論律師年檢制度之完善

吳璨

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601）

論律師年檢制度之完善

吳璨

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601）

律師年檢制度是一項(xiàng)合法的制度，正確認(rèn)識(shí)其優(yōu)點(diǎn)，從完善律協(xié)的自治權(quán)，年檢權(quán)力交于律協(xié)，取消律師會(huì)員會(huì)費(fèi)、區(qū)別收取律所會(huì)費(fèi)，建立律師執(zhí)業(yè)登記制度四個(gè)方面完善我國(guó)律師年檢制度，更好地發(fā)揮律師年檢制度應(yīng)有的作用。

律師年檢制度；律協(xié)；司法行政機(jī)關(guān)；律師

一、律師年檢制度的涵義

律師年檢制度是指律師協(xié)會(huì)在律師事務(wù)所對(duì)本所律師上一年度執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行考核的基礎(chǔ)上，對(duì)律師的執(zhí)業(yè)表現(xiàn)做出評(píng)價(jià)，并將考核結(jié)果報(bào)司法行政機(jī)關(guān)備案，記入律師執(zhí)業(yè)檔案。律師年檢制度要求司法行政機(jī)關(guān)依法按年度對(duì)律師執(zhí)業(yè)進(jìn)行檢查，確認(rèn)律師是否具有繼續(xù)執(zhí)業(yè)資格，若執(zhí)業(yè)律師在司法行政機(jī)關(guān)的年度檢查的過(guò)程中被認(rèn)定為不稱職，那么其可能將喪失繼續(xù)提供法律服務(wù)資格；若執(zhí)業(yè)律師在司法行政部門年度檢查的過(guò)程中被認(rèn)定為稱職和基本稱職，那么司法行政部門在律師執(zhí)業(yè)證書上加蓋“律師年度考核備案”專用章，以表明該律師擁有繼續(xù)執(zhí)業(yè)的資格，并將律師執(zhí)業(yè)證書返還。律師執(zhí)業(yè)證書從本質(zhì)上說(shuō)是一種行政許可，那么律師年檢制度可以被認(rèn)為是一種行政許可年檢制度，即行政許可監(jiān)督檢查制度。行政許可檢查制度是行政許可機(jī)關(guān)對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，屬于行政檢查的范疇。①徐曉明，蔡瑞艷：《行政許可年檢制度問(wèn)題研究》，《山西大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第1期，第99頁(yè)。

二、律師年檢制度的意義

中國(guó)當(dāng)代的律師業(yè)始于1980年，當(dāng)時(shí)的律師都處于國(guó)家體制之內(nèi)，在附屬于各級(jí)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的“法律顧問(wèn)處”和國(guó)辦律師事務(wù)所里執(zhí)業(yè)。其身份的性質(zhì)相當(dāng)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，并且不需要年檢注冊(cè)。但從上世紀(jì)80年代末到世紀(jì)之交，中國(guó)律師和律師業(yè)經(jīng)歷了從國(guó)家走向市場(chǎng)的改制過(guò)程，律師行業(yè)的市場(chǎng)化勢(shì)必將國(guó)家體制內(nèi)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的律師推向了體制外，合作制與合伙制的律師事務(wù)所大量出現(xiàn)。國(guó)家為了維系其對(duì)律師行業(yè)持續(xù)的管控權(quán)，在第一部《律師法》出臺(tái)后，司法部在其頒布實(shí)施過(guò)程中確立了對(duì)律師業(yè)的“司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)”相結(jié)合的管理體制，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師業(yè)進(jìn)行宏觀的監(jiān)督和指導(dǎo)，律協(xié)則承擔(dān)具體的管理職能。律師年檢制度正是在這個(gè)背景之下產(chǎn)生的，其具有以下優(yōu)點(diǎn):

有效規(guī)范律師的執(zhí)業(yè)行為。司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師年度執(zhí)業(yè)考核能夠有效地發(fā)現(xiàn)律師執(zhí)業(yè)過(guò)程中的各類違法違規(guī)的行為，并且可以通過(guò)停止年檢注冊(cè)或吊銷執(zhí)業(yè)執(zhí)照來(lái)威懾或清除律師隊(duì)伍中的害群之馬，同時(shí)還可以警戒其他人意識(shí)執(zhí)業(yè)違法亂紀(jì)成本高昂，珍惜自己的律師執(zhí)業(yè)機(jī)會(huì)和規(guī)范自己的律師執(zhí)業(yè)行為。

有利于開(kāi)展律師工作。律師年檢制度可以有效快速地匯總當(dāng)前律師執(zhí)業(yè)所遭遇的問(wèn)題和困難，及時(shí)組織專家論證，研究解決之法，完善律師管理制度，為律師提供一個(gè)順當(dāng)和諧的執(zhí)業(yè)環(huán)境。因此，律師年檢制度可以說(shuō)是有利于找出律師工作存在的薄弱環(huán)節(jié)，為有針對(duì)性地開(kāi)展律師管理工作提供了依據(jù)，明確今后律師管理工作的方向和應(yīng)當(dāng)采取的措施。

有利于提升律師的執(zhí)業(yè)水平。中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)《律師執(zhí)業(yè)年度考核規(guī)則》第二十二條規(guī)定:律師經(jīng)年度考核被評(píng)定為“不稱職”的，設(shè)區(qū)的市級(jí)律師協(xié)會(huì)或者直轄市律師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其存在的問(wèn)題，書面責(zé)令其改正，并安排其參加律師協(xié)會(huì)組織的培訓(xùn)教育。律師若年度考核的結(jié)果為“不稱職”，其將會(huì)有機(jī)會(huì)參加律協(xié)安排的具有針對(duì)性的培訓(xùn)教育，將其之前存在問(wèn)題通過(guò)培訓(xùn)教育加以解決。

三、律師年檢制度的改良

（一）駁律師年檢制度廢除論

雖然現(xiàn)在有些律師對(duì)律師年檢制度持否定態(tài)度，但筆者認(rèn)為律師年檢制度有其合理性，同時(shí)應(yīng)當(dāng)改良。原因有以下幾點(diǎn)。

首先，律師年檢制度是一項(xiàng)合法的制度。根據(jù)我國(guó)《行政許可法》第六十一條第一款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過(guò)核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任?！奔热宦蓭焾?zhí)業(yè)證書是司法行政機(jī)關(guān)向律師所頒發(fā)年執(zhí)業(yè)行政許可，那么司法行政機(jī)關(guān)對(duì)自己頒布的行政許可有權(quán)進(jìn)行檢查和監(jiān)督，而律師年檢制度便是一個(gè)良好的檢查機(jī)制，為規(guī)范律師的執(zhí)業(yè)行為起到了很大的作用。

其次，律師年檢制度與律師懲戒制度并不沖突。律師年檢制度只是簡(jiǎn)單地對(duì)律師上年度的執(zhí)業(yè)情況進(jìn)行考核和備案，其本身是不具有懲戒性質(zhì)的，只是司法行政機(jī)關(guān)在制度運(yùn)作的過(guò)程賦予了其懲戒功能。律師年檢制度只是對(duì)律師執(zhí)業(yè)的一種年度考核，對(duì)于那些年度考核被評(píng)定為“不稱職”的律師，律協(xié)會(huì)責(zé)令改正并安排參加教育培訓(xùn)，或者建議給予行業(yè)懲戒或建議司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰。同時(shí)，年檢中發(fā)現(xiàn)律師存在違法執(zhí)業(yè)道德、紀(jì)律或法律行為未受行業(yè)懲戒或行政處罰的，應(yīng)當(dāng)給予行業(yè)懲戒或建議司法行政機(jī)關(guān)給予行政處罰。年檢中的懲戒，并不是根據(jù)年檢評(píng)定的結(jié)果為“不稱職”而做出的，而是根據(jù)律師被評(píng)為“不稱職”的緣由——律師存在執(zhí)業(yè)失范行為而做出的，故律師執(zhí)業(yè)失范行為才是年檢過(guò)程中懲戒律師的根本原因。只是實(shí)踐中，律師年檢制度與律師懲戒制度的結(jié)合使用，才讓人誤以為律師年檢制度具有懲戒功能，與律師懲戒制度在功能上相沖突，應(yīng)當(dāng)廢除。

最后，年檢制度體制飽受詬病的最大的原因是司法行政機(jī)關(guān)和律協(xié)“兩結(jié)合”結(jié)合的管理體制。如果是由無(wú)任何惡意目的一方去實(shí)施這年檢制度，不僅能夠充分發(fā)揮年檢制度的優(yōu)點(diǎn)，還能有效避免司法行政機(jī)關(guān)控制下的年檢所帶來(lái)的弊端。利用年檢制度實(shí)現(xiàn)對(duì)律師行業(yè)的良性監(jiān)管。

（二）律師年檢制度改良之構(gòu)建

1.完善律協(xié)的自治權(quán)

雖然我國(guó)律師管理從名義上說(shuō)是“兩結(jié)合”的管理體制，但實(shí)際上律師協(xié)會(huì)發(fā)揮的功能甚微。行政管理和行業(yè)管理是兩塊牌子一套班子，日常工作由司法行政管理部門的人員兼任，存在著行政管理實(shí)、行業(yè)管理虛的局面。①羅爾男：《我國(guó)律師自治問(wèn)題研究》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期，第64頁(yè)。我們知道律協(xié)有責(zé)任主動(dòng)協(xié)調(diào)律師與相關(guān)部門和組織之間的關(guān)系，為律師謀求更多的利益和對(duì)律師執(zhí)業(yè)權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。②司莉：《中國(guó)律師行業(yè)管理體制研究》，《河北法學(xué)》2004年第2期，第115頁(yè)。律協(xié)只有高度自治，才能夠抵抗來(lái)自代表政府的司法行政機(jī)關(guān)的壓力，尤其是在涉及到作出不利于律師的年檢決定時(shí)。而基于我國(guó)律協(xié)糟糕的自治現(xiàn)狀，其不但在司法行政機(jī)關(guān)打壓律師沒(méi)有盡到保護(hù)的責(zé)任，反而更多的時(shí)候成為司法行政機(jī)關(guān)的幫兇。律協(xié)是律師行業(yè)自治組織，應(yīng)當(dāng)具備高度自治性，其高度自治性必須來(lái)自于他的人事和財(cái)政獨(dú)立，人事則必須通過(guò)律師選舉出具有律師身份的人擔(dān)任組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，負(fù)責(zé)組織的運(yùn)行，杜絕司法行政機(jī)關(guān)的工作人員兼任律協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，避免司法行政機(jī)關(guān)的干預(yù)的律協(xié)的運(yùn)作。在財(cái)政上，要完全擺脫地方政府的財(cái)政，主要依靠律協(xié)自己的會(huì)費(fèi)收入。在會(huì)費(fèi)的使用上，律協(xié)應(yīng)當(dāng)建立會(huì)費(fèi)使用的年初預(yù)算和年末決算及其報(bào)告制度，會(huì)費(fèi)的使用要取之于律師，用之于律師。另外，在律協(xié)的組織設(shè)置上沿襲了行政區(qū)劃的設(shè)置，在省級(jí)設(shè)立省級(jí)律協(xié)，在地市級(jí)設(shè)立地市級(jí)律協(xié)，這種設(shè)計(jì)在本質(zhì)上背離了律師管理組織的根本屬性:既然是行業(yè)組織，是民間機(jī)構(gòu)，就不應(yīng)該根據(jù)行政管理機(jī)構(gòu)的模式層層設(shè)置。這種設(shè)置不利于律師協(xié)會(huì)與當(dāng)?shù)氐乃痉ㄐ姓C(jī)關(guān)的真正分離，難以形成律師協(xié)會(huì)的真正自治。③羅爾男：《我國(guó)律師自治問(wèn)題研究》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期，第64頁(yè)。所以，提高律所自治權(quán)還需要改變律協(xié)的組織設(shè)置。

2.年檢權(quán)力交于律協(xié)

年檢制度是司法行政機(jī)關(guān)對(duì)其所頒發(fā)的許可所做的例行行政檢查，這也就是說(shuō)年檢的權(quán)源是行政許可，司法行政機(jī)關(guān)擁有年檢的權(quán)力來(lái)自于它之前所頒發(fā)的律師執(zhí)業(yè)證書這一行政許可，如果沒(méi)有頒證的權(quán)力也就沒(méi)有年檢的權(quán)力。如果能夠?qū)⒙蓭焾?zhí)業(yè)證書頒發(fā)的權(quán)力授予律協(xié)，既能遏制司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師執(zhí)業(yè)的惡意鉗制，還能增強(qiáng)律協(xié)對(duì)律師執(zhí)業(yè)的保護(hù)能力。雖然將對(duì)律師年檢的權(quán)力劃與律協(xié)，隔離律協(xié)與司法行政部門的關(guān)系，避免形成利益聯(lián)盟，但這對(duì)現(xiàn)有的“兩結(jié)合”的律師行業(yè)的管理體制是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，其改革的阻力可想而知。為了達(dá)到更好的改革效果，將對(duì)律師年檢的權(quán)力劃于律協(xié)的同時(shí)，讓司法行政機(jī)關(guān)仍然保留對(duì)律師事務(wù)所的年檢的權(quán)力。通過(guò)律師事務(wù)所年檢，司法行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)律師的間接監(jiān)管，而這個(gè)間接監(jiān)管主要體現(xiàn)律師懲戒制度上。律師在違反律師執(zhí)業(yè)道德和執(zhí)業(yè)法律時(shí)，其必須承受一個(gè)與其惡果影響相當(dāng)?shù)膽徒?，而這懲戒權(quán)力的來(lái)源依舊是當(dāng)初的頒證機(jī)關(guān)所頒布的行政許可，誰(shuí)發(fā)律師證，誰(shuí)就有懲戒律師的權(quán)力。司法行政機(jī)關(guān)在對(duì)律所年檢過(guò)程中，若發(fā)現(xiàn)律所有律師在執(zhí)業(yè)過(guò)程中存在違法行為，且影響律師年度考核結(jié)果的，可以向其所在的律協(xié)遞送懲戒建議書，律協(xié)自收到司法行政機(jī)關(guān)關(guān)于某位律師的懲戒建議書時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)意見(jiàn)書所載明的情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，若經(jīng)調(diào)查核實(shí)后發(fā)現(xiàn)懲戒建議書所再的情況屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)考慮建議書中的懲戒建議，同時(shí)作出年度考核結(jié)果；若經(jīng)調(diào)查核實(shí)后發(fā)現(xiàn)懲戒建議書所再的情況不屬實(shí)，應(yīng)當(dāng)向司法行政機(jī)關(guān)回交一份關(guān)于調(diào)查核實(shí)結(jié)果的書面說(shuō)明。律協(xié)一旦取得年檢的權(quán)力，就要認(rèn)真負(fù)責(zé)對(duì)律師的考核，注冊(cè)蓋章以及返證工作，嚴(yán)格按照考核的要求和考核的程序，對(duì)律師的執(zhí)業(yè)行為作出一個(gè)公正的評(píng)價(jià)。將律師和律所的年檢分別交由兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)的執(zhí)行，首先它不違背當(dāng)前“兩結(jié)合”的律師行業(yè)監(jiān)管體制，有利于改革的推進(jìn)；其次，能夠?qū)蓹C(jī)構(gòu)的年檢工作完全分開(kāi)，不致于兩機(jī)構(gòu)的工作交叉，形成利益聯(lián)盟；最后，弱化司法行政機(jī)關(guān)基于政治原因?qū)β蓭焾?zhí)業(yè)的打壓，增強(qiáng)了律協(xié)對(duì)律師執(zhí)業(yè)的保護(hù)能力。

3.取消律師會(huì)員會(huì)費(fèi)，區(qū)別收取律所會(huì)費(fèi)

中國(guó)的律師沒(méi)有拒絕加入律師協(xié)會(huì)的權(quán)利，每一位律師必須都向律協(xié)繳納會(huì)費(fèi)。但將對(duì)律師的年檢的權(quán)力交由律師協(xié)會(huì)以后，還要收取律師會(huì)費(fèi)的話，那么難免有些“權(quán)錢交易”之嫌。另外，2000-3000元的律師會(huì)費(fèi)對(duì)那些剛執(zhí)業(yè)不久的新律師來(lái)說(shuō)仍然是一筆不小的費(fèi)用。取消律師的會(huì)費(fèi)，不僅能夠規(guī)范律協(xié)的行為，還能減輕年輕律師的負(fù)擔(dān)。律協(xié)要完全自治，那么它的財(cái)政只能來(lái)自于它的會(huì)費(fèi)，若取消了律師會(huì)員的會(huì)費(fèi)，剩下的只有律所的會(huì)費(fèi)了。有些學(xué)者和律師認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消律師的會(huì)費(fèi)，減輕律所的會(huì)費(fèi)，筆者不完全同意該觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，取消律師會(huì)費(fèi)這是大家都所期望的結(jié)果，沒(méi)有爭(zhēng)議，但是還要減輕律所的會(huì)費(fèi)，這對(duì)想要保持完全自治或高度自治的律協(xié)來(lái)說(shuō)，僅靠減輕后的律所會(huì)費(fèi)的收入是很難維持其組織的運(yùn)作的。所以，對(duì)于減輕律所的會(huì)費(fèi)還是持審慎的態(tài)度。在此，筆者認(rèn)為律所的會(huì)費(fèi)不應(yīng)減輕，而是區(qū)別收取。區(qū)別收取就是要求，根據(jù)律所的規(guī)模，區(qū)域，律師人數(shù)以及委托合同的總額來(lái)確定應(yīng)收取的會(huì)費(fèi)。對(duì)于那些規(guī)模大，律師人數(shù)多，委托合同總額巨大的大律所，律協(xié)可以收取較高的會(huì)費(fèi)；對(duì)于那些規(guī)模小，律師人數(shù)少，委托合同總額不高的小律所，律協(xié)應(yīng)該減輕它的會(huì)費(fèi)，保證他能夠存續(xù)發(fā)展?？梢哉f(shuō)，區(qū)別收取律所會(huì)費(fèi)，不僅能夠有效促進(jìn)各律所的均衡發(fā)展，還能保證律協(xié)充盈的財(cái)政收入。

4.建立律師執(zhí)業(yè)登記制度

律師的執(zhí)業(yè)比較特殊，一個(gè)案件或許會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間，如果每年都年檢的話，律師的執(zhí)業(yè)資格的穩(wěn)定性會(huì)受到影響，律師的執(zhí)業(yè)資格的穩(wěn)定性一旦遭受影響，勢(shì)必影響到當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。所以維系律師執(zhí)業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定是很有必要的。所以在此筆者建議建立律師執(zhí)業(yè)登記制度，配套著律師年檢制度對(duì)律師執(zhí)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。凡是執(zhí)業(yè)的律師，每年都需要去律協(xié)進(jìn)行執(zhí)業(yè)登記，登記只需要攜帶律師執(zhí)業(yè)證書和身份證件前往律協(xié)，即可登記蓋章，隨到隨登記隨走人，并且不需要繳納任何費(fèi)用。登記的作用有如下幾點(diǎn):一是公示自己的律師身份；方便公眾查詢和監(jiān)督；二是領(lǐng)取下一年度的執(zhí)業(yè)資格；三是避免每一年度的年檢的繁瑣。隨著律師執(zhí)業(yè)登記制度的建立，那么律師的年檢就完全沒(méi)有必要每年都進(jìn)行，只需要三到五年年檢一次。

隨著司法制度改革不斷地推進(jìn)，相信與每個(gè)律師相關(guān)的律師年檢制度也將會(huì)融入改革的序列，屆時(shí)，新的律師年檢制度不僅能夠規(guī)范整個(gè)律師行業(yè)的執(zhí)業(yè)行為，還能夠?yàn)槁蓭煹膱?zhí)業(yè)權(quán)利提供有利的保障。

On perfecting the lawyer inspection system

WU Can

The lawyer inspection system as a legal system has its advantages which ought to be recognized and can be perfected in terms of improving the autonomy of the lawyer association，annual inspection to be transferred to the lawyer association，stopping charging the members of the association，difference in dealing with charging the lawyer firms，and the establishment of the practice registration system of lawyers.

the lawyer inspection system；the lawyer association；administrative organization of justice；lawyer

D926.5

A

1009-9530（2015）01-0007-03

2014-09-06

吳璨（1990-），男，安徽大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。