社會組織發(fā)展現(xiàn)狀及提升對策研究＊
——以浙江湖州為例

朱小芳

（湖州師范學院 學生處，浙江 湖州313000）

隨著我國社會轉(zhuǎn)型的加快，社會組織迅速發(fā)展壯大，已成為公眾參與社會管理和服務(wù)的重要渠道。截止目前，浙江省湖州市也已擁有1 000多個社會組織，在經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域發(fā)揮了不可替代的作用。

一、湖州市社會組織發(fā)展現(xiàn)狀分析

作者分三個步驟對湖州市的社會組織發(fā)展進行了調(diào)研：一是對社會組織采取分類研究，通過實地走訪、個別訪談對社會團體和民辦非企業(yè)單位的典型代表進行調(diào)查；二是對湖州市相關(guān)職能部門及群團組織負責人、工作人員進行訪談、咨詢；三是通過發(fā)放問卷的方式對湖州市民進行調(diào)研。本次調(diào)研共發(fā)放問卷1 000份，回收有效問卷818份，走訪、調(diào)研社會團體、行業(yè)協(xié)會、民辦非企業(yè)單位和草根公益社團40余家，采訪市相關(guān)市相關(guān)職能部門及群團組織負責人5人，參與座談會1個。

（一）社會組織發(fā)展取得的主要成績

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖州市社會組織近年來取得了較大的發(fā)展，形成了初步的體系。

（1）組織數(shù)量穩(wěn)定增長，資金規(guī)模有所擴大。湖州市民間組織管理局提供的資料顯示，截至2012年底，全市登記在冊的社會組織共計1 480家，近5年年平均增長率10%。其中市本級登記的384家，未在民政部門注冊但納入團市委志愿者體系的草根公益社團40余家。社會組織中，社會團體928家，民辦非企業(yè)單位552家，基金會1個，涵蓋經(jīng)濟、文教衛(wèi)體等社會生活的各個方面，初步形成了較為完整的體系。

（2）自身建設(shè)不斷完善，服務(wù)效能有效提升。近年來，湖州市涌現(xiàn)出一批機制健全、運行科學、公信力強、美譽度高的社會組織，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、參與公共管理、開展公益社會服務(wù)、服務(wù)群眾多樣化需求等方面發(fā)揮了重要的職能。據(jù)統(tǒng)計，2012年湖州市公共管理和社會組織吸納就業(yè)人數(shù)約2．81萬人。

（3）組織建設(shè)日益規(guī)范，監(jiān)管機制有序運行。湖州市相關(guān)職能部門在資源有限的基礎(chǔ)上較好地做到了監(jiān)管和規(guī)范化建設(shè)，嚴把登記關(guān)，社會組織登記合格率達到100%，建立重大活動報告制度，全程參與社會組織換屆選舉大會，監(jiān)督重要活動的程序合法性，嚴格按照規(guī)定對所有社會組織進行年檢。2008年開始，湖州市開展社會組織評估制度，對參與評估的社會組織進行現(xiàn)場走訪、查看、評估，并根據(jù)實際業(yè)績評定等級，走在全省前列。

（4）制度管理日漸優(yōu)化，政策扶持有所創(chuàng)新。湖州相繼出臺了年檢制度、評估制度、項目化運作和直接登記制度等措施，實現(xiàn)了較好的規(guī)范化引導。民政部門每年安排一定工作經(jīng)費對獲得3A以上的社會組織進行獎勵，并在福彩基金中劃撥一部分資金資助社會福利項目，2012年資助金額達到47萬。長興和安吉分別于2011、2012年以縣委縣政府名義出臺扶持社會組織的政策意見，提出了政府部分職能向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移的要求，并制定了一系列優(yōu)惠政策。

（二）社會組織建設(shè)存在的突出問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，湖州社會組織的發(fā)展還處在初期階段，存在諸多問題，應(yīng)該引起足夠的重視。

（1）規(guī)模小，數(shù)量少，職能作用發(fā)揮不到位。根據(jù)民政部門的相關(guān)統(tǒng)計，湖州市社會組織人均占有率雖然較高，但絕對數(shù)量處于全省后列。絕大多數(shù)社會組織的從業(yè)人員規(guī)模在30人以下。一些與政府職能和社會民生保障相關(guān)度高的行業(yè)協(xié)會運作好于其他社會團體，民辦非企業(yè)單位好于社會團體，但總量相較較低。一些社會組織由于起點低、功能弱、資金少、能力不足，無力完成相關(guān)職能，還有一些存在無固定活動、無固定場所、無固定經(jīng)費等“三無現(xiàn)象”。

（2）收入少，渠道窄，資源獲取機會不均等。調(diào)查顯示，社會組織整體資金規(guī)模不大，多數(shù)社會團體以會費收入為主，服務(wù)性收入、政府撥款、企業(yè)贊助為輔，總收入在10萬元以下，且近半數(shù)少于2萬，而民辦非企業(yè)單位的收入絕大多數(shù)來自服務(wù)性、經(jīng)營性收入，多數(shù)收入在50萬元以下，超過200萬的民辦非企業(yè)單位僅占10%，且多為學校。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會團體的資金狀況不容樂觀，絕大多數(shù)社團資金主要是會費收入，服務(wù)性收入和贊助收入很少，因此往往采取“有多少錢辦多少事”的態(tài)度。而與此相反的是，社會組織中一些與黨委政府有著千絲萬縷聯(lián)系的社會組織在資源獲取上更加容易受到關(guān)照。

（3）草根少，成立難，組織類型發(fā)展不均衡?！吧鐣M織中59．7%是由政府部門倡導成立的，10．5%是由企業(yè)倡導成立的，25．8%是自發(fā)成立的”，其中絕大多數(shù)是學術(shù)性、體育性社團及民辦非企業(yè)單位。民政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，全國范圍內(nèi)公民自主發(fā)起成立的社團主要集中在社會服務(wù)類，而湖州社會服務(wù)類組織總量還是比較少。目前湖州市自發(fā)成立的草根公益類社會團體共有2個，其成立過程相對政府主導成立的組織更為艱難。用著名學者王名的話說是“具有社會責任感的公民個人以種種方式尋求體制內(nèi)的官方支持……所有參與者都體驗到了社會參與的酸甜苦辣”。同時，社會組織的行業(yè)發(fā)展分布不均，湖州市本級超過半數(shù)的民辦非企業(yè)單位是教育培訓類機構(gòu)，占15%左右，與全國平均水平持平，而社會服務(wù)類僅占6%，遠遠低于全國平均16%的水平。社會服務(wù)類社會團體12個，占社會團體的0．13%，而全國社會服務(wù)類社會團體占社會團體總數(shù)的14．2%，遠低于全國平均水平。

（4）人員弱，待遇低，深度發(fā)展能力不足。社會組織中許多管理成員來源于政府轉(zhuǎn)移人員和離退休人員，組織的領(lǐng)導人員任免權(quán)受業(yè)務(wù)主管部門或政府部門的影響較大，獨立性不夠。社團組織的從業(yè)人員不僅人數(shù)少，而且以兼職人員居多。2012年市本級社會團體從業(yè)人員2803人，實際專職人員只有359人，實際提供就業(yè)崗位較少 。由于缺乏充分的資金和良好的待遇，優(yōu)秀人才普遍流向薪資待遇更好的單位。除了擁有國家正式編制的一些社會組織人員可以提供較好的條件以外，其他一般社會組織待遇整體偏低。在草根公益社團和未在民政部門登記但納入到共青團和慈善總會管理體系的40多個社團的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，他們普遍存在“三無現(xiàn)象”、層次不高、重復(fù)建設(shè)、深度發(fā)展困難等問題。

二、湖州市社會組織發(fā)展的關(guān)鍵制約因素

湖州社會組織發(fā)展過程中存在的諸多問題與政府觀念滯后、制度設(shè)計缺失、社會環(huán)境不成熟和自身能力不足是密切相關(guān)的。

（一）政府觀念相對滯后

有學者認為“我國社會組織自主性、創(chuàng)新性等方面活力不足問題折射出政府與社會組織關(guān)系的扭曲，政社關(guān)系是比政企關(guān)系更為復(fù)雜的關(guān)系，至少在我國目前的制度環(huán)境下是如此”。從政府角度來說，傳統(tǒng)的“大政府、小社會”的社會治理模式形成了一元管理模式，政府大包大攬，不愿將工作假手他人，在政府職能轉(zhuǎn)移的過程中往往存在較大困難。對民間組織管理局相關(guān)負責人訪談過程中了解到，在湖州市進行的政府部門職能轉(zhuǎn)移項目申報過程中，90%的部門認為不需要轉(zhuǎn)移自身職能。一些政府人員對于社會組織一方面缺乏信任，另一方面想掌控這些社會組織，自覺不自覺地給予行政干預(yù)。

（二）制度設(shè)計仍存缺失

一是雙重管理、行政力量不當約束、登記門檻過高。在國務(wù)院最近出臺的給予四類社會組織直接登記的制度出臺之前，我國對社會組織實行民政部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理的體制，將社會組織的成立、管理、運行以至解體都納入政府管理體系，其本意是好的，但實際操作過程中，相當一部分業(yè)務(wù)主管單位的作用發(fā)揮情況不如人意，不能對社會組織的長遠發(fā)展、深度發(fā)展給予可持續(xù)的扶持。二是社會組織服務(wù)管理力量薄弱。目前湖州的社會管理格局主要是以民間社會組織管理局為主，業(yè)務(wù)主管單位為輔的體系，在涉及支持社會組織發(fā)展的一些優(yōu)惠措施、法規(guī)、政策制度等方面并沒有形成合力和共識。由于工作量大，人員有限，僅完成每年的年檢、評估等日常工作已經(jīng)感到困難，在監(jiān)管的體制建設(shè)、措施建設(shè)方面存在很多真空。三是政策扶持力度不夠，制度環(huán)境改變過緩。對于社會組織普遍遇到的資金問題，政府向社會組織購買服務(wù)的機制還不完善，相關(guān)制度的推進速度較慢，涉及社會組織發(fā)展根本問題如資金支持、服務(wù)購買、專業(yè)社會工作人員的培養(yǎng)等政策制度建設(shè)速度相對落后。

（三）公眾意識尚較薄弱

目前湖州市社會組織發(fā)展機制還不成熟，缺乏公民和社會組織之間的有效溝通機制，普通群眾對社會組織往往產(chǎn)生陌生、不信任的心態(tài)，這也是社會組織發(fā)展中普遍存在的瓶頸問題。同時，文化傳統(tǒng)是社會組織發(fā)展程度的重要影響因素之一。根據(jù)作者的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近40%的受調(diào)查者表示不一定接受社會組織提供的免費服務(wù)，超過半數(shù)的受訪者認為做公益事業(yè)不應(yīng)該有金錢的回報，70%的受訪者不了解公益性社會組織運作過程中會產(chǎn)生什么費用，并認為收取運作費用是不太合理的，70%的人表示不會捐款給公益性社會組織。因此，草根公益社會組織的發(fā)展在相當長一段時間內(nèi)都會遇到資金和信任的困難。

（四）自身建設(shè)總體不力

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多社會組織缺乏明確的理念、使命感，即使負責人理念較為先進但也并未形成良好的成員共同意識。一些民辦非企業(yè)單位不可避免地帶有明顯的營利色彩，從而帶來被動、短視、發(fā)展后勁不足等問題。這種情況也出現(xiàn)在尚未在民政部門登記的草根公益團隊中，他們往往是因一些個人興趣愛好而組織起來逐步轉(zhuǎn)型成為社會公益團隊，但對于“公益事業(yè)、做好事、慈善”等理解還處于樸素階段，對于組織的發(fā)展方向缺乏考量。多數(shù)負責人社會籌款能力、項目營銷能力有限，也導致社會組織的運營不暢。由于獨立性低，發(fā)展理念、管理方式相對落后，缺乏專業(yè)管理人才，一些志愿服務(wù)者缺乏專業(yè)知識和技能，其提供的服務(wù)“產(chǎn)品”質(zhì)量、效率不高，也無法吸引政府和社會力量的關(guān)注。

三、社會組織發(fā)展的提升建議

從大環(huán)境來看，社會組織的發(fā)展氛圍還不是很濃厚，支持、鼓勵、保障社會組織發(fā)展的體制、機制還沒有完全建立起來，因此必須從政府、社會、社會組織自身多方面著手，共同促進社會組織發(fā)展，以適應(yīng)新時期國家治理體制轉(zhuǎn)型的需要。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，切實加強社會組織提升發(fā)展的組織領(lǐng)導

首先，轉(zhuǎn)變政府的社會治理理念。社會組織的出現(xiàn)和發(fā)展是市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，鑒于政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上的真空和不專業(yè)，政府仰賴社會組織協(xié)同管理是必然趨勢。正如有學者所說，“任何一個缺乏新社會組織或新社會組織不夠發(fā)達的社會，都將是一個不夠完整、不夠健全的社會。”樹立“小政府、大社會”的理念，建立黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局只是時間問題，社會組織的產(chǎn)生和運作可以使政府在更高層次上實行宏觀管理，實現(xiàn)政府管理精簡高效。如民政部調(diào)查顯示江蘇南京將“行業(yè)調(diào)研、行業(yè)統(tǒng)計等基礎(chǔ)性管理工作、勞動保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救濟等領(lǐng)域的100多項職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會，將8項具體事務(wù)轉(zhuǎn)移或委托給社會組織，南京、無錫、蘇州等接受政府授權(quán)委托事項的行業(yè)協(xié)會達455家”。因此，建議在3到5年內(nèi)逐步將部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給具備一定承接能力的社會組織。

其次，建立以政府購買服務(wù)為主要方式的政社合作模式。近期國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》加快了地方政府推進此項措施的進程。從湖州市現(xiàn)有的社會團體和非營利性組織發(fā)展現(xiàn)狀來說，建立公共服務(wù)購買機制，需要創(chuàng)造有利于非營利組織參與公共服務(wù)購買的政策環(huán)境，在此借鑒賈西津等人在《中國政府購買公共服務(wù)研究終期報告》中的觀點，建議從以下四個方面對現(xiàn)有政策進行改進：第一，將公共服務(wù)購買納入政府采購范圍，將社會組織納入采購對象主體，將采購法中的“服務(wù)”從行政機構(gòu)接受的服務(wù)擴展到公共服務(wù)領(lǐng)域。第二，為社會組織參與公共服務(wù)購買競爭提供更加傾斜政策，為后者提供更公平的政策環(huán)境。第三，將最低價格、服務(wù)質(zhì)量和參與性結(jié)合起來評估公共服務(wù)提供者的能力和水平。第四，在推進購買服務(wù)的同時支持社會組織能力發(fā)展。除了購買資金外，設(shè)立資助資金，專門支持社會組織的能力建設(shè)，為長遠的服務(wù)提供做準備。

（二）創(chuàng)新政策，不斷強化社會組織提升發(fā)展的科學引領(lǐng)

首先，建立以稅收為杠桿的刺激扶持政策。在國家出臺對四類社會組織進行直接登記政策的基礎(chǔ)上，利用稅收優(yōu)惠刺激社會組織的發(fā)展，但免稅組織是政府監(jiān)管的重中之重，需要設(shè)立專門的機構(gòu)進行監(jiān)管。其次，構(gòu)建多元監(jiān)管格局。無論哪個國家，對社會組織的監(jiān)管所涉及的不是一個部門的事情，需要主體多元的監(jiān)管體系。建議建立以登記部門為主體，稅務(wù)、審計、司法等部門聯(lián)合的多元監(jiān)管格局，如民政部門負責登記、日常監(jiān)管、評估、驗收、行政處罰等，稅務(wù)機關(guān)通過財務(wù)報告、信息公開、財務(wù)抽查等途徑對社會組織的免稅或稅收優(yōu)惠進行認定、更新，并根據(jù)情況采取罰款、取消資格等措施，審計部門負責對社會組織年檢過程中的財務(wù)狀況進行審計、監(jiān)督，司法部門負責對違法違規(guī)組織進行處理等。再次，堅持分類管理、以用為先的原則。針對不同類別的社會組織要進行分類發(fā)展和分類管理，對于工商經(jīng)濟、公益慈善類、社會服務(wù)類、基層社會組織要優(yōu)先發(fā)展、重點發(fā)展，作用發(fā)揮不明顯的通過評估、督導、培訓等提高服務(wù)能力，將有限的資源放在重點建設(shè)部位。基層社區(qū)類、醫(yī)護類社會組織服務(wù)群眾數(shù)量大，服務(wù)內(nèi)容與群眾的需求密切相關(guān)，應(yīng)該予以大力發(fā)展。

（三）優(yōu)化服務(wù)，努力完善社會組織提升發(fā)展的公共服務(wù)

首先，建立公益服務(wù)類社會組織的孵化器。公益服務(wù)類社會組織是當前湖州市社會組織行業(yè)分布中的弱項。缺資金、缺人才、缺場地、缺經(jīng)驗、缺制度、進門難是當前許多團隊的窘境，建立孵化器就是將培育中小企業(yè)的成功模式運用到社會組織的培育之中，通過3年左右的時間，將他們打造成為可以承接政府項目或職能，社會反映良好的社會組織。一是選擇條件相對成熟的初創(chuàng)期的草根公益組織提供包括資金資助、提供免費辦公場地和辦公設(shè)備、領(lǐng)袖培育、能力建設(shè)、籌資培訓、財務(wù)托管、注冊協(xié)助等多方位的支持。二是建立完善的志愿者服務(wù)管理體系。建議與高校緊密聯(lián)系，形成網(wǎng)絡(luò)狀的服務(wù)群體，把高校的專業(yè)教師以及學生都納入社會組織的服務(wù)體系，解決社會組織在開展社會服務(wù)工作中人力資源匱乏的問題。同時可以與團市委、慈善總會等合作，將社會志愿者、公益資源整合起來，建立完善的志愿者管理、評價、激勵機制，并將從事志愿服務(wù)納入到司法、教育管理體系中。

其次，搭建資源共享平臺。社會組織的培育需要政府、企業(yè)、基金會、支持型社會組織的幫助，更需要普通公民的支持和參與。一是建立財務(wù)公開制度、評估反饋制度、美譽度調(diào)查制度、義工制度等，讓民眾、企業(yè)增加對社會組織的信任度和參與度，為社會組織的發(fā)展提供更多的資金支持和人力資源。二是整合各方資源，利用好政府撥款、福利彩票基金、企業(yè)贊助、公民捐款等多方資源，為社會組織爭取更多的項目支持。如江蘇南京2012年一次性劃撥500萬福彩公益金開創(chuàng)社區(qū)公益服務(wù)創(chuàng)投實驗，設(shè)計了134個公益項目。社會組織在發(fā)展過程中往往存在資源分散、重復(fù)建設(shè)、信息不對稱等問題，主管部門可為他們提供相應(yīng)的信息服務(wù)，如舉辦社會服務(wù)項目集中展銷會、洽談會等。

（四）激活主體，銳意提高社會組織提升發(fā)展的內(nèi)生動力

首先，加強社會組織自身建設(shè)。自身能力建設(shè)的加強和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善是社會組織發(fā)展的內(nèi)在條件。著名管理學大師德魯克認為NPO使命為先，沒有理念就沒有NPO。獨立性、非營利性是社會組織的最大特點，也是得到公眾支持和認可的前提，必須強化這一宗旨和使命。社會組織要發(fā)展，人才是關(guān)鍵，要選擇專業(yè)的社會工作人員，加強人員培訓，提供專業(yè)的社會服務(wù)，使組織發(fā)展具備良好的基礎(chǔ)。同時要轉(zhuǎn)變“等、靠、要”的慣性思維，樹立市場化運作、競爭性發(fā)展的理念，增加自身資金運作、項目設(shè)計、項目營銷、自我宣傳、資源整合的能力，提升服務(wù)質(zhì)量，拓寬發(fā)展渠道。

其次，注重培育公民意識，拓寬參與渠道。社會組織的發(fā)展很大程度上依賴于一定社會環(huán)境中公民的意識和觀念。公民意識主要是培養(yǎng)人本性的文明化，把人按照一個獨立的個體，有自主性、公共精神的人去培育，這樣的公民不僅關(guān)注自身，也關(guān)注他人，愿意積極主動地為他人提供幫助，這是社會組織發(fā)展的文化基礎(chǔ)。政府可以依托社會組織的項目化運作擴大影響，如社會服務(wù)項目的設(shè)立、評審、策劃、實施團隊等除了專家評審?fù)?，均交由公眾自主選擇，項目的征集、招標、評估、督導、驗收也交由公眾來抉擇。對于服務(wù)成效明顯，運作成熟，特色鮮明的項目加大宣傳，擴大社會影響，逐步樹立起公民參與社會組織的長效機制。二是引導公眾樹立正確的觀念。如非營利不代表不盈利，組織的生存和發(fā)展離不開資金和人才的運作，良好的資金流動是社會組織發(fā)展的根本。調(diào)查顯示，美國、英國和香港地區(qū)的社會組織提供的人員薪資待遇往往是一般公務(wù)員或事業(yè)單位人員的1．5倍，從事社會工作是一項非常受人尊重的職業(yè)。因此，要引導公眾樹立起先進的慈善意識、公益意識，逐步建立良好的溝通、參與機制。

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