我國地方政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)管理

我國地方政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)管理

朱寧迪

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 金融學(xué)院，北京 100029)

[摘要]我國債券市場(chǎng)近年來發(fā)展日新月異，中央政府針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理措施也效果顯著。地方政府在債務(wù)規(guī)模較大的情況下，如果出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，將導(dǎo)致金融體系甚至國家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。為妥善化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該完善地方政府債務(wù)信用評(píng)級(jí)制度，建全地方政府債務(wù)信息披露制度，建立地方政府債券保險(xiǎn)制度。

[關(guān)鍵詞]地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)管理；信用評(píng)級(jí)制度

[收稿日期]2015-06-23

[作者簡介]朱寧迪(1983-)，女，湖南長沙人，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院CFA方向2013級(jí)碩士研究生，東方金誠國際信用評(píng)估有限公司戰(zhàn)略發(fā)展與行業(yè)研究部員工。研究方向：金融分析。

[中圖分類號(hào)]F832.51

[DOI]10.16261/j.cnki.cn43-1370/z.2015.04.027

國家審計(jì)署在2011-2013年三次公布的審計(jì)報(bào)告中，將我國的地方政府性債務(wù)分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。其中后兩種債務(wù)又稱為政府或有債務(wù)。以上都是本文所指的我國地方政府債務(wù)范疇。地方政府發(fā)債的目的通常是籌集地方性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，如橋梁建造、高速公路、供水供電、隧道挖掘等，到期償還債務(wù)的資金來源于地方政府的財(cái)政稅收收入或項(xiàng)目的投資收益等。

一、我國地方政府債務(wù)發(fā)展概況

(一)地方公債的初期嘗試

我國早在建國之初就嘗試發(fā)行地方政府債券，1950年首先由東北人民政府發(fā)行了“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”。此后國家逐步實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，地方公債的發(fā)行被叫停。

1958年4月，我國發(fā)布《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，該決定提出在必要時(shí)允許發(fā)行地方建設(shè)公債，并規(guī)定了發(fā)債的條件。1985年在地方政府投資沖動(dòng)強(qiáng)烈的情況下，為避免盲目擴(kuò)大投資規(guī)模帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)，中央再次叫停了地方債的發(fā)行。

(二)地方融資平臺(tái)的是與非

受《預(yù)算法》的限制，地方政府在很長時(shí)間里一直無法以直接發(fā)行債務(wù)的方式融資。然而在分稅制背景下，地方財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大，地方政府為了規(guī)避《預(yù)算法》的限制，另辟蹊徑，通過設(shè)立地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行融資。1992年7月22日，第一家地方融資平臺(tái)——上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司在上海成立。此后，地方政府紛紛成立城投公司，地方融資平臺(tái)以城投債形式發(fā)行的地方政府債務(wù)不斷增加。

地方融資平臺(tái)在為地方政府融資的同時(shí)，也聚集了大量地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2004年以后，城投債規(guī)模平均每年增加50%以上。特別是2009年應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和籌措中央刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃需要的配套資金，地方政府開始大規(guī)?；I建融資平臺(tái)，通過發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等手段，籌措了大量平臺(tái)貸款，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)劇增。

(三)地方政府債券的正式發(fā)行

2009年，財(cái)政部代理地方政府發(fā)行了2000億地方政府債券。新疆維吾爾自治區(qū)2009年政府債券(一期)成為我國第一支正式上市交易的地方政府債券。從2011年起，上海、浙江、廣東和深圳、江蘇、山東成為自行發(fā)債的試點(diǎn)城市。2014年以來，我國地方政府債券正式進(jìn)入自發(fā)自還階段。上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島幾個(gè)地方試點(diǎn)自發(fā)自還地方政府債券，在國家批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額以內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息以及債務(wù)本金償還事宜。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

在地方融資平臺(tái)大量發(fā)行城投債的時(shí)期，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一度成為可能引發(fā)中國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的最粗引線。在此背景下，2009年中央出臺(tái)了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》《2009年地方政府債券資金項(xiàng)目安排管理辦法》和《財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算辦法》等一系列辦法，規(guī)定由財(cái)政部代理地方政府發(fā)行債券，取代和置換地方融資平臺(tái)公司發(fā)行的城投債，以直接顯性債務(wù)取代地方政府的隱形債務(wù)。

2014年，為了進(jìn)一步管理和控制地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，我國政府頒布了很多法律法規(guī)。其中最具標(biāo)志意義的風(fēng)險(xiǎn)管理手段是出臺(tái)了新修訂的《預(yù)算法》。2014年新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定，國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的一部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額以內(nèi)，以發(fā)行地方政府債券的方式籌措。這從法律層面上建立了以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制。新修訂的《預(yù)算法》對(duì)于地方政府發(fā)債作了很多規(guī)定，限制了發(fā)債主體、用途、規(guī)模、方式。在控制風(fēng)險(xiǎn)方面，新《預(yù)算法》規(guī)定舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。

新修訂《預(yù)算法》后，2014年國發(fā)43號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》為地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理作出了更為明確的規(guī)定。43號(hào)文賦予地方政府依法適度舉債融資的權(quán)限，提出了加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，并嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途。43號(hào)文把地方政府債務(wù)分門別類地納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一的管理模式。在規(guī)避地方融資平臺(tái)聚集的風(fēng)險(xiǎn)方面，43號(hào)文剝離了融資平臺(tái)公司的政府融資職能，由此，融資平臺(tái)公司不得再新增政府債務(wù)。此舉為地方融資平臺(tái)退出地方政府債務(wù)歷史舞臺(tái)作出了明確規(guī)定，有效管理和控制了地方政府債務(wù)多年來通過地方融資平臺(tái)積聚的風(fēng)險(xiǎn)。

此后，我國又通過一系列辦法循序漸進(jìn)地剝離地方融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)文《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別方法》對(duì)地方融資平臺(tái)的債務(wù)剝離進(jìn)行了具體區(qū)分，分為不納入的債務(wù)、一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)三種。2015年財(cái)政部發(fā)布《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》《關(guān)于做好2015年地方政府一般債券發(fā)行工作的通知》《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》《關(guān)于做好2015年地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作的通知》，對(duì)地方政府一般債券和專項(xiàng)債券進(jìn)行了進(jìn)一步明確。

近兩年來一系列法律法規(guī)的出臺(tái)為規(guī)范地方政府債務(wù)、完善財(cái)政體制、發(fā)揮地方政府債務(wù)在政府治理和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，進(jìn)行了積極的政策準(zhǔn)備和實(shí)踐。2014年上半年，我國審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)的變化情況跟蹤審計(jì)顯示，抽審地區(qū)的政府性債務(wù)余額增長3.79%，比2013年同期平均增速下降了7%，地方政府債務(wù)增速有所放緩。[1]這說明我國政府針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理措施效果顯著。

三、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的建議

從總體而言，近幾年我國地方政府債務(wù)發(fā)展較為平穩(wěn)，風(fēng)險(xiǎn)可控。但是，地方政府通過資本市場(chǎng)發(fā)行債券籌集資金，如果風(fēng)險(xiǎn)管理不到位，在發(fā)行、使用、償還等過程中都有可能出現(xiàn)問題，引起金融領(lǐng)域的波動(dòng)。在地方政府債務(wù)規(guī)模較大的情況下，出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)將導(dǎo)致金融體系甚至國家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。因此構(gòu)建完善的信用風(fēng)險(xiǎn)管理體系意義重大。本文嘗試從三個(gè)角度提出對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方面的建議：

(一)完善地方政府債務(wù)的信用評(píng)級(jí)制度

按照國際上的通常做法，穆迪、惠譽(yù)、標(biāo)普等評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)應(yīng)對(duì)地方政府債券發(fā)行利率形成很強(qiáng)的指導(dǎo)性。然而目前我國自發(fā)自還試點(diǎn)地方政府債的信用等級(jí)均為AAA級(jí)，對(duì)不同的地方政府的債務(wù)償還能力沒有任何區(qū)別作用，對(duì)其發(fā)行利率沒有任何指導(dǎo)作用。究其原因，在于我國資本市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度還很低，投資者、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)及政府普遍認(rèn)為，地方政府的風(fēng)險(xiǎn)就是中央政府的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債券基本是中央政府兜底的，沒有風(fēng)險(xiǎn)。

但是，今天的情況已經(jīng)不同往日?！蛾P(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出了地方政府對(duì)自己舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。這意味著中央政府的確有可能不會(huì)為地方政府債務(wù)買單，地方政府債務(wù) “剛兌”的打破是完全有可能發(fā)生的，地方政府債務(wù)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，各地方政府借債的風(fēng)險(xiǎn)和利率必然不一樣，需要信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行評(píng)判，為投資者的投資提供參考。完善現(xiàn)有的信用評(píng)級(jí)制度將是有效的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方法。

(二)建全地方政府債務(wù)的信息披露制度

以前，地方政府并未編制資產(chǎn)負(fù)債表，只是通過財(cái)政預(yù)決算提供信息。財(cái)政預(yù)決算表只在一定程度上表現(xiàn)了地方政府的現(xiàn)金流入和流出的情況，只能為投資者提供流量信息，不能提供存量信息。只有健全了地方政府資產(chǎn)負(fù)債表等信息的披露，投資者才能得到地方政府資產(chǎn)負(fù)債率等償債能力存量的指標(biāo)，才能夠充分、準(zhǔn)確地估計(jì)地方債券的風(fēng)險(xiǎn)，理性投資。

十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出了建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，編制政府的資產(chǎn)負(fù)債表。新的《預(yù)算法》要求地方政府公布資產(chǎn)負(fù)債表，這比“要求編制資產(chǎn)負(fù)債表”又進(jìn)了一大步。經(jīng)過一段時(shí)間的完善，地方政府的經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)金凈流量與負(fù)債比、經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)金凈流量與到期債務(wù)比、經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)金流量比率、利息保障倍數(shù)、權(quán)益?zhèn)鶆?wù)比率、負(fù)債結(jié)構(gòu)比率、流動(dòng)比率、速動(dòng)比率、現(xiàn)金比率等信息真實(shí)而全面地進(jìn)行披露，就能實(shí)質(zhì)性地提升地方政府的財(cái)政透明度，約束地方政府過度舉債的沖動(dòng)，并且讓投資者對(duì)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)和利率作出正確判斷，從源頭上控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)建立地方政府債券保險(xiǎn)制度

地方政府進(jìn)入資本市場(chǎng)融資，在投資者和政府之間形成了直接的借貸關(guān)系。建立地方政府債券保險(xiǎn)制度可以轉(zhuǎn)移地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障地方政府債務(wù)的持續(xù)健康運(yùn)轉(zhuǎn)。債券保險(xiǎn)是債券發(fā)行人向第三方專業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支付一筆保費(fèi)，由保險(xiǎn)公司出面，承諾當(dāng)債券發(fā)行人無法償還合約中約定的債券時(shí)，保險(xiǎn)公司代為償還本金和利息的一種風(fēng)險(xiǎn)管理辦法。

從地方政府的角度出發(fā)，債券保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分擔(dān)，有助于實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的信用增級(jí)，降低其融資成本；從監(jiān)管方的角度出發(fā)，債券保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)的信息和財(cái)務(wù)狀況持續(xù)跟進(jìn)調(diào)查和監(jiān)督，有助于約束地方政府的資金運(yùn)用情況；從投資者的角度出發(fā)，債券保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)給地方政府發(fā)行的債券進(jìn)行擔(dān)保，有助于降低其違約損失風(fēng)險(xiǎn)，確保投資安全。因此，建立地方政府債券保險(xiǎn)制度，既契合了地方政府加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)供給的融資需求，也滿足了監(jiān)管者防范風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管需求，迎合了投資者資金安全的投資需求。[2]

(責(zé)任編輯陶新艷)

[參考文獻(xiàn)]

[1]崔文苑. 地方政府性債務(wù)增速放緩[N]. 經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2014-08-25.

[2]徐文娟. 地方債市場(chǎng)化運(yùn)作可引入保險(xiǎn)機(jī)制[N]. 中國保險(xiǎn)報(bào)，2014-11-17.