晚清官方賑災(zāi)淺析
——以光緒三十二年徐淮海大水災(zāi)為例

張 孝 軻

(江蘇師范大學(xué) 歷史文化與旅游學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

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晚清官方賑災(zāi)淺析
——以光緒三十二年徐淮海大水災(zāi)為例

張 孝 軻

(江蘇師范大學(xué) 歷史文化與旅游學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

光緒三十二年夏秋之交在蘇北地區(qū)發(fā)生了一場特大的洪水災(zāi)害，正處于多事之秋的清政府在沿襲原有的救荒賑濟措施的同時，迫于自身的乏力和當時的形勢而采取了新的應(yīng)對措施，更加廣泛地借助了民間的社會力量以及西方的援助，順利實現(xiàn)這次荒災(zāi)的救濟，開創(chuàng)了災(zāi)荒救濟的新渠道。

晚清；徐淮海大水災(zāi)；官方賑濟；社會力量

災(zāi)荒救濟是中國古代封建政府的重要管理職能之一，對于災(zāi)荒的賑濟工作一直都是由官府負責(zé)主導(dǎo)，但是這種情況到了清末時發(fā)生了變化。由于清政府的腐朽統(tǒng)治以及財政上的困頓，導(dǎo)致在開展災(zāi)荒救濟時已經(jīng)力不從心，不得不引入新的機制和因素予以應(yīng)對。本文以發(fā)生在光緒三十二年的徐淮海大水災(zāi)中的賑災(zāi)活動為例，嘗試對晚清的官方賑災(zāi)及其變化進行梳理。

1 光緒三十二年的徐淮海大水災(zāi)及傳統(tǒng)賑災(zāi)措施

1.1災(zāi)情與危害

光緒三十二年，蘇北地區(qū)曾發(fā)生了一場史稱為“徐淮海大水災(zāi)”的特大洪水災(zāi)害。時任兩江總督的端方在上報朝廷的奏折中稱：“徐、海、淮安，所屬之銅山、邳州、宿遷、蕭縣、睢寧、山陽、安東、清河、桃源、阜寧、海州、沭陽、贛榆十三州縣，一片汪洋，幾成澤國。”[1]1019而根據(jù)當時日本記錄的一份檔案記載來看，海州的沭陽縣在閏四月至七月上旬的九十天中有超過半數(shù)的天數(shù)是大雨或小雨；宿遷縣曾連續(xù)數(shù)天暴風(fēng)雷雨大作，降雨量九寸有余；清河縣四月至九月中降雨72天，其中24天為大雨[2]358。連綿的大雨更是使得老百姓陷入了困苦的境地。當時《申報》上刊登的一則徐淮海地區(qū)災(zāi)民的求助信提到：“小麥在田沉沒，大麥登場霉爛，此麥季之無成也。早豆、高粱玉黍等淹沒一空，此中季之無成也。水占田中二三月，晚豆、蕎麥、豆等亦復(fù)杔種，此秋季之無成也。三季全無，十室九空?！盵3]水災(zāi)不僅使災(zāi)民衣食無著，而且還帶來了更多的社會問題。無論是流民還是匪患，都會對社會秩序造成極大的沖擊，甚至有可能出現(xiàn)流民起義，這是統(tǒng)治者所不想見到的情況。所以，即使處于搖搖欲墜的晚清政府，也必須對這場數(shù)十年不遇的大水做出合適的應(yīng)對，以實現(xiàn)繼續(xù)維持自己的統(tǒng)治目的。

1.2官方賑濟的開展

中國幅員遼闊，自然災(zāi)害頻發(fā)，歷朝歷代都很重視對于災(zāi)荒的賑濟。地方每遇災(zāi)荒，報災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑，有一系列時間上的、用人上的要求和限制，并加以成文明確，具有一定的法令法規(guī)效力。晚清政府在處理光緒三十二年徐淮海大水災(zāi)時沿用了歷史慣例，主要包括截留和資遣。受災(zāi)的饑民四散逃難，容易造成社會的動蕩和混亂。為了維持治安和便于賑濟災(zāi)民，政府當局采取了截留和資遣的賑災(zāi)措施，即盡可能地使災(zāi)民返回原籍，在家鄉(xiāng)統(tǒng)一等候政府的救濟。在蘇北災(zāi)民南下的途中，清江是前往鎮(zhèn)江、揚州、南京的重要交通要道，因而這里成為截留災(zāi)民并資遣他們的最佳地方。官府在這里修建了八十所留養(yǎng)廠，接收來自各地的災(zāi)民，并散米散銀，勉強維持災(zāi)民的基本生存。根據(jù)檔案記載，清江所接收的災(zāi)民最多時曾到達六十二萬人，而流落到揚州的仍尚有五六萬人[2]362，363。留養(yǎng)如此規(guī)模的災(zāi)民是每天都是一筆巨額花銷，遣返災(zāi)民回原籍的工作必須及時開展。端方以“粥廠分散不開，即錢米亦難遍給”以及“謀來年生機之為愈”[4]為由，并且指明將在災(zāi)民的原籍開展冬賑和春賑，借此來勸說災(zāi)民不要滯留在外。平糶是古代官方政府經(jīng)常采用的賑濟手段，即官府平價出售糧食以平穩(wěn)糧價、緩解災(zāi)后饑荒的措施。由于晚清末年天災(zāi)頻繁、糧食收成本來就不理想，再加之地方官員的貪腐和無良奸商的囤積居奇，使得本年的平糶工作極難開展。為了解決糧食問題，一是限制糧食的出口，只準在內(nèi)地流通。另外就是向外省甚至外國購買糧食。盛宣懷曾向湖廣總督張之洞求助購米：“伏念湘災(zāi)一經(jīng)官紳吁告，江南竭力籌款籌糧，今不敢邃盼報施，而移粟之舉本屬兩益，現(xiàn)擬墊款十萬兩，公舉員紳馳赴湘潭購米五萬石，分運被災(zāi)較重之區(qū)，趕緊平糶?！盵5]1497而江蘇巡撫為了平穩(wěn)糧價以便向災(zāi)區(qū)輸賑，派商人攜銀四十萬兩前往南洋暹羅等地購買洋米。這些工作無疑都為保障災(zāi)區(qū)賑濟的平糶工作的進行奠定了保障。工賑，即以工代賑。一般是由官府主導(dǎo)的、雇傭災(zāi)民作為工人進行土木工程來替代賑濟的政策。端方籌建導(dǎo)淮局于清江，讓淮、揚、徐、海各州賑災(zāi)官員在一邊發(fā)放賑濟的同時，將各處應(yīng)修的河堤圩堰進行評估以實行以工代賑，運河兩堤也進行了分段修補。據(jù)《江北饑饉調(diào)查報告書》中記載，宿遷縣下游、便民河、揚州東關(guān)、高郵——寶應(yīng)間河道的疏浚和高郵附近的堤防重修工程于十二月中旬開始，花費十二萬兩，預(yù)計八十天內(nèi)能接納兩萬余災(zāi)民參與工程[2]368。而整個官府主導(dǎo)的工賑則于光緒三十三年五月基本告竣，為這場賑災(zāi)的收尾奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2 清末官方賑濟中的改變與新應(yīng)對

雖然晚清的中央和地方政府試圖繼續(xù)沿用歷史上傳統(tǒng)災(zāi)荒救濟策略，但實際上當時的清王朝吏治腐敗，很多受災(zāi)地區(qū)的地方官員在災(zāi)害初期無所作為，甚至隱匿災(zāi)情；部分官員在救災(zāi)的過程中又玩視賑務(wù)，貪墨賑務(wù)資金，無視百姓的死活。所以端方在到任僅僅兩個月后就上奏朝廷，一次性要求懲辦辦賑不利的13名江蘇地方官員。這表明，在當時的環(huán)境下，只依靠官賑已經(jīng)無法應(yīng)對一場災(zāi)荒了，當局必須做出新的應(yīng)對以適應(yīng)時代和社會的改變。

政府做出的重要改變之一就是“官義合賑”的出現(xiàn)?！傲x賑”一般是指“由民間自行組織募捐、自籌經(jīng)費，直接向災(zāi)民散發(fā)救災(zāi)物資的活動”[6]，最早出現(xiàn)于光緒三年“丁戊奇荒”的賑災(zāi)活動中。一批地方士紳出于道義，為了援助逃荒至江南的難民，以個人名義募集捐款，發(fā)起民間的賑災(zāi)活動。義賑經(jīng)過數(shù)年的的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套相對成熟的體系。所以，在官賑陷入困頓的時候，蘇省大員們請盛宣懷和呂海寰出面，組織士紳善士們開展義賑。盛、呂二人不僅具有官員身份，而且在籌辦事業(yè)的過程中結(jié)識了一大批江南紳商，其自身也曾多次參加義賑活動，具有豐富的救荒經(jīng)驗。所以盛、呂二人一經(jīng)響應(yīng)，除了謀劃籌款籌糧的工作，馬上“公舉唐錫晉、劉康遐、柳暹等義賑熟手，分派徐海查放募”[5]1499，而這些義紳們“先擇最重之區(qū)極貧散放，每口千錢，約可救二十萬人命”[5]1503。由于義賑的資金規(guī)模相對較小，在賑濟初期，還是以官方作為主導(dǎo)，義賑作為官賑的補充手段來進行的。這種“官義并賑”的局面在實際運作時出現(xiàn)了一些混亂局面，因為官賑主要是由鄉(xiāng)董地保先造冊統(tǒng)計再進行放賑的均攤方法，這種方式由于吏治問題，常會出現(xiàn)浮冒現(xiàn)象，并且效率很成問題；而義賑則是由義賑司事每家每戶上門發(fā)放糧款，效率會相對較高。但是由于義賑是作為官賑的彌補措施，很難在全局上發(fā)揮較大作用。所以盛宣懷提出了一個“化官為義”的建議，即“如果每縣派一妥干委員各帶員司十余人，勿惜薪費，亦照義賑按莊按戶清查開放，每口至少冬賑、春賑一千，無濫無遺，合之義賑極貧亦放一千不至餓死”[5]1507，也就是官賑按照義賑的方法來進行，以期實現(xiàn)賑濟效率的提升。但是由于晚清地方官員的大批失職現(xiàn)象，這個方法很難如愿實現(xiàn)。

面對這種情況，參與義賑的士紳以及直接負責(zé)賑濟的官員均提出了要實現(xiàn)“官義合辦”?！肮倭x合辦”實際上就是官府退出直接的賑濟活動，把官方的賑濟資金交給義賑，由士紳以義賑的形式發(fā)放，而官府只負責(zé)錢糧的轉(zhuǎn)移、監(jiān)督賑務(wù)以及彈壓動亂。這意味著官方從傳統(tǒng)災(zāi)荒救濟中的主導(dǎo)地位退居到了第二位，義賑擔(dān)負起了主要責(zé)任，發(fā)揮主要的影響。在盛宣懷得到了蘇省地方大員們的授權(quán)后，即開始負責(zé)起了“官義合賑”的工作。由他統(tǒng)籌調(diào)度人員，指派了十四位“義賑熟手”分往十二處災(zāi)區(qū)，承擔(dān)起蘇北各地的賑災(zāi)事務(wù)。而且在整個賑災(zāi)過程，盛宣懷、呂海寰等人還擁有調(diào)整不能勝任賑務(wù)士紳的權(quán)力，這顯示出他們掌握了高度的人事權(quán)力。而盛宣懷更是在十一月五日向端方提交了一份《官義兩賑合辦章程》，這是一份對整場徐淮海水災(zāi)賑濟具有重要意義的組織賑災(zāi)的全局書?！豆倭x兩賑合辦章程》明確了義紳主導(dǎo)的官義合賑的賑災(zāi)模式，從組織框架和行動原則上加以確定，明確了包括放賑、資遣、運糧、人事等賑災(zāi)各方面的事務(wù)，使得官員士紳各行其事，相互配合，提高了這場水災(zāi)救濟的速度和效率?！肮倭x合賑”也由此成為了一種新的、可以替代原有官賑體系的賑災(zāi)機制。這無疑是中國救荒體系的一次大的變革，也是清政府在影響力、控制力削弱的情況下無奈做出的選擇。

清朝做出的第二個改變和應(yīng)對就是對于西方援助的進一步接納和承認。在光緒三十二年的徐淮海水災(zāi)中，“駐滬英法德美等國領(lǐng)事已各允分別函電本國官紳代為募捐，并擬電致港新加坡，請中西人士相助”[7]，日本還曾致電外務(wù)省請求免除江北官員使用日本鐵路運送購買的賑災(zāi)所需糧食的運費。面對來自西方的援助，清朝政府的態(tài)度起初并不積極。但后來隨著災(zāi)情的越加嚴重，清政府感到來自財政上的壓力，加之了解到外國的賑款多以個人或慈善組織的名義發(fā)放，也沒有其他附帶的政治或經(jīng)濟條件，才慢慢地接受了外國的援助。而在這個過程中，華洋義賑會發(fā)揮了很大的作用。華洋義賑會是由呂海寰、盛宣懷等上海紳士與英國商人李德立等人專為此次徐淮海水災(zāi)的賑濟而協(xié)商建立的、具有新式慈善機構(gòu)性質(zhì)的賑濟團體。其善款主要來自外國人和外國機構(gòu)的捐款，而且募集善款的形式也多種多樣，比如在報紙上刊登募捐告示，開辦類似于今日慈善拍賣會性質(zhì)的“萬國珍品陳列會”，舉辦慈善義演等。而這些行為將一種新的社會救濟的模式和慣例引入了中國。據(jù)災(zāi)后的統(tǒng)計，僅華洋義賑會就募集到了款銀125萬余兩，對賑濟活動起到了很大幫助。而華洋義賑會也在逐漸得到了官府的信任后，不僅參與了賑災(zāi)糧款的發(fā)放，還獨立開展了一些工賑活動。這一切都顯示著來自西方的力量在慢慢滲透和影響著中國的救荒制度，賦予了中國傳統(tǒng)災(zāi)荒救濟事業(yè)以新的生機和活力。

3 結(jié)語

在光緒三十二年的徐淮海大水災(zāi)中，官賑的遲緩和無力從一個方面印證著清王朝的行將就木。在這場賑濟活動中，出于自身的腐敗和財政的緊缺，清朝政府已經(jīng)無法繼續(xù)開展既定的賑災(zāi)舉措，而被迫尋求新的出路和對策來應(yīng)對嚴峻的現(xiàn)實困難。與民間力量的合作和接受西方的援助形成了官義合賑的救災(zāi)模式，這是中國歷史上前所未有的新的救荒體系，在拓寬賑款的來源渠道、形成新的募捐機制、豐富辦賑手段等方面推進了中國賑災(zāi)機制的近代化進程，使近代以來的災(zāi)荒救濟有了可供學(xué)習(xí)借鑒的模式，對于后世的災(zāi)荒救濟產(chǎn)生了深遠的影響。

[1]端方.端忠敏公奏折[Z].沈云龍.近代中國史料叢刊第十輯[M].臺北：文海出版社.民國64年.

[2]崛地明.光緒三十二年江北大水與救荒活動[A].張永江，譯.李文海，夏明方.天有兇年：清代災(zāi)荒與中國社會[M].北京：三聯(lián)書店，2007.

[3]來函[N].申報，光緒三十二年七月二十六日(1906-09-14).

[4]淮北災(zāi)況續(xù)志[N].申報，光緒三十二年十一月十日(1906-12-25).

[5]盛宣懷.愚齋存稿[Z].沈云龍.近代中國史料叢刊續(xù)編[M].臺北：文海出版社，1984.

[6]李文海.晚清義賑的興起和發(fā)展[J].清史研究，1993，(3).

[7]華洋義賑會開第一次成立會[N].申報，光緒三十二年十月二十日(1906-12-05).

責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

10.3969/j.issn.1674-6341.2015.06.060

2015-08-21

張孝軻(1991—)，男，江蘇徐州人，研究生。研究方向：中國近現(xiàn)代史。

K256.9

A

1674-6341(2015)06-0133-02