關于湖北省財政民生投入問題的分析*

曹海娟

(1長江中游礦冶文化與經濟社會發(fā)展研究中心，湖北 黃石 435003；2湖北理工學院 經濟與管理學院, 湖北 黃石 435003)

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關于湖北省財政民生投入問題的分析*

曹海娟1，2

(1長江中游礦冶文化與經濟社會發(fā)展研究中心，湖北 黃石 435003；2湖北理工學院 經濟與管理學院, 湖北 黃石 435003)

加快民生財政建設一直是社會各界關注的焦點。湖北省財政民生投入規(guī)模逐年擴大，但增速波幅較大，人均財政民生投入偏低，結構性矛盾依然存在。文章分析了制約湖北省財政民生投入的三大矛盾，指出湖北省應進一步深化財政體制改革，優(yōu)化財政民生投入結構，優(yōu)化民生投入決策體系。

湖北??；民生；財政；投入

湖北地處我國腹心地帶，各項社會經濟指標居于我國中等水平，其作為實現(xiàn)“中部崛起”的領頭羊，對于我國經濟的均衡化、內涵式發(fā)展有著至關重要的意義。近年來，在貫徹科學發(fā)展觀、構建和諧社會的導向下，湖北不斷加大對民生領域的財政支持力度，保障和改善民生、加快財政民生化進程已成為當?shù)卣幕咀龇?，這不僅是一個經濟問題，而且滲透著復雜的政治因素，財政的民生投入是政府有效打造民生工程的必要物質基礎，同時也清晰地反映了政府對民生投入的政治意愿，直接關系到廣大人民的福祉。因此，研究湖北財政民生投入問題，既是踐行和堅持“群眾路線”的時代要求，同時也有利于提高本省政府的科學理財能力。

一、湖北省財政民生投入的總體特征

隨著湖北省經濟的不斷增長，地方財政實力明顯增強，財政的民生投入能力也不斷得到提升，整體呈現(xiàn)出如下特點①。

(一)財政民生投入規(guī)模逐年擴張，但增速波幅較大

近年來，湖北省積極支持以改善民生為重點的社會事業(yè)發(fā)展，全省財政民生投入規(guī)模隨著時間的推移逐年擴張且保持快速增長，從2000年的125.6億元增至2012年的1 276億元，年均增長20.1%，總量實現(xiàn)了較大的飛躍。在投入規(guī)模不斷提高的同時，湖北財政民生投入增長率在不同年份卻呈大幅波動的態(tài)勢，增速最快時為45.8%(2007年)，增速最慢時為13.8%(2010年)，而這種財政民生投入的不確定性，會在一定程度上影響居民的消費預期。此外，我們以2007年為界，將樣本分為2000—2006年和2007—2012年兩個時段進行考察后發(fā)現(xiàn)，2000—2006年間各民生項目財政投入的平均增長速度為16.6%；2007—2012年間平均增速為30.2%，不難發(fā)現(xiàn)，后一階段財政民生投入平均增速明顯高于前一階段。這表明，十七大報告提出“加快推進以改善民生為重點的社會建設”的民生理念，對公共財政帶來了沖擊和影響②。

(二)財政民生投入規(guī)?？偭刻幱谌珖械人?，但人均財政民生投入偏低

通過對2000年以來我國31個省份的財政民生投入規(guī)模及排名情況進行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，盡管湖北省財政民生投入額自2000年到2012年的13年間增長了約11倍，但是在全國的排名情況并未發(fā)生大的變化，基本在第12或13位之間徘徊，處于中等靠前水平，基本上與湖北的經濟發(fā)展水平相匹配。為進一步判斷湖北省財政民生投入情況，我們將同為中部崛起戰(zhàn)略實施所包括的六省，即山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南的財政民生投入規(guī)模相比較后發(fā)現(xiàn)，在樣本考察期內我省的財政民生投入規(guī)模在六省中處于中等靠后水平。此外，為了消除人口因素對各地財政民生投入量的影響，我們以戶籍人口計算，湖北省人均享有的財政民生投入量也呈逐年提高的趨勢。雖然全省財政民生投入總量和人均投入水平都在逐年提高，但與其他30個省區(qū)相比，湖北人均財政民生投入標準偏低，位居全國第22位，排名較靠后。由此可知，人均財政民生投入量的多少，與各地經濟發(fā)展水平、國家的區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略及民族政策等各種因素密切相關。

(三)財政民生投入結構不斷優(yōu)化，但結構性矛盾依然存在

近年來，湖北財政民生投入比重不斷提高，投入力度不斷加強，民生投入項目主要是以教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等為重點的基本民生領域，切實解決了人民群眾最關注的利益問題。在樣本考察期內，各項民生投入比重變動軌跡呈現(xiàn)明顯的階段性特點：2000—2006年期間，醫(yī)療衛(wèi)生、科學技術、教育經費、文化傳媒的投入比重沒有明顯的運行態(tài)勢，而社會保障與就業(yè)投入比重則呈逐年上升的趨勢；2007年后，科學技術、醫(yī)療衛(wèi)生、文化傳媒投入比重總體較為穩(wěn)定，社會保障與就業(yè)投入比重呈倒“U”形，教育投入比重依然呈明顯的波動態(tài)勢。此外，民生投入覆蓋面較廣但重點不突出也是湖北省財政民生投入的顯著特點。在“科教興國”戰(zhàn)略的推動下，各省都加大了教育和科技的財政投入，但是，湖北在這一過程中，步履稍顯遲緩，與其它省份相比，在科學技術、教育上的投入比例偏低，從而影響了湖北省經濟進一步發(fā)展的后勁。

二、制約湖北省財政民生投入的因素分析

盡管近年來湖北省財政民生投入規(guī)模不斷提高，但與廣大民眾的期待相比，政府財力投入規(guī)模仍顯不足。湖北財政對民生的投入，受到以下經濟、政治、制度和政策等多種因素的綜合影響。

(一)改善民生需求的緊迫性與經濟發(fā)展水平的有限性不協(xié)調

經濟發(fā)展水平從兩方面對地方財政民生投入產生影響：一方面，地區(qū)經濟發(fā)展水平直接影響當?shù)卣呢斦杖肽芰Γ^而影響其對民生的投入水平；另一方面，地區(qū)經濟水平越發(fā)達，其轄區(qū)內的居民對公共產品和服務的要求通常也會越高，這在一定程度上能促進本地財政對民生投入的增長。湖北作為中部地區(qū)的重要省份，其主要社會經濟指標居于我國中等水平。自2004年中央政府基于全局和長遠利益考慮而提出中部崛起戰(zhàn)略以來，一批重點產業(yè)和企業(yè)集團成為推動湖北地區(qū)經濟發(fā)展的重要增長極，這對于促進我省優(yōu)化產業(yè)結構、提高經濟競爭力發(fā)揮著重要作用。盡管近年來湖北省的經濟結構發(fā)生了較積極的變化，但長期積累的結構性矛盾仍然制約經濟快速發(fā)展，與沿海地區(qū)相比，經濟發(fā)展水平還相對滯后，這些基本的省情，限制了財政對民生的投入以及公眾福利的改善。但也有學者提出了相反的觀點，如，李普亮實證分析發(fā)現(xiàn)，公眾民生需求表達機制不暢、財政支出決策機制不健全等原因造成經濟發(fā)展水平對人均財政民生投入的影響作用非常有限，財政對民生投入的重視并不會隨著經濟發(fā)展而得到自動的糾正[1]。當前湖北存在著迫切需要解決的各種民生問題，而經濟發(fā)展水平又相對薄弱，這就決定了改善民生民需、構建和諧社會依然存在一定的壓力。

(二)財政民生投入效應的延時性與地方官員利益訴求的即時性不兼容

與中央政府相比，地方政府建設公共財政的進展較為緩慢。大多數(shù)觀點認為，財力不足是造成地方政府民生投入不充分的主要原因。當然，這只解釋了問題的一個方面。當前地方政府的政治、財政利益較大程度上與經濟增長掛鉤，這就誘使地方政府為追求經濟增長而展開激烈競爭。由于財政對教育、社會保障與就業(yè)等民生項目的投入不能對經濟發(fā)展、財政增長和官員政治晉升產生立竿見影的短期效果，這就導致地方政府利益訴求的短期性和財政民生投入效應的延遲性不能很好地兼容，因此，地方政府在客觀上具有弱化財政民生投入的動機。這些年來，湖北省在構建公共財政基本框架的理念和中央政府出臺的要求各地改善民生的相關政策推動下，用于民生方面的財政投入平均以每年20%的速度迅速增長，比重平均達40%左右。盡管這樣，但長期形成的GDP導向的政績考核機制，造成財政對教育、醫(yī)療衛(wèi)生的投入與官員任期內的績效考核的聯(lián)系十分松散，致使地方政府存在明顯的機會主義傾向，對民生投入的觀念自然也就逐漸趨于淡化，各地抓GDP、抓政績等意識還是很濃。地方政府對民生財政投入的主動性不足[2]，這是杜方等人建立跨時截面數(shù)據(jù)實證研究教育支出比重與GDP增長率之間的數(shù)量關所得出的結論。

(三)財政民生投入責任級次泛化與省級政府轄區(qū)財政責任缺失不匹配

分稅制改革后，財權重心的上移和事權重心的下移致使各級政府財權與事權不匹配，尤其是基層政府財權小而事權大的現(xiàn)象更為突出。主要原因是省以下的分稅基本上沒有啟動，地方財力薄弱，但事權相對較多，這就造成“中央決策、地方掏錢”的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。各級政府尤其是省一級政府的轄區(qū)財政責任缺失，各級政府過分重視本級財政而輕視轄區(qū)財政的做法，致使較低層級的政府處于不利的境地。與此同時，義務教育、社會保障福利救濟、公共衛(wèi)生等外溢性較強的、人民最關注的基本民生投入大都由基層財政負擔，使得基層政府的事權大大超過財權。據(jù)上海財經大學公共政策研究中心《2007中國財政發(fā)展報告》有關數(shù)據(jù)顯示，我國近90%的教育投入發(fā)生在省和省以下，其中77%左右發(fā)生在市、縣、鄉(xiāng)三級財政，尤其是縣鄉(xiāng)兩級擔負著約70%的投入責任；約95%的社會保障投入由省和省以下財政負擔，其中省級、地市級和縣鄉(xiāng)級財政分別承擔40.7%、35.3%和18.5%[3]。傅勇和張晏基于1994—2004年的面板數(shù)據(jù)，對我國財政分權與政府支出結構偏向之間的關系進行了分析，實證結果表明，當前財政分權下的政府間競爭，造就了地方政府對教育、社會保障等人力資本投入不足[4]。只要當下中國特色的分權結構不發(fā)生根本性改變，地方政府就缺乏真正的動力加大對教育、社會保障等民生項目的投入，如此一來，一些初衷良好的政策就失去了自動的實現(xiàn)機制。現(xiàn)階段我國仍處于體制轉軌時期，政府與市場各自作用的邊界還沒有完全界定清楚，這樣一來地方政府在謀求經濟利益和政治利益的過程中，不可避免地會出現(xiàn)“越位”和“缺位”并存的問題。

三、改善湖北財政民生投入的建議

結合近年來湖北省民生財政實踐情況，綜合考慮制約省財政民生投入的各種因素，筆者認為，湖北應緊緊圍繞“堅持改革創(chuàng)新、堅持科學發(fā)展、堅持群眾路線”的總體思路，進一步加大民生投入改革的力度。

(一)深化財政體制改革

民生問題是一個涵蓋內容豐富、涉及面較廣的大概念，當前財政體制框架內，民生領域內的教育、社保、就業(yè)方面的財政投入責任不是哪一級政府能單獨承擔得了的，因此，建立科學規(guī)范的財權和事權相匹配的財政體制，從某種角度來講，應該說是一個比加大民生投入更為重要的體制問題。當然，完善和改革現(xiàn)行財政管理體制，需要中央政府和地方政府的合力推進才可形成不同層級政府間的高效規(guī)范運行的財政體制。要在科學設計、細化事權的基礎上對財權進行相應的匹配，以增強各級地方政府基本民生服務的提供能力。具體來說，就是要進一步厘清各級政府民生投入的財政責任，明晰各級政府民生投入的合理分擔比例。有學者認為，比較現(xiàn)實的做法是把財政級次由目前的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級變成中央、省、縣(市)三級，這樣在各級財政之間劃分稅種也就容易進行，在此基礎上，各級政府之間的事權也就容易得到合理的劃分，按事權形成的財政支出與由財權形成的財政收入之間的差額也易于確定，否則，脫離這個基礎討論各級政府的事權，就顯得有些空泛、缺少實際意義[5]。此外，在改革的過程中，應特別注意增強省級財政的調控能力，給予省級財政一定的稅收權限，以提高基層財政民生投入的財力。自2003年6月湖北省推行“強縣擴權”改革以來，基層財政在增強財政管理效能、增強縣鄉(xiāng)財政保障能力等方面起到了明顯的作用，但也存在不少問題。為此我省要不斷加大完善省以下財政體制改革，切實建立起縣級基本財力保障機制，并逐步提高保障水平，加強縣級財政民生投入的財力保障。

(二)優(yōu)化財政民生投入結構

現(xiàn)階段制約湖北省財政民生投入的因素有很多，為了加快我省財政的民生化進程，更好地提高湖北省的民生保障水平，比較可行的做法就是在適度增加民生投入規(guī)模的基礎上，在優(yōu)化民生投入結構、科學安排財政資源方面下足功夫。具體來說，就是要堅持保障和改善民生的基本原則，通過區(qū)分民生需求的輕重緩急，充分聚合財力、合理分配財力、有效運用財力，切實解決關系到老百姓切身利益的“看病難、住房難、上學難、養(yǎng)老難”等基本民生問題。一是要堅持“廣覆蓋、多層次、?；尽钡幕痉结槪^續(xù)加快完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系。二是要堅持“勞動者自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”相結合的聯(lián)動機制，積極支持就業(yè)和再就業(yè)工作。三是健全和完善扶困助學保障機制，促進教育不斷發(fā)展。四是積極籌措資金，推進基本醫(yī)療衛(wèi)生體制改革。此外，還要適當擴大廉租房建設，恩澤更多的底層群眾。當然，對民生的投入，不是一蹴而就的事情，要循序漸進、分步實施，著力推進重點領域的改革，真正建立起長效的民生保障機制和民生投入機制。一定要摒棄那種為了彰顯其財政投入的“民生”性而只注重民生投入比例的傾向。此外，應抓住中部崛起的戰(zhàn)略機遇，著力優(yōu)化產業(yè)結構，提高自主創(chuàng)新能力，深度挖掘經濟內生發(fā)展?jié)摿Γ瑸楹粚嵑必斦裆度氲呢斄A提供財源。

(三)優(yōu)化民生投入決策體系

財政對民生的投入要以人民群眾的偏好為行動導向，那些靠領導“拍腦袋”確定的投入是無法反映民意、體現(xiàn)民需的?？陀^地講，優(yōu)化民生投入項目決策需要建立專家論證制度、完善民意表達機制、健全民主監(jiān)督機制、拓寬納稅人參與民生投入項目的財政決策與監(jiān)督的渠道。因此，凡制定關系到人民大眾切身利益的重要決策時，必須廣泛了解民意、尊重民愿、為民謀利，最大限度地協(xié)調各方利益?，F(xiàn)階段，我們應將優(yōu)化財政民生投入結構和提高財政投入績效問題納入統(tǒng)一分析框架來統(tǒng)籌考慮，以改善和保障民生作為根本目標，真正體現(xiàn)“取之于民，用之于民”的財政本質。建立以民生為主要價值取向的績效評估指標體系和多元參與的評價體系，即政府機關運用權威組織和實施績效評估，專家小組運用專業(yè)技能輔助評估，民眾以服務享受者表達對民生投入的滿意度[6]，提升湖北省民生投入的績效水平。與其相配套的是要將財政民生投入納入各級政府的政績考核體系，并實行嚴格的問責制。

當然，地方財政對民生投入的力度大小不應完全歸咎于政府財力規(guī)模的約束，而最終還是要取決于其對民生投入的主動性。為此，要充分激發(fā)地方政府積極承擔保障民生的財政投入責任，這也許是問題的關鍵。

注 釋

① 因目前學術界對于財政民生投入劃分尚未統(tǒng)一的口徑，基于研究的需要，本文以十七大報告提出的基本民生內涵為指導，并根據(jù)數(shù)據(jù)的可得性對財政民生投入構成進行了界定。其中，2000—2006年公共財政民生投入由教育事業(yè)費、科學事業(yè)費、文化廣播事業(yè)費、衛(wèi)生經費、社會保障補助支出、撫恤和社會福利救濟費加總得到；2007—2012年則將教育、科學技術、文化體育與傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)加總得到。

② 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)各年度《湖北統(tǒng)計年鑒》相關數(shù)據(jù)整理計算而得。

[1] 李普亮．宏觀稅負與財政民生支出增長[J]．稅務與經濟，2012(6)：67-77.

[2] 杜方，朱軍．地方政府間財政支出競爭與民生財政的主動性[J]．安徽大學學報，2009(3)：141-145.

[3] 上海財經大學公共政策研究中心.2007中國財政發(fā)展報告：中國財政分級管理體制的改革與展望[M].上海：上海財經大學出版社，2007.

[4] 傅勇，張晏．中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價[J]．管理世界，2007(3)：4-12.

[5] 趙苑達．中國中西部地區(qū)經濟長期發(fā)展路徑[M].北京：北京師范大學出版社，2012.

[6] 向眉．論民生型政府的公共投入機制建構[J]．陜西行政學院學報，2008(2)：12-14.

(責任編輯 尹春霞)

Study on Fiscal Expenditure on People's Livelihood in HuBei Province

CAOHaijuan1，2

(1Mining and Metallurgy Culture & Economic and Social Development Research Center of Middle Reaches of the Yangtze River，Hubei Polytechnic University，Huangshi Hubei 435003；2School of Economics and Management，Hubei Polytechnic University，Huangshi Hubei 435003)

To accelerate the construction of the people's livelihood finance has always been a focus of attention. Based on the statistical description of the fiscal expenditure on people's livelihood in Hubei province, the paper makes analysis of the three major problems restricting the fiscal expenditure. Starting from the idea of sticking to reform and innovation, sticking to scientific development, sticking to the mass line, it puts forward some countermeasures and suggestions to improve the local fiscal expenditure on the livelihood of the people.

Hubei province；people's livelihood; the fiscal expenditure; public finance

2015-03-18

長江中游礦冶文化與經濟社會發(fā)展研究中心基金資助項目“資源環(huán)境約束下的長江中游礦冶城市經濟可持續(xù)發(fā)展對策研究”，項目編號：2014kyb08；黃石社會科學研究課題“黃石生產性服務業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與加快發(fā)展的路徑選擇”，項目編號：2014y127；湖北理工學院校級科研項目“稅收對產業(yè)結構調整效應的研究：基于中國經驗數(shù)據(jù)的實證分析”，項目編號：13xjr01R。

曹海娟(1976— )，女，講師，博士，研究方向：財稅理論與政策。

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2015.03.009

F812.7

A

2095-4662(2015)03-0046-06