行政審批取消、下放后的事中事后監(jiān)管制度探析
——以浙江省湖州市為例

劉 秀 華

(湖州市經濟和信息化委員會, 浙江 湖州 313000)

?

行政審批取消、下放后的事中事后監(jiān)管制度探析
——以浙江省湖州市為例

劉 秀 華

(湖州市經濟和信息化委員會, 浙江 湖州 313000)

文章分析行政審批取消和下放后出現(xiàn)的3個共性問題和4個具體問題，同時重點闡述了浙江省湖州市在行政審批取消和下放后出現(xiàn)的行政成本增加、承接技術力量不足和實際辦事流程不減反增這3種新情況，提出了政府層面在行政審批取消和下放后需要高度關注的5種新情況。最后，有針對性地提出了完善行政審批取消和下放后加強事中事后監(jiān)管制度的相關對策建議。

湖州； 行政審批制度； 監(jiān)管； 對策

自第十二屆全國人大一次會議，批準《國務院機構改革和職能轉變方案》后，特別是黨的十八屆三中全會之后，國家層面的行政體制改革便全面加速推進。十八屆三中全會提出的全面深化改革的要求，就是要發(fā)揮市場的主體作用，減少政府對微觀層面的過多干預，堅持“誰投資誰負責”的原則。改革的目的是要正確處理好政府與市場、政府與社會之間的關系，實質是向地方放權、向企業(yè)放權和向社會放權。

一、行政審批取消和下放后出現(xiàn)的新問題

隨著改革走向深入，尤其是經濟體制改革方面行政審批取消和下放后，由于行政審批制度改革在推進過程中，權力結構、利益格局受到重大調整，導致行政審批改革在推進中，面臨多方阻力和挑戰(zhàn)，使當前的改革出現(xiàn)了一些新情況和新問題。

(一)共性問題

1.部分部門無法忍受改革所帶來的利益損失，對改革持對立情緒 行政審批制度改革，本質是削減行政機關的審批發(fā)證權、收費罰款權等能帶來經濟利益的權力。因此，審批事項的取消，就直接影響到部門的利益。當既得利益因改革而受到損害時，某些部門就會通過各種渠道，影響、阻礙行政審批改革。

2.當前各部門各地區(qū)的行政審批改革存在較大差異 例如，對行政審批事項的設定范圍，還沒有形成統(tǒng)一共識，仍然沒有準確科學界定；改革原則與標準不一，對哪些該削減，哪些該保留，缺乏統(tǒng)一指導；改革程序不盡科學合理等問題。尤其是在衡量改革成效的標準方面，還普遍將數(shù)量和比例指標作為首要標準。[1](P58)而行政審批制度改革的實際目的，并不在于取消行政審批，而是根據(jù)市場經濟規(guī)律的內在要求，轉變政府職能，做到各司其職，做到“圍墻內的事情”政府要堅決管好，“圍墻外的事情”政府要堅決放掉。

3.改革理論與實踐存在較大差距，徹底實施改革存在部分問題 例如，審批信息公開化，很早就已經起步，但在實施過程中，普遍避實就虛。政府信息公開于網(wǎng)上，包括網(wǎng)上辦公大廳和窗口辦公等，多數(shù)空洞、虛化。網(wǎng)頁多顯示“此部分內容正在建設中”等空洞的內容，部分單位網(wǎng)上行政審批流于形式，沒有實質性內容，同時工作人員的服務效率和態(tài)度不佳。

(二)具體問題

比較典型的具體表現(xiàn)有：

1.以備案名義變相審批 在取消和下放的投資審批事項中，部分改成備案制，以減少投資審批方式。目的是有助于政府部門及時掌握企業(yè)投資信息，以便實時分析和監(jiān)控投資運行情況，為決策提供參考，對社會投資進行必要的宏觀引導與調控。同時，對備案內容和手續(xù)，要求簡明、便捷。制定備案制的具體實施辦法的主體(即省級和地市級人民政府)，應明文規(guī)定投資項目備案的方式、內容、時限等，防止出現(xiàn)以備案名義成為變相審批等情況。

2.部分地方取消和下放審批事項后，出現(xiàn)了放任不管的現(xiàn)象 取消和下放部分行政審批事項之后，政府并不是放任不管，而是要在放松事前審批的這只“手”后，硬起事中事后監(jiān)管的另一只“手”，地方或部門，要更加積極有為，采取有效措施，抓緊跟進，完善配套，創(chuàng)新管理模式，進行更加嚴格的監(jiān)管，對那些明顯違規(guī)的情況，斷然采取措施，堅決叫停，維護政令統(tǒng)一、市場秩序和法制權威，避免重復建設與無序競爭。

3.部門“明放暗不放” 緣于部門及地方自身利益考量和本位主義影響，出現(xiàn)了一些中央政府已經取消或下放的行政審批事項，地方上卻“明放暗不放”，甚至采取收回或變相收回的情況。[2](P23)

4.審批權下放的后續(xù)監(jiān)管滯后于下放進度 表現(xiàn)在5個方面：(1)部分部門沒能完全認識后續(xù)監(jiān)管的重要性、必要性與緊迫性。存在著“重下放、輕監(jiān)管”現(xiàn)象，認為權限下放即為權力下移，不重視落實后續(xù)監(jiān)管責任，導致對縣(區(qū))的指導和監(jiān)督忽視了，甚至漠不關心。[3](P152)部分縣(區(qū))甚至認為審批權下放，就是審批業(yè)務增多，權力增加，沒有充分認識到背后監(jiān)管的主體責任，對下放后的廉政風險，認識不完整，以致于“重權力，輕責任”。(2)權限下放后續(xù)監(jiān)管體系需要進一步健全。首先需要進一步明確監(jiān)管責任。對權限下放后的監(jiān)管，在制度上還沒有明確，各級部門間的職責與權限的邊界也不十分明確。部門之間缺乏協(xié)調性，易逃避責任，推諉扯皮。甚至有些部門權力過于集中，承擔審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評價等多項職能。[2](P23)其次是“事”放“權”不放。部門只是將受理權下放到縣(區(qū))，實質性的審批權卻沒放，這就產生了權限下放與監(jiān)管責任的權利與責任嚴重不匹配的情況。再次是某些同一審批事項，在不同系統(tǒng)之間，沒有同步下放，并且部門間的技術銜接不力，產生監(jiān)管真空。[4](P15)(3)審批標準沒有完全統(tǒng)一。對下放后的審批權限，有的市級部門制定了較為詳細的審批規(guī)則和標準，有的部門還沒有制定，導致了在具體操作行政審批時，部分要求不是很明確，給縣(區(qū))承接部門的審批工作帶來了一定的難度，權限由市級下放到縣(區(qū))之后，各縣(區(qū))承接部門對政策的把握，不能夠十分精準，對于同一審批事項，其審批條件、審批標準沒有統(tǒng)一規(guī)定，使得縣(區(qū))承接部門上，在審批過程中，具有較大的自由裁量權與隨意性。[1](P58)(4)監(jiān)管能力有待于增強。部分縣(區(qū))的承接部門，仍然存在審核把關不嚴，規(guī)避審批，甚至拆分項目進行審批等情況。暴露出了在審批監(jiān)管過程中，還存在薄弱環(huán)節(jié)以及監(jiān)管能力不足等問題。同時，市級主管部門，難于及時全面掌握縣(區(qū))的有關審批信息，未能及時跟進監(jiān)督管理，權限一放了之后放任不管；由于權限下放，縣(區(qū))部門的審批業(yè)務，有的大量增加，沒有足夠的人力進行監(jiān)管；某些專業(yè)性較強的審批事項，縣(區(qū))部門工作人員，由于不夠熟練新增業(yè)務，不能完全有效承接。[1](P57)同時，還存在著由于部門之間的工作關聯(lián)性較強，但在實際操作過程中的聯(lián)動性卻很弱，沒有建立聯(lián)合監(jiān)管等相關機制，不能實現(xiàn)有效監(jiān)管。

二、湖州在承接省級下放審批事項后出現(xiàn)的新問題

近些年來，各級各地政府大力推動簡政放權，相繼下放了一大批審批事項。湖州市共承接省級審批事項365項，承接部門29個，對下放事項落實了承接單位和責任人，制作事項服務告知單；同時進一步加強業(yè)務指導，積極開展下放事項審批業(yè)務。在順利承接上級下放事項的同時，在推進審批業(yè)務開展過程中也遇到一些新問題。

1.部分審批事項分批次下放導致行政成本增加 在審批事項下放后發(fā)現(xiàn)行政成本不降反升。如在湖州市某縣的實踐中發(fā)現(xiàn)，對該縣行政服務中心集中辦理的審批事項，通過門戶網(wǎng)站進行公示，為及時公開審批事項調整情況方便群眾辦事，承接上級下放審批事項時，需更新網(wǎng)站公示內容，并投入人力物力修訂相關事項辦事服務告知單。該縣227項審批事項分三批下放，導致公示內容的反復更新；經常修編服務告知單，造成行政成本上升。同時，部分行政許可事項難以第一時間向行政服務中心集中。部分下放事項的省主管部門沒有將該事項統(tǒng)一交給行政許可處室負責實施，由相關業(yè)務處室負責下放，下放過程中由部門對應科室承接，導致在項目下放后沒有第一時間向行政許可科集中，從而沒有向行政服務中心集中，一定程度影響“兩集中、兩到位”工作，一定程度上影響了審批效率。

2.部分事項評審和論證的技術力量不足 比如，湖州市承接的需要驗收的項目，一般都要請外地專家?guī)椭撟C。再如，某市級部門承接的“職業(yè)衛(wèi)生技術服務機構資質認定、職業(yè)健康檢查機構和職業(yè)病診斷機構資質認定、建設項目職業(yè)病防護設施竣工驗收、涉及飲用水衛(wèi)生安全的產品衛(wèi)生許可”等事項均需從省衛(wèi)計委認定的專家?guī)熘谐槿＜疫M行評審，而省專家?guī)熘?，本市專家?shù)量有限，需要從其他地市抽取專家，一方面會造成多個地市“搶專家”的局面，另一方面交通是否方便也是專家是否愿意來參與評審的一個因素，造成請專家難的局面。尤其是涉及飲用水衛(wèi)生安全產品的衛(wèi)生許可，下放前省衛(wèi)計委采取的是每月組織一次全省集中評審的模式，下放后由各地市自行組織專家開展評審，而市級由于涉水產品生產企業(yè)提交申請數(shù)量不多，為確保審批效率，往往是接到一件就要組織一次專家評審，行政成本較下放前大大增加。

3.部分承接事項實際辦事流程不減反增 比如，省衛(wèi)計委為方便各地辦理下放事項，專門制作并下發(fā)了各地市行政審批專用章，但對于護士執(zhí)業(yè)注冊、職業(yè)病診斷醫(yī)師資格認定、母嬰保健專項技術服務人員資格認定等人員資格證書新證核發(fā)事項，需要在照片上加蓋省衛(wèi)計委鋼印。下放前各縣(區(qū))只需將申請材料完成初審后寄省衛(wèi)計委即可辦結，而下放后各縣(區(qū))需將申請材料寄市級部門審查，市級部門審查后再寄送省衛(wèi)計委加蓋鋼印，省衛(wèi)計委寄回市級部門后，市級部門再寄返各縣(區(qū))。從這些需加蓋鋼印的事項來看，下放后實際的辦事流程更復雜，辦理環(huán)節(jié)反而增加，審批效率不增反降，建議省衛(wèi)計委直接下放縣(區(qū))辦理。再如，湖州市承接的民航“總投資10億元以下，未使用民航專項基金機場擴建項目”“并聯(lián)審批系統(tǒng)的操作權限”“國家規(guī)劃礦區(qū)外的煤炭開發(fā)項目”“煤炭液化年產50萬噸以下的項目”和“限制進出口技術許可”，辦理后仍需報省審批，下放后審批層級不減反增，所以建議省級部門取消委托、直接辦理。

三、對策建議

推進政府職能轉變，進一步精減行政審批事項，這是全面落實黨的十八大提出的轉變政府職能，全面深化改革的戰(zhàn)略需求。各級各部門在取消和下放行政審批事項過程中，如何加快建立健全事中事后監(jiān)管體系，是當前擺在各級政府面前的一個迫在眉睫、急待解決的的重大現(xiàn)實課題。各級政府部門需要在放權的同時，進一步加強監(jiān)管。具體而言，關鍵是要切實加強事中事后監(jiān)管力度。為確保取消和下放的行政審批等事項落到實處，在這么龐大的改革中，并不只是放權那么簡單，需要謀劃好和統(tǒng)籌好，特別是在放權的同時，要切實加強后續(xù)監(jiān)管，要注重平衡好“放”和“管”之間的關系，防止出現(xiàn)監(jiān)管的真空。

1.盡快增強和提高后續(xù)監(jiān)管意識 各級相關部門，要牢固樹立后續(xù)監(jiān)管的強烈意識，將后續(xù)監(jiān)管工作提到黨風廉政建設的戰(zhàn)略高度上來，積極克服“重下放、輕監(jiān)管”“重權力、輕責任”的困境。對從事審批工作的人員，要不斷強化廉政風險教育，增強監(jiān)管風險的責任意識，可以定期開展相關法規(guī)和政策的指導及培訓。督促從事審批工作的人員，加快對相關審批政策的掌握和熟悉，依法依規(guī)行使相關審批權。同時，由于權限下放后，導致縣(區(qū))業(yè)務量有較大增加，建議適當增強縣(區(qū))部門的審批人員工作力量，探索建立持證依法上崗等相關準入制度，提高審批人員的依法行政能力。

2.進一步強化各級政府的后續(xù)監(jiān)管責任 圍繞“權責一致”，進一步明確市、縣(區(qū))兩級政府部門，在審批權限下放后，事中事后監(jiān)管中的責任，實現(xiàn)“有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權要賠償”。市級以上主管部門，應加快制定相關的各級部門的銜接配套措施，強化縣(區(qū))部門的審批業(yè)務指導，加強后續(xù)監(jiān)管，防止出現(xiàn)管理脫節(jié)，更不能因為審批權下放，出現(xiàn)放棄或削弱監(jiān)管職責的現(xiàn)象。對實行委托下放的相關行政審批事項，則要采取更加有力的措施，強化后續(xù)監(jiān)管。加快探索建立一套行之有效的監(jiān)管體系，防止推諉扯皮，嚴禁出現(xiàn)管理真空。垂直管理的職能部門，需要加快出臺完善下放行政審批事項之后的動態(tài)管理機制，強化全程監(jiān)控?？h(區(qū))政府相關部門，要嚴格履職，強化對審批對象的監(jiān)督責任。已經下放的行政審批權，需要建立和完善相關制度及規(guī)定，進一步加快健全審批機制。審批程序要進一步規(guī)范，加快公開審批事項。與此同時，要進一步完善內控機制和各級部門的分權制度，加強監(jiān)督制衡，依法減少審批工作人員的自由裁量權，杜絕審批的隨意性。

3.完善后續(xù)監(jiān)管信息共享以及部門協(xié)調聯(lián)動機制 市、縣(區(qū))兩級和縣(區(qū))部門間，應加強后續(xù)監(jiān)管信息的互聯(lián)共享，加強即時溝通，加快審批數(shù)據(jù)即時同步更新，避免出現(xiàn)由于信息溝通不暢而出現(xiàn)的監(jiān)管真空。[4](P15)尤其是對于某些下放不同步、不徹底的審批事項，要更加重視信息的即時共享，及時核實審批情況，形成有效完整的“閉合管理”鏈條。加快建立后續(xù)監(jiān)管工作的部門協(xié)調聯(lián)動工作機制：一方面要加快整合業(yè)務部門監(jiān)管力量，強化部門的內部監(jiān)督，另一方面則要充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等職能機關，各級人大、政協(xié)、司法部門，以及新聞媒體、群眾的強大輿論監(jiān)督，形成事中事后監(jiān)督的強大合力。

4.要將加強后續(xù)監(jiān)管與推進部門的廉政風險防控機制有機結合起來 要把加強后續(xù)監(jiān)管工作納入到廉政風險防控管理中去，及時查找，有效防范下放后的審批權在運行中的各類風險。要進一步推進網(wǎng)上并聯(lián)審批，加快完善統(tǒng)一規(guī)范的行政審批網(wǎng)絡,[5](P38)進一步推動審批工作的公開透明，將電子監(jiān)察與網(wǎng)上審批平臺有機融合，持續(xù)完善網(wǎng)上監(jiān)察，加強審批績效管理及效能監(jiān)察。要建立健全審批責任追究制，防止濫用職權、徇私舞弊，對造成不良影響的，如只審批不監(jiān)督或監(jiān)督不力，并且造成嚴重后果的相關責任人，要追究責任。

5.要結合權力清單制度的建立和推行，完善監(jiān)管機制 積極探索“負面清單”管理模式，即對市場主體而言，是“法無禁止即可為”，對政府而言，則是“法無授權不可為”。目前，浙江省正在推進“四張清單一張網(wǎng)”(即核準目錄外企業(yè)投資項目的“企業(yè)項目投資負面清單”；清權、減權、制權的“政府權力清單”；轉變政府職能和加強廉政建設的“政府部門專項資金管理清單”；明確哪些責任是哪級政府、哪些部門必須要承擔、哪些事“不能不干”的“責任清單”以及融“一站式”和“全流程”省市縣三級聯(lián)動的行政審批和便民服務的全省政務網(wǎng))建設，不斷深化行政審批制度改革,全力構建服務型政府。建議結合全省“四張清單一張網(wǎng)”工作，明確審批事項，能下放、可下放的一次下放到位；省相關部門建立相應的行政許可處室，明確行政許可項目由行政許可處室集中辦理。

[1] 陳 偉.當前行政審批制度改革亟待解決的主要問題及對策[J].中共四川省委黨校學報,2003,(3).

[2] 王碧華.深化行政審批制度改革的思考[J].廣州市財貿管理干部學院學報,2002,(1).

[3] 姜曉萍,郭金云.地方政府深化行政審批制度改革的個案研究——以四川省成都市行政審批制度改革為例[J].探索與爭鳴,2004,(7).

[4] 張定安.行政審批制度改革攻堅期的問題分析與突破策略[J].中國行政管理,2012,(9).

[5] 王婧淳.改革開放三十年來我國行政審批制度改革思考[J].管理觀察,2010,(8).

Countermeasures and Suggestions on Supervision System in Process and Afterwards After Cancellation and Deconcentration of Administrative Permission System——A Case Study of Huzhou City in Zhejiang Province

LIU Xiu-hua

(Economic and Information Commission, Huzhou 313000, China)

In this paper, the author analyses three common problems and four specific problems after the cancellation and decentralization of administrative permission system. At the same time, he also elaborates the three new situations including the increasing of administrative costs, the inadequate technology and the more complicated procedures. Moreover, he demonstrates the five key areas that should be focused on by government. Finally this paper puts forward related countermeasures and suggestions for strengthening the supervision system in process and afterwards after the cancellation and deconcentration of administrative permission system.

Huzhou; administrative permission system; supervision; countermeasure

2015-01-04

劉秀華(1978-)，男，江西贛州人，講師，經濟師，主要從事資源經濟、產業(yè)經濟發(fā)展研究。

D63

A

1672-2388(2015)02-0091-04