從形式法治邁向?qū)嵸|(zhì)法治的行政審判制度
——評《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》

王華偉，尹燕波

（1.中國政法大學　法學院，北京　100088；2.山東眾成仁和律師事務(wù)所，山東　濟南　250400）

從形式法治邁向?qū)嵸|(zhì)法治的行政審判制度
——評《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》

王華偉1，尹燕波2

（1.中國政法大學法學院，北京100088；2.山東眾成仁和律師事務(wù)所，山東濟南250400）

作為研究形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治轉(zhuǎn)型的一部力作，《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》一書在體例結(jié)構(gòu)及內(nèi)容上獨出機杼，實現(xiàn)了研究范式之新構(gòu)。該書揭示行政審判制度公正的內(nèi)核在于以有效保護公民訴權(quán)為宗旨，而行政審判制度高效的要旨需以訴訟結(jié)構(gòu)的均衡和優(yōu)化為徑路，行政審判制度權(quán)威的形塑需以協(xié)商和解公私合作理念為引領(lǐng)。

公正；高校；權(quán)威；實質(zhì)法治

隨著我國法治實踐的發(fā)展，現(xiàn)有的（形式）法治架構(gòu)模式越來越暴露出局限性，這既表現(xiàn)在對法律的形式主義理解導(dǎo)致它對實質(zhì)合理性關(guān)注的不足，又表現(xiàn)在法律運作的鏈條中，司法權(quán)威嚴重缺失，導(dǎo)致行政訴訟陷入深刻困境。①何海波：《實質(zhì)法治：尋求行政判決的合法性》，北京：法律出版社，2009年，第421頁。“形式法治建設(shè)發(fā)展到一定程度之后，國家的法治文明形態(tài)就會邁向更高層次的實質(zhì)法治建設(shè)階段。”②高家偉：《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》，北京：中國人民公安大學出版社，2013年，第1頁。對于形式法治與實質(zhì)法治的區(qū)分，學者們從不同角度分別展開了論述。本書作者提出的“兩道分水嶺”的辨識標準亦別具一格：“一是觀念層面自然法的分水嶺，二是制度層面人類文明共同體法的分水嶺。”③同②，第3頁。貫穿本書的“靈魂”和“主線”亦在于此，即行政審判應(yīng)確立一套切合公法性質(zhì)的自然法觀念，形成一套將自然法轉(zhuǎn)換為實在法的法律解釋和法律推理的方法論，以及將人類文明共同體法的一般法律原則納入行政審判依據(jù)之中，建構(gòu)一套嶄新的行政審判依據(jù)理論和適用公法一般法律原則的獨特方法論。這將是構(gòu)建現(xiàn)代實質(zhì)法治主義行政審判制度的重要突破。

一、研究范式之新構(gòu)：體例結(jié)構(gòu)及內(nèi)容獨出機杼

“在科學研究的意義上，范式已經(jīng)被廣泛地用來表征或描述一種理論模式，一種框架，一種思維方式，一種理解現(xiàn)實的體系，科學共同體的某種共識?！雹軓埼娘@：《法哲學范疇研究》（修訂版），北京：中國政法大學出版社，2001年，第370-371頁。故而所謂研究范式，實則就某問題展開研究的方法、思路、框架、體系等等而已。就行政司法制度而言，雖其包括行政審判、行政復(fù)議、行政仲裁、行政調(diào)解，但基于行政審判制度的核心地位，本書作者立足于行政審判制度的研究，并在研究范式上進行了創(chuàng)新和重構(gòu)。傳統(tǒng)的行政審判制度研究思路和體例結(jié)構(gòu)多為線性條狀的結(jié)構(gòu)，即從行政訴訟概述、受案范圍、管轄、參加人、證據(jù)、審判程序等等一條線至上而下予以串聯(lián)起來。本書作者并未被“條條框框”的傳統(tǒng)格局所限制，而是以“公正”、“高效”、“權(quán)威”之最高目標為統(tǒng)領(lǐng)，將行政審判制度劃分為三大模塊十四章目，對其展開“模塊型”、“系統(tǒng)性”的全面檢討。在每一模塊內(nèi)部又均以“意義和問題”為切入點，對行政審判制度所遭遇的“瓶頸”和“難點”進行“抽絲剝繭”、“漸次深入”的解讀和剖析，并提出切中時弊、富有建設(shè)性的諸多真知灼見。

二、行政審判制度公正的內(nèi)核：立足有效保護公民訴權(quán)的宗旨

公正作為法律的核心道德屬性具有三個不同的理論層次，包括自然法層面的自然公正（Natural Justice）、人類文明共同體法層面的社會公正（Social Justice）、實定法層面即個案裁判中的司法公正（Judicial Justice）?？梢哉f，完整意義上的司法公正應(yīng)當是個案經(jīng)驗實證的裁判公正、歷史普遍先驗的公正、神圣超驗的自然公正的有機統(tǒng)一。①高家偉：《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》，北京：中國人民公安大學出版社，2013年，第20頁。

實現(xiàn)行政審判制度的公正，其內(nèi)核在于制度的設(shè)計應(yīng)當立足于公民行政訴訟訴權(quán)的有效保護。行政訴訟權(quán)的有效保護之所以如此重要，是因為大凡現(xiàn)代實質(zhì)法治國家都將人權(quán)保障確定為國家的基本政治決策之一。②同①，第23頁。對于公民訴權(quán)有效保護的標準，作者極富先見地地提出將臨時性法律救濟制度作為訴權(quán)保護有效性的一個試金石。所謂臨時性法律救濟制度，主要包括起訴停止執(zhí)行、先予裁判、先予執(zhí)行、財產(chǎn)保全和證據(jù)保全、事前預(yù)防性緊急救濟五個方面。在研究的邏輯進路上，作者又從均衡訴訟目的、擴大受案范圍、放寬原告資格、拓寬第三人范圍的角度，對如何完善公民的訴權(quán)保護在制度設(shè)計層面進行了深層次的檢討，其中多處見解和論證閃爍著作者智慧的光芒。

目的定位是行政審判制度設(shè)計的首要環(huán)節(jié)，就行政訴訟目的而言，行政法學界存在著三種代表性觀點：一是保障行政機關(guān)依法行政或保護公民權(quán)益的一元目的說③姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：法律出版社，2003年，第28頁。；二是兼具保護公民合法權(quán)益與維護監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的二元目的說（《行政訴訟法》第1條）；三是包涵程序正義、利益平衡、促進合作等若干層面的多元目的說④胡肖華：《行政訴訟目的論》，《中國法學》2001年第6期。。在“汗牛充棟”的行政訴訟目的說面前，作者兼采各家之長又富有創(chuàng)新地提出“二元主從目的均衡說”，認為保護公民權(quán)益為行政審判制度之首要和核心——但并非絕對、無條件地優(yōu)先——之目的的前提下，力求達成與維護公共（法）秩序——這一為司法制度所普遍具有的一般目的——之間的平衡，乃是最有利于構(gòu)建公正的行政審判制度的目的定位模式。⑤同①，第63頁。

受案范圍所涉的是如何確定行政審判的客體問題，即何種行政爭議應(yīng)納入人民法院審理的范圍，它直接關(guān)乎公民的訴權(quán)能否有效行使。有學者指出，我國現(xiàn)行行政訴訟受案范圍過于窄小，已不能適應(yīng)時代的發(fā)展變化，如受案范圍的確定方式有漏洞、對合法權(quán)益的保護范圍過窄、所針對的被訴行政行為極其有限等等。⑥方世榮：《論我國行政訴訟受案范圍的局限性及其改進》，《行政法學研究》2012年第2期。受案范圍的狹隘與繁瑣，已成為我國行政審判制度邁向?qū)嵸|(zhì)法治的難點所在。為此，作者分別從憲法、行政法和訴訟法三個層面，逐層闡釋了受案范圍劃分的標準，地指出應(yīng)徹底摒棄行政訴訟法的現(xiàn)行規(guī)定方式，提出從以下三條徑路提出了改進行政訴訟的受案范圍：一是將行政審判視角從行為界定轉(zhuǎn)變爭議的界定，即著眼于爭議化解；二是簡化方式，以概括式規(guī)定為主，凡法律沒有規(guī)定其他救濟方式的公法爭議，均可訴諸法院；三是擴大司法解釋，除非符合比例原則，否則不得采取任何限制性的規(guī)定。⑦同①，第94-95頁。這種去繁就簡、清晰明了的改革建議，抓住了行政訴訟受案范圍的“病癥”所在，不失為一副“治病救人”、“標本兼治”的良方。

原告資格涉及的是如何確定行政審判參與主體的問題，對于公民訴權(quán)能否得到有效保障至關(guān)重要。原告資格制度的本意并非限制公民訴權(quán)，恰恰相反，意在引導(dǎo)公民以理性的方式正確地行使訴權(quán)。⑧同①，第98頁。針對我國相對保守、內(nèi)容蒼白的行政訴訟原告資格理論，作者對域外具有代表性的原告資格理論進行了極具啟迪性的比較剖析。比如英國“足夠利益”標準的細微探討，美國的特別法律利益理論、私人檢察總長理論、雙重結(jié)構(gòu)理論、單一結(jié)構(gòu)理論的歷史演變考察，德國規(guī)范保護理論的精妙分析以及日本“法律上的利益”學說的獨到闡述。在此基礎(chǔ)上，作者旗幟鮮明、富有深意提出自己的觀點，即在繼續(xù)沿用“法律上利害關(guān)系”一詞的同時，對其內(nèi)涵、解釋方法和政策取向進行——實質(zhì)性的——全面改造，簡而言之，應(yīng)將原告資格的視點從“個人權(quán)益遭受被訴行政行為的不利影響”轉(zhuǎn)移到“起訴人是否享有值得保護的足夠利益”。①高家偉：《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》，北京：中國人民公安大學出版社，2013年，第153頁。

三、行政審判制度高效的要旨：以訴訟結(jié)構(gòu)的均衡和優(yōu)化為徑路

“行政訴訟結(jié)構(gòu)是指原告、被告、法院三方在行政訴訟過程中的相互關(guān)系，它是行政訴訟活動的基本框架?！雹谧T宗澤：《行政訴訟結(jié)構(gòu)研究——以相對人權(quán)益保障為中心》，北京：法律出版社，2009年，第61頁。行政審判制度高效的關(guān)鍵在于通過訴訟結(jié)構(gòu)的均衡和優(yōu)化實現(xiàn)制度合力。這種制度合力首先來自行政審判制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，同時又有賴于信訪、和解、復(fù)議等外部制度與行政審判制度的均衡與協(xié)調(diào)。為此，作者從優(yōu)化職能配置、完備訴訟類型、協(xié)調(diào)訴訟關(guān)系、平衡舉證負擔的角度進行了全面的分析，從而對如何形成行政審判制度（高效）的合力進行了深刻的揭示。

首先，就行政審判制度的改革而言，有學者提出建立行政法院徹底解決行政審判體制專業(yè)性和獨立性不足等問題③馬懷德：《行政審判體制重構(gòu)與司法體制改革》，《國家行政學院學報》2004年第1期。。本書作者并不否認這一主張的先進性，但認為在現(xiàn)行法院體制框架內(nèi)提高審判效能的主要途徑應(yīng)當是優(yōu)化行政審判職能的配置④高家偉：《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》，北京：中國人民公安大學出版社，2013年，第183頁。，這或許是當下最快最穩(wěn)妥的措施。這就需要通過充實核心職能、完備輔助職能、淡化執(zhí)行職能來完善行政審判職能的結(jié)構(gòu)，又需要在分權(quán)制衡、人權(quán)保障等原則的指引下恪守行政審判職能的界限，更需要在適度能動司法哲學觀的引領(lǐng)下，使行政審判做到“需要能動時則能動，需要克制時則克制，需要保守時則保守，需要消極時則消極”⑤同①，第205頁。。其次，行政訴訟類型化就如同一臺更加精密的流水生產(chǎn)線，為法院提供了更為精致的操作平臺，更有助于提高行政審判的質(zhì)量和效率⑥李廣宇，王振宇：《行政訴訟類型化:完善行政訴訟制度的新思路》，《法律適用》2012年第2期。。本書作者在精妙分析了德法美日行政訴訟類型之后，精準地指出客觀訴訟類型的缺失是我國行政訴訟救濟體系的結(jié)構(gòu)性大漏洞，并將我國行政審判制度改革的落腳點放在“增補客觀訴訟類型”方面，即通過增補規(guī)范之訴、公益之訴、執(zhí)行之訴完備我國行政訴訟的類型。再次，因行政訴訟與民事訴訟關(guān)系的失調(diào)而導(dǎo)致的“循環(huán)訴訟”問題日益突出，作者又深入細微地論證了以“系統(tǒng)整合”視角協(xié)調(diào)行政審判與其他外部制度關(guān)系的方案。最后，關(guān)于行政訴訟的舉證責任問題，歷來是有爭論的，其中爭論最大的莫過于原告是否承擔舉證責任的問題。本書作者在比較分析英美法德日先進做法和成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地提出“法官裁量分配舉證責任”的主張，認為應(yīng)當圍繞舉證負擔均衡的原則，從以下四個方面靈活性地調(diào)整舉證責任：一是區(qū)分不同的案件類型和案件事實，適當?shù)刭x予原告針對特定案件事實的說服責任；二是根據(jù)案件事實關(guān)涉公民權(quán)益的性質(zhì)和程度，靈活掌握證明標準的刻度，分別采用案件事實清楚證據(jù)確實充分的標準、清楚的明確的和令人信服的標準，優(yōu)勢的蓋然性標準和合理可能性標準；三是謹慎地采用推定和認知來調(diào)整當事人的舉證負擔；四是必要時法院進行補充調(diào)查。⑦同①，第302頁。這四大層面清晰地呈現(xiàn)了行政訴訟舉證責任的分配過程，形成了行政訴訟舉證責任分配的完整體系和科學架構(gòu)。

四、行政審判制度權(quán)威的形塑：以協(xié)商和解公私合作理念為引領(lǐng)

所謂司法權(quán)威，也就是由司法拘束力和司法公信力所構(gòu)成的、公平而有效地解決糾紛并引起普遍服從的公共性力量，相對而言，只有司法公信力才是構(gòu)成司法權(quán)威的核心要素。①鄭成良，張英霞：《論司法公信力》，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版）2005年第5期。而在現(xiàn)代實質(zhì)法治主義的審判模式下，僅憑法官的專業(yè)裁判以及國家的強制力并不是樹立司法權(quán)威和公信力的最佳路徑，作為司法權(quán)威內(nèi)核的公信力越來越依賴于社會的共識和當事人的合意。②高家偉：《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》，北京：中國人民公安大學出版社，2013年，第305頁。本書作者正是遵循這一思路，從行政訴訟本質(zhì)開始，將協(xié)商和解公私合作理念引入到現(xiàn)代實質(zhì)法治主義行政審判制度權(quán)威性塑造的過程之中。

對行政訴訟本質(zhì)的認識有利于準確定位行政審判的目的與功能，以及明確行政審判制度改革的方向與目標。著作就行政訴訟本質(zhì)學界從不同的角度展開了諸多探討，比如從保障公民權(quán)益的角度，既有常見的“民告官說”，又有嶄新的“權(quán)利斗爭說”③胡肖華：《行政訴訟目的論》，《中國法學》2001年第6期。，又如從監(jiān)督行政機關(guān)行使職權(quán)的角度，有“合法性審查說”④姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：法律出版社，2003年，第321頁。、“民主監(jiān)督說”⑤王漢斌：《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法 （草案）〉的說明》，《中華人民共和國最高人民法院公報》1989年第2期。、“監(jiān)督制衡說”⑥余凌云，周云川：《對行政訴訟舉證責任分配理論的再思考》，《中國人民大學學報》2001年第4期。。而作者從哈貝馬斯有關(guān)理想交流語境和民主商談理論的角度，重新審視我國的行政審判制度，闡明行政訴訟本質(zhì)應(yīng)為“協(xié)商對話說”的立場，認為行政審判本質(zhì)上是一種由法院主持的公共協(xié)商對話機制，以人權(quán)保障為根本宗旨的實質(zhì)法治理想目標的追求。⑦同②，第328頁。作者的觀點顯然不同于已有的行政訴訟本質(zhì)的各種學說，其“協(xié)商對話說”既契合了現(xiàn)代社會走向公共治理的發(fā)展潮流，又符合國家治理現(xiàn)代化的最新目標。作者以“協(xié)商對話說”的行政訴訟本質(zhì)論為紅線，進而將公共政策協(xié)商、和解制度、公私合作以及檢察監(jiān)督貫穿一起，共同促進權(quán)威型行政審判制度的建立和完善。

就我國行政審判合法性審查的深度而言，目前仍停留在形式法治的層面，即仍局限于被訴行政行為的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件依據(jù)的審查，對于行政機關(guān)作出被訴行政行為的政策動機以及政策的合法性問題尚未足夠的重視。作者敏銳地觀察到行政訴訟合法性審查的這一局限性所在。對于如何開展公共政策的合法性審查，作者將哈貝馬斯的“民主法治國家的商談理論”和布坎南有關(guān)憲政秩序建構(gòu)的“公共選擇理論”引入研究的視野，提出以“協(xié)商、對話和共識的方法論”在行政審判的特定時空內(nèi)搭建訴訟參與主體開展公共政策協(xié)商對話的平臺，以此作為對公共政策或行政政策進行合法性審查的方式⑧同②，第351頁。。這種“協(xié)商、對話和共識的方法論”以及將法庭作為公共政策協(xié)商平臺的認知，開拓了司法機關(guān)（法院）審查被訴行政行為背后政策動機的新視角和新方式。雖然在相當長的時期內(nèi)，司法實務(wù)界對被訴行政行為的審查未必能達到如此的廣度和深度，但域外經(jīng)驗表明，這確是建設(shè)實質(zhì)法治主義行政審判制度的必由之路。

我國實質(zhì)法治主義行政審判制度構(gòu)建無法回避的另一個現(xiàn)實問題就是，行政裁判的“定紛止爭”功能在司法實踐中大大弱化，集中表現(xiàn)為行政訴訟案件的上訴率、申訴率長期居高不下。這與行政訴案件不適用調(diào)解的法律禁止性規(guī)定有關(guān)。但行政審判實踐中以“協(xié)調(diào)之名”行“調(diào)解之實”的做法早已司空見慣，而行政審判理論的研究更不應(yīng)“裹足不前”。作者在本書中所倡導(dǎo)的“完善爭議和解制度”的主張可謂獨具新意，其在細致入微地分析和解與調(diào)解區(qū)別的基礎(chǔ)上，又具體地提出“和解為本，調(diào)解為用”的觀點作為完善行政爭議和解制度的徑路。

“人與人之間相互合作的實現(xiàn)，構(gòu)成了主體之間的相互尊重和平等對話、人們之間的團結(jié)互助和同心協(xié)力、民族凝聚力和社會的持續(xù)發(fā)展。”⑨葉必豐：《行政法的人文精神》，北京：北京大學出版社，2005年，第132頁。社會需要合作，法律更需要合作，這是建構(gòu)現(xiàn)代實質(zhì)法治主義行政審判制度的重要課題?！胺?wù)哲學、平衡哲學與合作哲學如同孿生兄弟那樣親緣，凡是努力建設(shè)服務(wù)型政府的國家必然奉行合作的哲學，重視公私合作伙伴關(guān)系的法治化建構(gòu)?！保?0）同②，第386頁。在行政審判中法院應(yīng)當將促成公私合作確立為一項重要的功能。但是，我們必須注意到“與行政法層面的公私合作已經(jīng)朝著穩(wěn)定持久的合作伙伴關(guān)系方向發(fā)展的態(tài)勢不同，訴訟法層面的公私合作主要表現(xiàn)為當事人的協(xié)力（助）義務(wù)”。具體的協(xié)力義務(wù)因案件的具體情況和事項的性質(zhì)而異，但一般的協(xié)力義務(wù)主要包括誠實、規(guī)范、完整、一致、明確等內(nèi)容。除明確當事人的協(xié)力義務(wù)外，還應(yīng)規(guī)范法官的程序引導(dǎo)職能，包括營造理想的交流語境，著力探索圓桌型審判會議的程序規(guī)則等。①高家偉：《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》，北京：中國人民公安大學出版社，2013年，第392-401頁。

五、啟示與借鑒

“一本好書的意義不在于終結(jié)人們的思考，而在于啟發(fā)人們的思考，甚至不在于它解決了什么問題，而是提出了什么問題?！雹诹_豪才：《羅豪才教授序》，載何海波：《實質(zhì)法治：尋求行政判決的合法性》，北京：法律出版社，2009年，第3頁。高家偉教授的這部書同樣也帶給我們諸多啟示和殊值學習借鑒之處：一是研究范式的與眾不同，作者對行政審判制度的研究體例結(jié)構(gòu)及內(nèi)容“自成一派”，極具新意（鑒于前文已述，此處不再贅言）；二是比較分析的研究方法嫻熟運用，作者幾乎在本書的每一篇章都極為成功地運用了比較研究的方式，包括橫向分析、縱向?qū)Ρ?、綜合分析等，顯示出作者豐碩的域外法治知識和極高的比較研究水準；三是諸多遠見卓識的觀點引人深思，比如將行政訴訟的本質(zhì)定位為“協(xié)商對話說”的立場，又如將公共政策協(xié)商精神和機制引人行政案件的司法審查過程，再如以公私合作的現(xiàn)代理念力促行政審判方式的轉(zhuǎn)型等觀點，無不令人聞之一新，無不為構(gòu)建公正、高效、權(quán)威現(xiàn)代實質(zhì)法治主義的行政審判制度注入源源不斷的“活力”。此外，尚需一提的是，作者的某些觀點可能看似與現(xiàn)行的行政審判司法實踐運作體制或模式有些“格格不入”，但這也正是學者的使命所在。理論來源于實踐，更應(yīng)超越于現(xiàn)實，為未來的實踐指明前進的方向！

The administrative trial system transforming from form rule of law to substantive rule of law

WANG Huawei，YIN Yanbo

The Study of Administrative Justice System in the View of the Justice and Efficiency and Authorityas a famous book on the administrative trial system transforming from form rule of law to substantive rule of law is distinctive in the style of structure and content and realizes a new structure of the research paradigm.It reveals the core of justice of the administrative judicial system is to effectively protect citizen's right of prosecution.The core of efficiency of the administrative judicial system lies in the balance and optimization of the litigation structure as the path，the shaping of authority of the administrative judicial system exists in negotiation reconciliation and public-private-partnerships as the idea.

justice；efficiency；authority；substantive rule of law

DF3

A

1009-9530（2015）06-0008-05

2015-10-15

王華偉（1984-），男，中國政法大學法學院憲法與行政法專業(yè)博士研究生，主要從事法學基礎(chǔ)理論、行政法學研究。尹燕波（1984-），男，山東眾成仁和律師事務(wù)所律師，主要從事公司治理、并購重組、證券發(fā)行、律師實務(wù)研究。