常住居民的重要組成部分，農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體。城鎮(zhèn)流動(dòng)人口呈現(xiàn)明顯的青壯年主體性，新生代農(nóng)民工成為絕對主力。根據(jù)我國第六次人口普查數(shù)據(jù)對遷移人口的規(guī)模進(jìn)行估計(jì)，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為2.61億人，不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口為2.21億人。[16]城鄉(xiāng)人口流動(dòng)中能夠克服各種制度性障礙和現(xiàn)實(shí)困難、進(jìn)入并保留在城市勞動(dòng)力市場中的，往往是健康的青壯年勞動(dòng)力，其一般平均年齡結(jié)構(gòu)較低、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與比例較高。[7](p46-63)有研究表明，城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的平均年齡為32.10歲，比農(nóng)村非流動(dòng)人口和城鎮(zhèn)人口平均年齡低7-8歲。據(jù)2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告顯示，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工12528萬人，占農(nóng)民工總量的46.6%，占1980年及以后出生的農(nóng)村從業(yè)勞動(dòng)力的比重為65.5%。[17]他們具有較高的受教育程度、就地消費(fèi)傾向和參加社會(huì)保障的比例，但他們也面臨著新的城市二元結(jié)構(gòu)。如大量的城鎮(zhèn)流動(dòng)人口雖然被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口，但非本地戶籍城鎮(zhèn)流動(dòng)人口難以獲得與當(dāng)?shù)貞艨诰用裢葪l件與待遇的教育、醫(yī)療、住房保障、社會(huì)保障等服務(wù)，使他們并沒有真正成為所在城市的居民，而成為城鄉(xiāng)、地區(qū)間巨大的流動(dòng)群體。

同時(shí)，由于我國公共服務(wù)配置缺乏稅收調(diào)節(jié)和價(jià)格引導(dǎo)，地方政府的財(cái)力難以負(fù)荷人口激增而產(chǎn)生的公共支出，造成人口變動(dòng)與社會(huì)公共資源配置的不協(xié)調(diào)、不匹配、不均衡等矛盾和問題。一方面，大量城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的增加，導(dǎo)致部分區(qū)域社會(huì)基本公共服務(wù)資源有效供給不足。人口規(guī)模的持續(xù)增加，對城市道路、橋梁、公園、廣場等城市公共設(shè)施，

以及教育、醫(yī)療、文化、住房、養(yǎng)老等社會(huì)公共資源的剛性需求不斷增大，導(dǎo)致城市明顯的擁擠效應(yīng)。雖然政府將流動(dòng)人口的公共服務(wù)納入本地財(cái)政，不斷加大社會(huì)公共服務(wù)的財(cái)政投入，但相對于人口規(guī)模的快速增加，社會(huì)公共服務(wù)資源的供給相對滯后，既降低了城市人口人均公共服務(wù)的水平，也降低了社會(huì)的總體福利效用水平。另一方面，大量城鎮(zhèn)流動(dòng)人口空間流動(dòng)，加劇了社會(huì)公共服務(wù)資源配置的結(jié)構(gòu)性矛盾。公共服務(wù)可劃分為兩類：第一類是以戶籍來區(qū)隔的公共服務(wù)，戶籍具有決定居民能否得到公共服務(wù)，或者得到多少數(shù)量服務(wù)的甄別功能。第二類是不以戶籍來區(qū)隔的公共服務(wù)，流動(dòng)人口可不受身份限制進(jìn)行消費(fèi)。[18](p56-63)受當(dāng)前社會(huì)公共服務(wù)供給模式的制約，第一類社會(huì)公共服務(wù)資源無法通過市場的激勵(lì)提高其配置效率，其可及性、可獲得性較差。第二類社會(huì)公共服務(wù)資源可以通過城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的需求偏好表達(dá)機(jī)制，有效激勵(lì)社會(huì)主體參與供給，通過貨幣化方式滿足城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的公共服務(wù)需求。兩種社會(huì)公共資源配置機(jī)制的差異，導(dǎo)致兩類公共資源間配置的結(jié)構(gòu)失衡。同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)流動(dòng)人口收入水平的差異，導(dǎo)致公共服務(wù)資源配置的區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡和群體分化。

三、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)與基本公共服務(wù)資源供給存在的矛盾

人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)會(huì)直接影響到個(gè)體的收入水平和消費(fèi)偏好，進(jìn)而導(dǎo)致個(gè)體消費(fèi)水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化。以人口結(jié)構(gòu)分層為基礎(chǔ)形成的具有相似特征的群體，其對社會(huì)公共服務(wù)資源的需求具有鮮明的群體特征，并具有明顯的“福利剛性”。受我國制度性約束和市場機(jī)制不完善的影響，我國基本公共服務(wù)供給難以滿足城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)引致的需求，二者存在明顯的供需矛盾。

一是人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)與公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量的矛盾。在人口自由流動(dòng)的情況下，如果地區(qū)間或城鄉(xiāng)間公共服務(wù)水平存在差異，那么受不平等對待的人就會(huì)選擇“以足投票”，引起人口分布格局和規(guī)模的變化，加大了對流入地基礎(chǔ)設(shè)施、教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生等供給總量的壓力。同時(shí)，社會(huì)公共服務(wù)資源具有較高的收入彈性，流動(dòng)人口收入水平的階梯型差異，對基本公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性分層，且隨著收入水平的提高，使得原有的消費(fèi)模式升級(jí)，他們傾向于享受更高的生活水平和更好的醫(yī)療、社會(huì)保障的公共服務(wù)。

二是人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)與公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)與模式的矛盾。一方面，人口結(jié)構(gòu)的分層形成了差異化的群體，人口結(jié)構(gòu)的多元化對公共品需求呈現(xiàn)出多樣化。如不同年齡段人口具有差異性的消費(fèi)結(jié)構(gòu)，老年人口的增加會(huì)加大對醫(yī)療保健、養(yǎng)老、護(hù)理以及生活服務(wù)等基本需求，而青年人口比重的提升會(huì)導(dǎo)致住房、就業(yè)需求的提高。人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化的城鎮(zhèn)化趨勢，使城鄉(xiāng)失衡的公共資源配置結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出。另一方面，流動(dòng)人口對公共產(chǎn)品需求呈現(xiàn)的多樣化結(jié)構(gòu)特征，加快了對公共品供給模式變革的進(jìn)程。原有的以政府為主體自上而下的公共資源配置模式，受政府財(cái)政資金積累程度、需求多樣化的影響，社會(huì)公共資源配置長期面臨著供需不平衡的矛盾。迫切需要建立由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式，推動(dòng)基本公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，以扭轉(zhuǎn)政府在公共品供給上的錯(cuò)位、缺位、越位現(xiàn)象，以適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)引發(fā)的多樣化需求。

三是人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)與公共服務(wù)供給效率與公平的矛盾。使城鄉(xiāng)居民獲得與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、均等化的基本公共服務(wù)，是我國社會(huì)公共資源配置的目標(biāo)，也是我國社會(huì)公平和正義的必然要求。我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，城鄉(xiāng)區(qū)域人口流動(dòng)更加頻繁，客觀上要求社會(huì)公共資源的合理配置和公共服務(wù)的有效供給，對公共資源配置效率和居民對公共服務(wù)享有公平提出了新要求。政府在社會(huì)公共品供給中處于主體地位，但在市場運(yùn)行機(jī)制之下，政府不可能也不應(yīng)當(dāng)完全替代市場而存在。由于政府自身財(cái)政體制、社會(huì)保障制度等不完善，特別是我國人口結(jié)構(gòu)的快速變動(dòng)，以及與之相伴的需求的多樣化，如果全部由政府承擔(dān)公共服務(wù)的供給，既會(huì)增加政府的負(fù)擔(dān)，也不能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源達(dá)到最優(yōu)效果，使得公共服務(wù)供給往往具有低效率與低質(zhì)量。同時(shí)，在流動(dòng)人口公共品偏好表達(dá)機(jī)制不完善的情況下，政府自上而下的公共品供給模式，容易導(dǎo)致公共品供給的地區(qū)差距和群體分割。因此，適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的社會(huì)公共資源配置，應(yīng)在堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)的前提下，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，推動(dòng)基本公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化。

社會(huì)公共資源配置不適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的傳

導(dǎo)機(jī)制主要通過基于制度內(nèi)的約束和制度外的市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。制度內(nèi)約束主要體現(xiàn)為我國就業(yè)制度、教育制度、住房保障制度、社會(huì)保障制度等公共服務(wù)供給體系不完善，使得社會(huì)公共資源的規(guī)劃及資源配置與人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的關(guān)聯(lián)度不夠，導(dǎo)致公共服務(wù)享受不均。同時(shí)，社會(huì)公共資源管理體制機(jī)制的滯后，造成公共服務(wù)資源配置部門分割和地區(qū)分割，導(dǎo)致社會(huì)公共服務(wù)地區(qū)和群體的配置不均衡。制度外因素主要是社會(huì)公共資源市場作用機(jī)制的不完善和公共服務(wù)資源供給主體的單一，難以滿足流動(dòng)居民對公共產(chǎn)品的多樣化、個(gè)性化需求。同時(shí)，政府財(cái)政投入不足，或財(cái)政投入公共服務(wù)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)偏差，都會(huì)引起人口結(jié)構(gòu)與社會(huì)公共資源配置不協(xié)調(diào)的問題。因此，與人口構(gòu)成和空間變動(dòng)及居民多樣化的需求相比，我國社會(huì)公共資源的配置在一定程度上還存在著不匹配、不協(xié)調(diào)、不均勻等問題。[19]

四、適應(yīng)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的公共服務(wù)資源供給政策建議

改善基本公共服務(wù)供給的有效性，緩解城鄉(xiāng)流動(dòng)人口公共服務(wù)需求與供給的不協(xié)調(diào)問題，既需要總體的制度設(shè)計(jì)和政策調(diào)整，也需要分類科學(xué)配置不同流動(dòng)結(jié)構(gòu)對公共服務(wù)的需求。

（一）加大財(cái)政投入力度和優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)。

人口流出地和流入地公共服務(wù)資源總量和質(zhì)量的提升，有賴于一定的物質(zhì)積累。一方面應(yīng)加大財(cái)政投入的力度。建立與城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力增長相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財(cái)政支出增長機(jī)制，推進(jìn)實(shí)施按照地區(qū)常住人口安排基本公共服務(wù)支出，解決大量人口流入地資源短缺、生態(tài)環(huán)境破壞、住房交通擁擠、教育醫(yī)療資源不足等公共服務(wù)供給不足問題。另一方面要進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)。適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)對公共服務(wù)需求的空間結(jié)構(gòu)、群體結(jié)構(gòu)，提高公共財(cái)政投入的針對性和投入效率。加大農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基礎(chǔ)保障型的投入，調(diào)整傳統(tǒng)的公共品供給結(jié)構(gòu)，變過去重有形公共品供給到有形公共品和無形公共品協(xié)調(diào)供給，變重生產(chǎn)型公共品供給到生產(chǎn)型公共品和生活型公共品并舉，[20](p92-95)更好適應(yīng)農(nóng)村非流動(dòng)人口和返鄉(xiāng)流動(dòng)人口對公共品需求偏好的變化。進(jìn)一步細(xì)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同城鎮(zhèn)流動(dòng)人口市民化的掛鉤機(jī)制，加大城市人口集聚區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口子女上學(xué)、就業(yè)、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生等投入力度，提升人均公共服務(wù)水平，改善城市常住人口的總體福利。

（二）推進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)供給主體和方式的多元化。

流動(dòng)人口多樣化的公共服務(wù)需求，需要多元的供給主體和供給方式，以解決公共服務(wù)供給的效率和公平問題。一是要構(gòu)建以政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式，實(shí)現(xiàn)各公共服務(wù)供給主體在不同層次、不同領(lǐng)域供給的優(yōu)勢地位。拓寬公共服務(wù)供給的成本分?jǐn)倷C(jī)制，形成針對城鄉(xiāng)流動(dòng)人口公共服務(wù)需求全覆蓋的公共服務(wù)供給格局，提高不同人口結(jié)構(gòu)群體對公共服務(wù)需求的可及性和可獲得性。二是發(fā)揮市場機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的貨幣化。建立公共財(cái)政對社會(huì)組織的資助和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，保障社會(huì)組織依法享受稅收優(yōu)惠待遇，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)用管理，舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)和參與公立醫(yī)院改制，推動(dòng)社會(huì)資本興辦養(yǎng)老和托老等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)多元化供給，最大限度地推進(jìn)社會(huì)協(xié)同和公眾參與，以滿足快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)流動(dòng)人口多樣化的公共服務(wù)需求。

（三）進(jìn)一步加快公共服務(wù)供給體制機(jī)制的創(chuàng)新。

人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)與投資、消費(fèi)、經(jīng)濟(jì)增長密切相關(guān)，“在關(guān)注人口總量控制的同時(shí)更應(yīng)關(guān)注人口的流動(dòng)，以便更好地適應(yīng)市場人力資源配置的內(nèi)在需求”[21]。配置適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的公共服務(wù)供給機(jī)制，需要加快相關(guān)領(lǐng)域體制機(jī)制的整體配套改革，尋求新的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)與模式。我國的戶籍制度備受詬病，成為影響我國人口流動(dòng)和公共服務(wù)資源配置的重要制度性障礙。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，完善細(xì)化不同類型城市落戶的條件和政策，逐步弱化其“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”、“城市新二元結(jié)構(gòu)”的功能，剝離依附在戶籍制度之上的各種城鄉(xiāng)差別權(quán)益，如教育和培訓(xùn)權(quán)利、醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利、居住權(quán)利等，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市與其相關(guān)權(quán)益同落地。但也有研究表明，在有的基于單一城市的研究中，城鄉(xiāng)分割已經(jīng)不再是造成非農(nóng)業(yè)戶口外來市民和農(nóng)民工收入差異和參加社會(huì)保險(xiǎn)差異的重要因素，這表明我國城市流動(dòng)人口問題在很大程度上是一個(gè)區(qū)域均衡發(fā)展問題，而不是一個(gè)單純的重新定義制度規(guī)則問題。[3]因此，我國基本公共服務(wù)更重要的是加快完善城鄉(xiāng)就業(yè)制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會(huì)保障制度、住房保障制度

等，加快形成全國一體化的保障機(jī)制，探索多樣化公共服務(wù)供給模式。加快建立全國統(tǒng)一的人口與社會(huì)資源配置預(yù)警機(jī)制，使得政府及時(shí)有效地根據(jù)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，來配置社會(huì)公共服務(wù)資源，滿足流動(dòng)人口多樣化的公共服務(wù)需求，“為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境”。

（四）加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，一個(gè)重要的原因在于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的巨大差異。同時(shí)，流動(dòng)人口的公共服務(wù)需求是重要的引致需求，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的優(yōu)化，也對人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化具有重要的引導(dǎo)作用。因此，一是要加大公共資源向農(nóng)村、貧困地區(qū)非流動(dòng)人口等社會(huì)弱勢群體的傾斜力度，把更多的財(cái)力、物力投向基層，促進(jìn)農(nóng)村水利、道路、治污等生產(chǎn)型設(shè)施資源的優(yōu)化配置，完善農(nóng)村非流動(dòng)人口教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等生活型公共服務(wù)的供給，縮小基本公共服務(wù)水平差距，促進(jìn)資源均衡配置和發(fā)展機(jī)會(huì)均等。二是要以人的城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工的市民化為核心，全面加快城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的市民化。要以權(quán)益保障為最重要的支點(diǎn)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)上的高度融合與協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村流動(dòng)人口要積極融入城市新社區(qū)，獲得城市居民心理的認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)發(fā)展水平需要與人口數(shù)量的快速增長相匹配，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)流動(dòng)人口就業(yè)、教育、住房保障、社會(huì)保障等方面的全覆蓋。三是要解決和消除農(nóng)村和城市之間公共服務(wù)制度的不銜接問題，改變管理屬地化、制度碎片化的公共服務(wù)配置模式。

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責(zé)任編輯 張曉予

C924.24；C979

A

1003-8477（2015）11-0044-06

楊剛強(qiáng)（1979—），男，武漢大學(xué)中國中部發(fā)展研究院副教授，博士。孟霞（1981—），女，中國地質(zhì)大學(xué)藝術(shù)與傳媒學(xué)院副教授。王艷慧（1988—），女，武漢大學(xué)中國中部發(fā)展研究院碩士研究生。

教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“公共服務(wù)、家庭結(jié)構(gòu)對勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的影響及公共政策選擇”（13YJC790176）；國家社科基金一般項(xiàng)目“區(qū)域外溢性公共品有效供給的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制研究”（15BJY137）；國家自然科學(xué)基金青年基金項(xiàng)目（71503190）；武漢大學(xué)自主科研項(xiàng)目（人文社會(huì)科學(xué)）研究成果，得到“中央高?；緲I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金”資助。